3,066 citiri

Reformele judiciare în Statele Europei (II)

ESSENTIALS-Marin-Voicu* Notă: A se vedea prima parte aici.

I. Reformele judiciare în Statele membre ale Consiliului Europei. Sinteză[1]

1. Reformele generale

1.1. O primă categorie de reforme este legată de schim­bările din dreptul substanţial şi procedural (drept civil, penal şi administrativ); în 19 ţări au avut loc discuţii, amen­damente sau introducerea de noi legi (procedurale).

Modificările organizării sistemului judiciar şi a statu­tului judecătorilor au fost, în principal, fondate pe schim­bările constituţionale, pe legile specifice asupra tribuna­lelor sau asupra consiliilor magistraţilor (în 8 ţări); aceste schimbări sunt, totuşi, relative la introducerea noilor tribunale administrative (Armenia) sau a modificărilor competenţelor consiliului de justiţie (Azerbaidjan, Georgia, Moldova şi Serbia).

1.2. Schimbările în legislaţia tribunalelor şi a consi­liilor de justiţie pot, de asemenea, să facă parte din planurile sau strategiile de ansamblu pentru reforme. De exemplu, în Croaţia o abordare globală este pusă în practică în scopul de a întări independenţa şi eficacitatea justiţiei. Mai multe activităţi se derulează, pentru:

– o mai bună organizare a tribunalelor;

– o mai bună unificare a jurisprudenţei;

– o reducere a volumului cauzelor judiciare etc.

În Bulgaria s-a introdus un consiliu consultativ al politicii penale, în Franţa s-a modificat cartea judiciară, în Georgia s‑a pus în aplicare o strategie de reforme judiciare, în Slo­venia, Ucraina şi Muntenegru reformele generale au fost, de asemenea, puse în practică.

1.3. Schimbările s-au concentrat şi pe măsurile struc­turale, vizând reducerea numărului de tribunale, modificarea competenţelor acestora sau creşterea capacităţii lor (a numărului de judecători şi de personal).

În Danemarca s-a redus numărul tribunalelor de prima instanţă, în Olanda, Georgia şi Italia numărul tribunalelor a fost redus ori trebuie redus (Italia – judecătoriile de pace).

În alte ţări au fost înfiinţate noi tribunale: Luxemburg – 2 camere penale, Elveţia – doua noi tribunale federale şi Slovacia – 9 tribunale de prima instanţă, iar în Ungaria, Spania şi Azerbaidjan, capacitatea tribunalelor a fost întărită cu noi judecători si personal conex.

1.4. Ameliorarea eficacităţii tribunalelor şi redu­cerea numărului de cauze pe rol poate fi reflectată în planurile pentru introducerea de noi principii de gestiune în tribu­nale, de alte metode de muncă sau de măsuri de reducere a arieratelor (restanţelor) judiciare.

În Germania, după câţiva ani, multe activităţi au fost concentrate printr-o simplificare a organizării tribuna­lelor, prin noi metode de lucru, printr-o extindere a pute­rilor şi competenţelor personalului tribunalului etc., ca şi în Ungaria, Croaţia, Portugalia şi Slovenia.

1.5. Tehnologiile de informaţie şi comunicaţiile per­mit ameliorarea eficacităţii şi calităţii sistemelor judi­ciare, în numeroase ţări fiind puse în aplicare sistemele informatice sau registrele informatice:

înregistrarea automatică a şedinţelor (Georgia);

– un sistem electronic de distribuire a cauzelor (Letonia, România s.a.) şi a

– bazelor de date ale deciziilor judiciare (Grecia, Spania);

– înregistrarea electronică a dosarelor şi a schimburilor de informaţii (Polonia, Portugalia ş.a.);

– sistemele de organizare a evidenţelor (Spania);

– sistemele electronice de gestionare a dosarelor (Anglia şi Ţara Galilor, Muntenegru ş.a.);

– sistemele de colectare a statisticilor judiciare (Slovenia) şi a registrelor electronice (Ungaria, Moldova şi Portugalia).

1.6. Relativ la executarea deciziilor judiciare în multe state au fost aplicate programe specifice de măsuri. În Macedonia s-a creat un institut pentru agenţii de executare, în Ucraina s-a adoptata o lege asupra executării, în Anglia şi Ţara Galilor s-au luat măsuri de întărire a procesului de executare a deciziilor, iar în alte ţări (Slovenia, Armenia) măsurile sunt în curs de aplicare.

1.7. În ce priveşte independenţa şi statutul judecă­torilor, s-au aplicat planuri şi strategii cu măsuri diferite:

– specializarea extinsă a judecătorilor (Macedonia);

– majorarea salariilor judecătorilor (Georgia, Armenia ş.a.);

– introducerea sau modificarea codurilor de etică (Georgia, Letonia);

– selecţia şi recrutarea judecătorilor (Italia, Polonia, Anglia şi Ţara Galilor), mobilitatea judecătorilor (Slovenia), măsurile disciplinare (Moldova);

– crearea unui sindicat pentru judecători (Turcia).

1.8. Programele şi strategiile de reforme privind mă­surile de natură a reduce volumul cauzelor şi soluţionarea litigiilor (Bosnia-Herţegovina, Croaţia, Germania, Munte­negru, Portugalia, Spania, Macedonia).

În paralel, Raportul CEPEJ relevă reformele privind statutul şi exerciţiul profesiilor liberale de avocat şi notar.

De asemenea, în unele ţări s-au adoptat măsuri de re­forme în domeniul cheltuielilor judiciare şi/sau privind aju­torul judiciar (Bosnia-Herţegovina – creşterea cheltuielilor, Slovenia – modificarea cheltuielilor, Georgia şi Ucraina – noi legi privind ajutorul judiciar).

