1,179 citiri

Deficitul major de democrație parlamentară în procesul legislativ din România. Adoptarea