2. Sinteza reformelor judiciare

2.1. Reformele judiciare (drept civil, penal, adminis­trativ) din unele state

a) Croaţia: procesul de redactare a legislaţiei pentru ali­nierea litigiilor administrative la exigenţele acquis-ului comu­nitar şi ameliorarea eficacităţii şi modernizării justiţiei în materie penală.

b) Austria: noua procedură penală: procedura preli­mi­nară este acum gestionată de către procuror (în locul unui judecător de investigaţie).

c) Bulgaria: introducerea noului Cod de procedură civilă, proiectul de lege asupra amendamentelor proce­durii penale, îmbunătăţirea procedurii de investigaţie, pro­iectul Codului penal administrativ.

d) Republica Cehă: noua lege privind insolvabilitatea si încheierea falimentului personal.

e) Danemarca: noul regulament de acţiuni colective (o mai mare posibilitate pentru administrarea litigiilor privind un număr mare de procese similare).

f) Estonia: noul Cod de procedură civilă, în special pentru a regla rapid procedurile privind micile creanţe.

g) Germania: modificările Codului de procedură civilă (EGZPO), mai ales pentru a da Landului oportunitatea de a transfera anumite litigii civile medierii.

h) Grecia: proiect de lege asupra accelerării procesului administrativ.

i) Muntenegru: modificări ale Codului penal, Codului de procedură penală şi o noua lege asupra gestiunii proprietăţilor confiscate în urma săvârşirii infracţiunilor.

j) Norvegia: noua lege asupra litigiilor prevede modalităţi noi şi foarte moderne de a soluționa cele mai multe cauze civile; judecătorii sunt invitaţi să joace un rol mai activ; s-a realizat și o revizuire a Codului penal.

k) România: noile Coduri de procedură civilă şi procedura de penală, Codul civil şi Codul penal.

l) Slovacia: amendamente la Codul de pro­cedură civilă, Codul de procedură penală şi Codul penal.

m) Suedia: amendamente la Codul de procedură judi­ciară pentru a moderniza procedura tribunalelor generale prin utilizarea de videoconferinţă; tribunalele re­gionale vor avea posibilitatea de a decide în cauze fără a ţine audieri când nu este niciun motiv de a impune o altă sanc­ţiune, decât amenda.

n) Elveţia: s-a introdus o procedură penală şi civilă uniformă şi naţională.

o) Turcia: amendamente la Codul de procedură civilă, legea asupra procedurii justiţiei administrative, proiectele de lege privind medierea conflictelor civile, protecţia datelor personale, dreptul comer­cial şi dreptul obligaţiilor.

2.2. Reformele legislaţiei privind organizarea şi funcţionarea tribunalelor, judecătoriilor şi a Consiliul justiţiei (CSM) în anumite State membre

a) Armenia: reforma Codului judiciar: o nouă structură instituţională a fost pusă în practică, incluzând crearea tribunalului administrativ şi tribunalelor comune, civile şi penale; a fost adoptată o lege privind serviciul judiciar (dezvoltarea eficacităţii muncii de către serviciile judiciare) şi astfel salariile au crescut.

b) Azerbaidjan: în urma unei cooperări cu Consiliul Europei, legea privind tribunalele şi judecătoriile a fost complet revizuită şi a fost adoptată legea privind consiliul justiţiei.

c) Croaţia: pentru a asigura o procedură uniformă în nu­mirea judecătorilor, s-a realizat o reformă a legii privind tribunalele.

d) Finlanda, Danemarca, Norvegia şi Suedia: transferul registrelor funciare ale tribunalelor către autorităţile naţio­nale sau tribunalele specializate (raţionalizarea, centra­lizarea şi digitalizarea).

e) Georgia: modificările legii privind Înaltul Consiliu al Magistraturii: Preşedintele Republicii nu mai are dreptul de a numi sau revoca judecători şi nu mai prezidează Consiliul. Au fost aduse amendamente legii administraţiei disciplinare a justiţiei şi responsabilităţilor disciplinare a judecătorilor tribunalelor de drept comun; introducerea unei noi legi privind regulile de comunicare cu judecătorii tribunalelor generale.

f) Serbia: ca parte integrantă a reformelor judiciare, mai multe legi au fost modificate (privind organizarea şi competenţele tribunalului, alegerea şi încetarea serviciilor jude­că­torilor şi preşedinţilor tribunalelor, Înaltului Consiliu de justiţie, alegerea şi încetarea funcţiilor procurorului şi Con­siliului procurorilor de stat).

g) Turcia: lege asupra amendamentelor legii privind Curtea de casaţie, lege privind organizarea şi func­ţiunile ministerului justiţiei, lege privind sindi­catul judecătorilor şi procurorilor din Turcia.

2.3. Şcolile judiciare şi formarea magistraţilor

a) Azerbaidjan: o Academie de justiţie a fost înfiinţată pentru formarea tuturor profesiilor juridice (judecători, avo­caţi, procurori, ofiţeri de justiţie, angajaţi ai departa­mentelor juridice de administraţie etc.).

b) Macedonia: Academia de formare a judecătorilor şi procurorilor.

c) Georgia: este operativă Înalta şcoală de justiţie.

d) Moldova: legea privind Institutul naţio­nal de justiţie, responsabil cu formarea judecătorilor, procu­rorilor şi personalului.

2.4. Planuri (globale) de reformă

a) Croaţia: strategia reformei judi­ciare: consolidarea statului de drept şi independenţa siste­mului judiciar; reducerea stagnării judiciare, o mai bună gestiune a tribunalelor; ajutorul judiciar gratuit; o mai bună organizare a sistemului judiciar; o mai bună unificare a juris­prudenţei; o atenţie particulară a fost atribuită amelio­rării relaţiilor cu media şi cu publicul.

b) Franţa: reforma Cartei judiciare (vizând schimbările în com­petenţele tribunalelor şi reducerea numărului de tri­bunale) si noua Lege asupra modernizarii justitiei pentru sec. XXI – intrata in vigoare la 25.11.2016.

c) Georgia: strategia de reformă judiciară şi strategia reformei dreptului penal.

d) Muntenegru: a fost adoptată o strategie a reformei judi­ciare (vizând întărirea independenţei justiţiei, eficacitatea sa, accesul la justiţie şi îmbunătăţirea încrederii publice).

e) Ucraina: plan de acţiuni compus din 70 de activităţi diferite, înţelegându-se adoptarea şi modificarea legilor, sistemelor de reformă judiciară şi penitenciară, consolidarea legilor privind întreţinerea tribunalelor, numirea preşedinţilor de tribunale etc.

2.5. Medierea litigiilor

a) Bosnia-Herţegovina: reglementarea medierii printr-o lege specială.

b) Croaţia: extinderea posibilităţilor de mediere.

c) Danemarca: în urma unei iniţiative pilot, începută în 2003 (avocaţii şi judecătorii iau parte la mediere la tribunal) a intrat în vigoare la 1 aprilie 2008 legea privind medierea anexată la tribunal.

d) Germania: ca parte integrantă la Codul de proce­dură civilă, medierea din oficiu este permisă pentru litigiile ce nu depăşesc 750 de euro, litigiile între vecini, litigiile privind „atingerile” la persoane (de exemplu, discriminarea pe baza de rasă, religie, sex etc.).

e) Portugalia: medierea a fost extinsă prin crearea de centre de arbitraj pentru medierea victime-agresori, precum şi arbitrajul administrativ.

f) Spania: reforma Jurisdicţiei voluntare care se referă la procedurile în care cetăţenii solicită intervenţia unui terţ care are autoritatea să intervină în cauzele unde nu există conflict sau interes opus.

2.6. Executarea hotărârilor judecătoreşti şi a celor­lalte acte judiciare

a) Andorra: introducerea agenţilor de executare civilă.

b) Armenia: introducerea unei legi privind executarea obligatorie a actelor judiciare (pentru executarea deciziilor în timp util).

c) Moldova: numeroase modificări procedurale au fost introduse privind drepturile şi obligaţiile agenţilor de executare.

d) Slovenia: crearea unui sistem rapid şi eficace pentru impunerea sancţiunilor.

e) Ucraina: introducerea unei legi de executare a hotă­rârilor şi aplicarea jurisprudenţei Curţii europene a drepturilor omului; crearea unui plan naţional pentru executarea hotărârilor.

f) Regatul Unit al Marii Britanii: au fost aduse îmbu­nătăţiri în materia executării în urma discuţiilor „privind o executare eficace”.

2.7. Gestionarea şi metodele de lucru la tribunale

a) Croaţia: pentru scurtarea termenelor procedurale, au fost introduse modificări în procedura civilă şi penală.

b) Germania: simplificarea organizării tribunalelor; raţio­nalizarea lucrului în tribunale; a avut loc fuziunea între secretariat şi registratură; personalul este atribuit individual judecătorilor şi procurorilor, înţelegându-se introducerea unui sistem de cooperare funcţională; s-a creat un sistem de benchmarketing (un model de autocontrol descentralizat).

c) Ungaria: creşterea numărului personalului din tribunale şi competenţele grefierilor.

d) Muntenegru: introducerea raţionalizării tribunalelor şi consolidarea capacităţii tri­bu­nalelor.

e) Portugalia: crearea unei reforme asupra procedurii de apel.

f) Regatul Unit al Marii Britanii: în domeniul justiţiei penale, a fost înfiinţat CJSSS (Serviciul rapid, simplu şi sumar), acest plan urmând să conducă la o îmbunătăţire în rapiditatea şi eficacitatea tribunalelor.

2.8. Modificări structurale ale tribunalelor şi par­chetelor

a) Azerbaidjan: a crescut numărul judecătoriilor şi tribunalelor (în urma rezultatului ultimului raport de eva­luare asupra sistemelor judiciare).

b) Estonia: tribunalele de primă instanţă au fost reor­ganizate si s-au creat 4 tribunale regionale şi două tribunale administrative regionale.

c) Danemarca: se aplică un program de reformă a tribu­nalelor cu scopul de a reduce numărul tribunalelor de primă instanţă şi modernizarea sistemului judiciar. O atenţie spe­cială este acordată reducerii duratei procedurii şi eficacităţii justiţiei.

d) Georgia: extinderea micilor tribunale de primă instanţă şi introducerea de judecători neprofesionali (asigu­rarea extinderii tribunalelor nu conduce la o reducere a accesului la justiţie în locurile dificile de acces).

e) Italia: s-a aplicat legea de reducere a numărului tribunalelor.

f) Slovacia: au fost create 9 noi tribunale regionale (tribunale de primă instanţă).

g) Spania: au fost create noi posturi pentru judecători şi procurori, iar un nou Birou judiciar va dez­volta eficacitatea; noua organizare încearcă să diferenţieze cele 3 tipuri de activităţi (activităţi jurisdicţionale, proce­durale şi administrative): primul tip corespunde activităţii judecătorilor, al doilea agenţilor de executare, iar al treilea Ministerului de Justiţie sau comunităţilor autonome.

h) Elveţia: la nivel federal au fost create 2 noi tribunale: Tribunalul penal federal şi Tribunalul administrativ federal.

i) Regatul Unit al Marii Britanii: un sistem de tribunal unic a fost creat; afilierea judecătorilor de primă instanţă la Serviciul de tribunal a Majestăţii Sale, şi legea privind executarea, tribunalele şi curţile.

2.9. Arieratele judiciare – stocul cauzelor nesolu­ţionate – şi eficacitatea justiţiei

a) Croaţia: se aplică măsuri pentru rezolvarea proble­melor de acumulare a cauzelor (în special o atenţie specială asupra vechilor cauze) şi reducerea termenelor procedurale.

b) Portugalia: simplificarea actelor şi procedurilor, eli­minarea actelor inutile de la registraturi şi notariate, precum şi simplificarea actelor de control judiciar admi­nistrativ.

c) Slovenia: aplicarea proiectului Lukenda, vizând redu­cerea procedurii judiciare (măsuri incluzând: condiţii mai bune de lucru, mai mult personal, informatizarea completă a tribunalelor, o mai bună gestiune a tribunalelor, stimularea calităţii şi eficacităţii muncii).

2.10. Tehnologia informaţiei

a) Estonia: toate cauzele sunt tratate printr-un sistem de informaţii al tribunalului, accesibil altor tribunale pentru practica judiciară şi statistici.

b) Bosnia-Herţegovina: s-a creat un sistem de tehnologia informaţiei şi de comunicare între tribunale şi parchete.

c) Georgia: a fost instaurat un sistem de înregistrare auto­matic în tribunale.

d) Grecia: s-a creat o bază de date în tribunale pentru înregistrarea deciziilor judecătoreşti.

e) Ungaria: a fost creat un sistem de înregistrare elec­tronic la toate instanţele.

f) Letonia: un sistem de informaţie a tribunalelor unice a fost înfiinţat facilitând distribuirea aleatorie a cauzelor; începând cu decembrie 2007, distribuţia citaţiilor este integral automatizată.

g) Moldova: introducerea unui registru electronic de decizii judecătoreşti.

h) Polonia: E-court: înfiinţarea digitalizată de tribunale civile pentru procese mici: arhivare electronică, dosare şi comunicare electronică între părţi.

i) Portugalia: crearea posibilităţii online de contacte şi promovarea actelor în registraturi şi notariate; s-au instaurat sisteme de circulaţie electronică a documentelor.

j) Slovenia: crearea unei baze de date statistice unice pentru supervizarea tribunalelor şi crearea unui organ de coordonare responsabil cu monitorizarea.

k) Spania: introducerea unui Modul de schimburi gene­rice, un nou sistem de gestiune a cazurilor şi o Agendă a întâlnirilor programate; sistemul LEXNET sistem a fost înfiinţat pentru arhivarea electronică a docu­mentelor, distribuirea copiilor către părţile din proces şi comu­nicarea electronică a actelor procedurale.

l) Regatul Unit al Marii Britanii: sunt introduse pro­iecte de IT în tribunalele regionale (LOCS Local County Courts System) şi în tribunalele de primă instanţă (LIBRA o reţea pentru tribunalele de primă instanţă).

2.11. Finanţarea tribunalelor şi investiţiile în infra­structura justiţiei

a) Azerbaidjan: a fost încheiat un acord cu Banca Mondială pentru modernizarea justiţiei: construcţia de 18 tribunale moderne şi reabilitarea a 3 tribunale, crearea unei reţele de informatică şi de comunicare, sisteme de gestiune a cauzelor etc.

b) Georgia: reconstrucţia masivă de clădiri pentru justiţie.

c) Muntenegru: o mai mare independenţă pentru gesti­onarea bugetului alocat justiţiei.

d) Ucraina: îmbunătăţirea ordinii de finanţare a tri­bunalelor.

3. Judecătorii. Statutul, cariera şi salarizarea judecătorilor

a) Azerbaidjan: în urma Raportului de evaluare al CEPEJ, s-a decis mărirea salariilor judecătorilor.

b) Armenia: se aplică un plan pentru creşterea salariilor judecătorilor.

c) Bosnia-Herţegovina: introducerea unui sistem de promovare.

d) Georgia: introducerea unei specializări a judecătorilor; salariul judecătorilor a fost mărit si a fost revizuit Codul de etică.

e) Italia: separarea carierelor judecătorilor şi procu­rorilor

f) Letonia: adoptarea unui Comitet de etică.

g) Moldova: modificări în statutul judecătorilor, înţele­gând excluderea limitei de vârstă pentru a începe carieră de judecător, o procedură de numire transparentă (prin Con­siliul Magistraturii) şi proceduri disciplinare obiective. Legea privind statutul judecătorilor a fost modificată: judecătorii sunt numiţi în urma unei formări obligatorii la Institutul naţional de justiţie.

h) Polonia: noi proceduri de recrutare au fost introduse, cu o participare mai mare a avocaţilor.

i) Portugalia: întărirea sistemului de judecător de pace.

j) Slovenia: clauze ce prevad mobilitatea judecătorilor (şi/sau a cauzelor).

k) Regatul Unit al Marii Britanii: Comisia de recrutare judiciară modifică modul în care judecătorii sunt selecţionaţi şi numiţi.

4. Cheltuieli judiciare (de justiţie)

a) Bosnia Herţegovina: se aplică un proiect de creştere a cheltuielilor de justiţie.

b) Slovenia: modificări ale cheltuielilor de justiţie.

c) Ucraina: s-a adoptat o nouă lege privind cheltuielile de justiţie.

5. Ajutorul judiciar

a) Croaţia: se aplică noua lege privind ajutorul judiciar gratuit si s-a creat un nou sistem global de ajutor judiciar care este operaţional.

b) Estonia: s-a instituit un sistem de ajutor judiciar.

c) Georgia: o lege nouă asupra ajutorului judiciar a fost adoptată (înfiinţarea biroului de ajutor judiciar) şi a intrat în vigoare.

d) Ţările de Jos: se aplică planuri pentru reducerea bugetului de ajutor judiciar.

e) Ucraina: planuri pentru introducerea unui sistem de ajutor judiciar gratuit.

II. Mai multă eficacitate şi calitate în sistemele judi­ciare europene

1. Accesul la justiţie

Peisajul judiciar european a evoluat într-o manieră sem­nificativă în comparaţie cu datele judiciare din anii 2004 şi 2008. Comisia europeană pentru eficacitatea justiţiei (CEPEJ) a încercat, pe baza statisticilor şi informaţiilor calitative, prezentate în acest raport, să descrie peisajul şi ten­dinţele, ca şi principalele rezultate.

Comisia a fost creată în 2002 cu scopul de a ameliora eficacitatea şi calitatea justiţiei în statele membre ale Consiliului Europei. Domeniile cheie sunt: promovarea şi pro­tecţia accesului la justiţie, organizarea eficace a tribu­nalelor, a procedurilor judiciare pertinente adaptate ne­voilor şi aşteptărilor societăţii, utilizarea crescândă a metodelor alternative la rezoluţia litigiilor, protecţia inde­pendenţei judecătorilor şi statutul şi rolul profesio­niştilor din domeniul dreptului, precum şi protecţia principiilor legate de un proces echitabil şi într-un termen rezonabil.

Luând în considerare aceste domenii cheie şi ţinând cont de faptele şi cifrele din acest raport, este posibil de a trage rapid anumite concluzii şi de a pune în lumină câteva mari tendinţe ale sistemului judiciar european – înţelegându-se că aceste diferite domenii merită un studiu aprofundat, într-o fază de analiză pe care CEPEJ o va conduce într-o a doua etapă a acestui proces de evaluare.

Accesul la justiţie este legat de numeroase aspecte ale funcţionării tribunalelor.

1.1. Accesul la justiţie este condiţionat de măsurile luate de Statele membre pentru a elimina obstacolele financiare pentru cetăţenii care nu au mijloace suficiente spre a iniţia o acţiune în justiţie; în practică, aceasta implică intro­ducerea unui sistem de ajutor judiciar. În cele mai multe State membre, există un sistem de ajutor judiciar sub forma reprezentării juridice sau consilierii juridice. Se poate sublinia că toate Statele membre se conformează (cel puţin la nivelul existenţei normelor) exigenţei minimale a Convenţiei europene a drepturilor omului, furnizând un ajutor judiciar pentru a permite o reprezentare legală în materie penală. Tendinţa care se conturează în Europa este de a merge dincolo de această exigenţă, nelimitând ajutorul judiciar doar la cauzele penale. Întinderea ajutorului judiciar atribuit de către stat, variază în Europa de la o foarte mică contribuţie (5 euro pe cauză) la o sumă relativ ridicată (1604 euro pe cauza). Se poate, astfel, concluziona, în ceea ce priveşte volumul cauzelor susceptibile de ajutor judiciar, că anumite state au ales să consacre sume importante pe cauză limi­tându-se la volumul cauzelor respective, iar altele au ales în mod invers. Un număr limitat de state se arată generoase, atât la nivelul sumelor alocate, cât şi asupra cauzelor respec­tive, iar noile State membre ale Consiliului Europei, care nu cunosc veritabilul sistem de ajutor judiciar, sunt pe cale să dezvolte asemenea sisteme.

Ajutorul judiciar poate fi utilizat pentru a acoperi (în tot sau în parte) costurile unui avocat, iar în anumite ţări, pres­taţiile unui avocat pot fi gratuite în cadrul sistemului de ajutor judiciar – sistemul pro bono.

Ajutorul judiciar poate fi în mod egal utilizat pentru a acoperi taxele sau costurile în justiţie; totuşi în Europa justiţiabilii trebuie, încă, să plătească costuri/taxe pentru a introduce o acţiune în justiţie, iar în anumite state, aceasta este obligatorie şi în materie penală (procedura de despă­gubire pentru victimele crimelor). Aşadar, pentru a nu se îngrădi accesul la justiţie, costurile şi taxele nu trebuie să fie prea ridicate şi conforme cu natura cauzei; acelaşi principiu se aplică statelor sau registrelor funciare, registrelor de comerţ şi/sau la alte registre care sunt administrate de către tribunal.

1.2. Accesul la justiţie nu este limitat doar la resursele financiare, dar este, la fel, legat de timpul necesar pentru a ajunge la locaţia instanţei (accesul geografic la justiţie); se pare că se degajă o tendinţă în Europa de reducere a numărului de locaţii ale tribunalelor.

Această tendinţă poate explică dorinţa de a limita vulne­ra­bilitatea tribunalelor mici, de a face economii bugetare şi/ sau de a creşte productivitatea sistemului (în eficacitate).

Consecinţele în termeni de proximitate şi de accesibilitate geografică la tribunale pot fi, în parte, compensate de alte măsuri; un exemplu concret este utilizarea de tehnologii de comunicare şi de informare în acest scop (e-justice).

Dar, în anumite proceduri, nu este în mod necesar ca părţile să fie, fizic, în faţa tribunalului; un exemplu poate fi procedura de recuperare a creanţelor necontestate, stabilită într-un număr limitat de ţări: procedura tradiţională de recuperare iniţiată în faţa tribunalului este înlocuită de posibilitatea creditorului de a iniţia procedura în recuperare utilizând Internetul, existentă, însă, într-un număr limitat de ţări.

1.3. Anumite site-uri de internet permit accesul la informaţii juridice (în special norme şi jurisprudenţă) şi la instanţele sau asociaţiile specializate pentru a ajuta justi­ţiabilii să-şi valorifice drepturile lor.

De asemenea, pe site-urile de internet ale tribunalelor, se pot găsi informaţii practice privind accesul la justiţie: orele de deschidere, procedurile, informaţiile privind ajutorul judi­ciar, principalele decizii judiciare etc. Un număr limitat de ţări au introdus posibilitatea de a utiliza formulare elec­tro­nice (de înregistrare) sau de a schimba documente între părţi, între avocaţi şi tribunal sub formă electronică. Anumite ţări au organizat deja posibilitatea de a plăti costurile în justiţie pe calea sistemelor bancare electronice. Se poate înţe­lege că această tendinţă de dematerializare a proce­durilor se prelungeşte în ţările europene; iar dezvoltarea e-justice poate avea un efect pozitiv asupra accesului la justiţie în măsura în care poate contribui la limitarea stocurilor de cauze neju­decate, la scurtarea termenelor procedurale sau la amelio­rarea previzibilităţii.

1.4. Accesul la justiţie poate fi facilitat prin promo­varea măsurilor alternative de reglementare a litigiilor (ADR), care permit limitarea nevoii de a participa în instanţă şi implică alţi profesionişti decât judecătorii. Se poate concluziona că medierea se dez­voltă în Europa, căci multe ţări au recurs la mediere, iar numărul mediatorilor acreditaţi este în creştere. Medierea este utilizată cu succes în domeniul dreptului familiei (în materie de divorţ), în litigiile comerciale şi în materie penală (procedura de despăgubire a victimelor). În mai mult de jumătatea Statelor membre, este posibil să se obţină un ajutor judiciar pentru a se recurge la mediere, arbitraj şi conciliere.

1.5. În materia accesului la justiţie, o atenţie specială trebuie acordată protecţiei persoanelor vulnerabile (de exemplu: victimele crimelor, copii, minorităţi, persoane cu handicap etc.). Numeroase soluţii sunt menţionate în răspun­surile statelor, ca un dispozitiv special pentru auditoriu, o informare adaptată nevoilor şi aşteptărilor acestor categorii, precum şi drepturi procedurale specifice. În multe state europene se prevăd anumite măsuri pentru minori sau femei (victime ale violului sau violenţei domestice), într-o mică măsură, este şi cazul persoanelor cu handicap sau mino­rităţilor – în particular prin dispozitivele specifice pentru a fi audiaţi în instanţă.

1.6. Pentru a garanta dreptul accesului la justiţie, rolul avocatului este esenţial. Există o mare diferenţă între state în ceea ce priveşte numărul avocaţilor, iar în anumite state ale Europei de Sud, raportul între numărul avocaţilor şi numărul judecătorilor este ridicat, în timp ce în altele este foarte scăzut.

2. Eficacitatea şi calitatea funcţionării tribunalelor şi a sistemului judiciar, în ansamblul său

2.1. În ţările europene, există diferite modalităţi de repartizare a responsabilităţilor între puterea legislativă, executivă şi judiciară în ceea ce priveşte funcţionarea justi­ţiei. În cele mai multe ţări, Ministerul de Justiţie este respon­sabil cu gestiunea bugetului tuturor tribunalelor, Ministerului Public şi asistenţei judiciare. În anumite state, această res­pon­­sabilitate poate fi delegată instanţelor judiciare, pre­cum Consiliului justiţiei sau Curţii Supreme. Anumite tribu­nale spe­cializate pot fi finanţate de alte ministere, precum Minis­terul Finanţelor sau Ministerul Muncii. În ceea ce priveşte organizarea tribunalelor, preşedintele tribunalului sau direc­torul (administrativ) al tribunalului este responsabil de gesti­unea resurselor financiare la nivel de jurisdicţie.

2.2. Se poate constata o tendinţă generală de dezvol­tare a bugetelor destinate sistemelor judiciare în Europa, dar pot fi observate şi mari diferenţe între statele europene în ceea ce priveşte sumele acestor bugete. Deşi nu ţine de CEPEJ să definească nivelul resur­selor financiare consacrate sistemului judiciar, se poate stabili o corelaţie între lipsa de productivitate şi eficacitatea anumitor sisteme şi slăbiciunea resurselor lor bugetare. În ceea ce priveşte repartizarea bugetului între diferitele posturi bugetare, în medie la nivel european, cheltuielile cele mai importante ale bugetului sunt legate de remuneraţia judecătorilor şi a personalului (65%); o parte impor­tantă din buget (15%) este consacrată clădirilor; cheltu­ielile judiciare reprezintă 10% din bugetul tribunalelor, 3% este consa­crat informaticii (acest post bugetar se va dezvolta în mod necesar în anii ce vin), iar 0,8% este consacrat formării profesionale.

Se poate observa că o parte semnificativă din buget este consacrată noilor clădiri şi bugetului informatic, în acest do­meniu anumite ţări ale Europei centrale sau orientale benefi­ciind de ajutoare financiare specifice Uniunii Europene sau altor organizaţii internaţionale (Banca Mondială spre exemplu).

Utilizarea noilor tehnologii ale informaticii şi comunicării este frecventă în cadrul tribunalelor, iar costurile în materie de investiţii şi de întreţinere informatică cresc în mod egal.

2.3. Numărul judecătorilor (profesionali) şi perso­nalului tribunalelor diferă de la o ţară la alta. Se observă, un număr crescut de judecători în anumite ţări ale Europei de Sud, iar în alte state, anumite funcţii ale judecă­torului pot fi exercitate de către judecători nepro­fesionali (lay judges). În afara ţărilor de common law, unde există în mod tradiţional un număr important de judecători nepro­fesionali, există alte ţări în care proporţia judecătorilor profesionali este mai mică, judecătorii fiind asistaţi de diferite tipuri de profesionişti ce nu sunt judecători, precum profe­siunile quasi-judiciare (Rechtspfleger). În toate statele, costu­rile pri­vind personalul judiciar şi non-judiciar constituie par­tea ma­joră din bugetul tribunalelor, cu excepţia ţărilor de common law unde intervin judecătorii neprofesionali.

2.4. O mare parte din state afirmă că tribunalele pre­zintă rapoarte anuale şi dispun de sisteme pentru a măsura şi a gestiona volumul cazurilor şi termenelor procedurale. Se observă că sunt aplicate din ce în ce mai multe tehnici şi metode inspirate de new public management şi de case management implicând definiţia obiectivelor în cifre şi evalua­rea performantelor, precum afectarea de mijloace jurisdicţiilor, în funcţie de rezultatele obţinute.

2.5. O atenţie specială trebuie acordată sistemelor pentru procedurile excesiv de lungi. Aproape toate statele europene aplică sisteme de măsură a stocului de cauze în derulare, deşi informaţia privind stocul de cauze în derulare, în termeni cantitativi, precum şi alte informaţii privind productivitatea instanţelor nu sunt uşor de obţinut. Pentru defi­niţiile şi sistemele de clasificare a cauzelor diferite, măsura duratei procedurilor nu permite să se compare producti­vitatea sistemelor judiciare de la un stat la altul; un prim pas pentru a înţelege mai bine această noţiune a fost făcut în acest raport prin introducerea a doi indicatori de calitate: nivelurile de variaţie a stocului cauzelor în derulare şi durata estimata a fluxului stocului de cauze aflate pe rol.

Centrul SATURN din cadrul CEPEJ ar trebui să permită într-un viitor apropiat o mai bună înţelegere a tipologiilor cauzelor în cadrul tribunalelor.

Funcţionarea zilnică a tribunalelor nu este mereu legată doar de procedurile judiciare contencioase. Într-un număr mare de ţări, în tribunale funcţionează registre funciare, comerciale sau alte registre, activitate de natură diferită de activitatea contencioasă. Dacă aceasta este, fără îndoială, o încărcătură reală pentru instanţe (dar unde informatica aduce câştiguri de productivitate importante), ea generează, însă, şi venituri importante.

3. Eficacitatea şi efectivitatea procedurilor judiciare în materie civilă şi penală

3.1. Multe ţări europene realizează reforme ale siste­mului judiciar: instanţele sunt restructurate, locaţia lor este modificată şi noi metode de lucru sunt introduse, ceea ce trebuie să aducă o îmbunătaţire a eficacităţii şi calităţii proce­durilor judiciare, precum si o diminuare a numărului cau­zelor aduse în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. 

3.2. În prezent, violările art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului legate de durata excesivă a procedurilor judiciare constituie ponderea din cauzele de con­damnare a statelor de către Curte. Studiile precedente ale CEPEJ au arătat că un timp important ar putea fi pierdut în cadrul procedurilor judiciare, deoarece cauzele rămân într-un punct mort, fără ca nimeni să le trateze, astfel că un sistem de măsură a ”timpului mort” este necesar, dar numai jumătate din Statele membre ale Consiliului European dispun de mij­loace pentru a analiza acest timp mort.

3.3. În materie de procedură civilă, eficacitatea nu depinde doar de organizarea internă a instanţelor sau de modul în care procedurile sunt prevăzute de lege, atitudinea părţilor şi rolul avocaţilor având un impact asupra duratei procedurii. Promovarea regulamentului avansat pentru litigii şi introducerea modalităţii de proceduri vizând, de exemplu, să fixeze termene pentru a trimite documente, a planifica audienţe, a stabili limite pentru furnizarea de noi probe în cursul audierii, poate ajuta la optimizarea termenelor proce­durale; în 24 ţări europene este posibil ca un avocat să „nego­cieze” cu judecătorul dispoziţiile procedurale.

3.4. Eficacitatea procedurilor judiciare poate fi ameliorata modificând etapele procedurii şi introducând alte metode de lucru sau prin promovarea măsurilor alternative la proce­dura pentru litigii. În aproape toate Statele membre ale Consiliului Europei, procedurile simplificate pentru cauzele civile au fost puse în practică, cele mai multe legate de ordonante de plată sau de procedurile pentru recuperarea micilor creanţe, procedurile simplificate în materie penală adeseori aplicate micilor infracţiuni penale; de exemplu, dând procurorului posibilitatea de a sancţiona la plata unei amenzi fără intervenţia unui judecător, utilizând o procedură simpli­ficată când autorul infracţiunii a recunoscut faptele sau utilizând o procedură administrativă pentru tratamentul infracţiunilor rutiere mai puţin grave.

3.5. Pentru un număr limitat de ţări, neexecutarea deciziilor judiciare apare ca o problemă majoră dacă consi­derăm numărul relativ ridicat de violări constatate în această privinţă. O soluţie rezidă în ameliorarea mecanis­melor de executare şi de dezvoltarea rolului agenţilor de executare/executorilor; datele arată că există o mare varietate în numărul executorilor şi statutul lor printre Statele europene.

3.6. Printre diferitele programe europene vizând să promoveze medierea şi publicarea normelor europene privind medierea în materie civilă, familială şi penală, din ce în ce mai multe state au introdus un sistem de mediere, între alte măsuri alternative deja bine dezvoltate, precum arbitrajul şi concilierea, tendinţa degajată de la numărul crescut de mediatori acreditaţi şi de la numărul cauzelor tratate de un mediator.

4. Politicile privind calitatea justiţiei în serviciul utilizatorilor

Independenţa sistemului judiciar trebuie să existe în tandem cu principiul responsabilităţii. Informaţiile privind activitatea instanţelor şi calitatea serviciilor pe care le asigură trebuie să fie uşor accesibile; în acest sens majo­ritatea ţărilor oferă rapoarte anuale asupra sistemului lor judiciar.

În caz de disfuncţii ale instanţelor și de eroare judiciară, există mecanisme de despăgubire. În 10 state aceste mecanisme nu există, însă, 27 de state dispun de acestea pentru a compensa durata excesivă a procedurilor şi/sau neexecutarea deciziilor în justiţie, iar aproape în toate statele există un mecanism de despăgubire pentru o arestare sau o condamnare nejus­tificată.

Investigaţiile pentru măsurarea încrederii publicului şi nivelul de satisfacţie a celor ce apelează la instanţe se dezvoltă, dar într-o manieră, încă, neclară: în 8 ţări, investi­gaţiile asupra celor ce apelează la instanţe se fac în mod sistematic, la nivel naţional, iar 10 state organizează investi­gaţii (pe o bază periodică) pentru a măsura încrederea sau satisfacţia utilizatorilor.

Un număr foarte limitat de ţări europene pun în practică sisteme globale de calitate. Aceste modele măsoară nu numai satisfacţia utilizatorilor, dar ţin, de asemenea, cont de alte elemente, ca administraţia instanţelor, gestiunea resur­selor (umane, financiare, materiale), accesul la justiţie, pro­cesele judecate de instanţe etc. CEPEJ a adoptat recent lista de verificare pentru promovarea calităţii justiţiei şi tribu­nalelor în serviciul decidenţilor publici şi practicienilor în justiţie.

5. Protecţia independenţei sistemului judiciar şi statutul judecătorilor

Recomandările Consiliului Europei integrează ca principii fundamentale protecţia şi întărirea independenţei judecăto­rilor (în special Recomandarea R (94)12 asupra indepen­denţei, eficacităţii şi rolului judecătorilor) şi se preocupă să se garanteze protecţia statutară a procurorilor (Recoman­darea R (2000)19 asupra rolului ministerului public în sistemul de justiţie penală). Garanţiile fiind, în principal, date de mecanismele de recrutare, formare, promovare şi remu­ne­rare a magistraţilor.

La nivelul recrutării, numirii şi promovării judecătorilor, se observă în multe state o participare puter­nică din partea reprezentanţilor judecătorilor în instanţele competente.

Bugetul consacrat formării variază semnificativ între statele europene: în cele mai multe state, formarea iniţială pentru judecători sau procurori este obligatorie şi durata sa poate varia de la câteva luni la câţiva ani, iar formarea continuă generală este deseori obligatorie; într-o mică măsură, se constata o tendinţă de dezvoltare a formării admi­nistraţiei şi gestiunii jurisdicţiilor şi utilizarea de instru­mente informatice.

Salariile judecătorilor trebuie să fie în acord cu statutul lor şi responsabilităţile lor. Tendinţa euro­peană este de a remunera magistraţii cu mult peste salariul mediu din ţară, totuşi existând diferenţe importante între state. Salariile cele mai ridicate se explica prin recrutarea judecătorilor dintre juriştii cu experienţă.

În majoritatea statelor europene, judecătorii sunt autorizaţi, sub anumite condiţii, de a exercita activităţi complementare, mai ales în materie de educaţie şi cercetare.

Obiectul Raportului CEPEJ a fost de a evalua funcţionarea serviciului public al justiţiei în Statele membre ale Consiliului Europei şi de a promova instrumentele de analiză a activităţii instanţelor, evaluare ce trebuie să ţină cont de specificitatea acestui serviciu public: principiul esen­ţial de independenţă a sistemului judiciar şi de impar­ţialitate a judecătorului, pilon al statului de drept.

6. Finanţarea tribunalelor şi ajutorul judiciar

6.1. Procesul bugetar de finanţare a tribunalelor

6.1.1. Procesul bugetar (de pregătire, adoptare şi de gestiune a evaluării cheltuielilor bugetare) este, în majo­ritatea Statelor membre, organizat similar; Ministerul Justiţiei este, de regulă, responsabil de pregătirea (pro­punerea) bugetului, iar în 27 de ţări Ministerul de Finanţe este adesea implicat în (parte) procesul bugetar al tri­bunalelor.

În 20 de ţări tribunalele, în 15 Consiliile de justiţie (CSM), în 14 Curţile Supreme joacă un rol central în faza de pregătire a bugetului tribunalelor.

6.1.2. Instanţele naţionale competente privind bugetul general alocat tribunalelor.

 

Instanţele

responsabile

Pregătire Adoptare Gestiunea Evaluarea
Ministerul Justiţiei 27 5 22 20
Alte ministere 21 5 4 12
Parlamentul 2 39 1 15
Curtea Supremă 14 2 11 10
C.S.M. 15 1 6 6
Tribunalele 20 2 13 9
Organe de inspecţie 2 11
Alte organe 14 4 12 15


6.2. Tendinţe

6.2.1. În raport cu anii 2004-2008, se constată o creştere a bugetului alocat tribunalelor în unele state: Armenia, România, Serbia, Ucraina; în altele, nivelul bugetului judiciar a stagnat, dar s-a majorat considerabil alocaţia pentru ajutorul judiciar.

Bugetul anual al tribunalelor şi al Ministerului Public (fără ajutorul judiciar) pe locuitor (în 2008) arată ca România a alocat 17 euro/locuitor (locul 7), peste 50 euro/locuitor fiind în 14 state: Suedia-64, Austria-67, Italia-68, Slovenia-75, Olanda-78, Belgia-78, Germania-99, Elveţia-107, Luxemburg-115, Monaco-162.

6.2.2. Ţinând seama de creşterea puternică a informa­tizării societăţii, se poate înţelege de ce este necesar ca tribunalele să investească în noile tehnologii de informaţie ale viitorului.



[1] Text preluat si prelucrat din Raportul Comisiei Europene pentru Eficacitatea Justitiei – CEPEJ, asupra starii justitiei in Statele membre ale Consiliului Europei.


Prof. univ. dr. Marin Voicu
Președintele Asociației “Themis-Casatia” a foștilor judecători ai ICCJ
Membru de onoare AOS
Fost judecător la CEDO și ICCJ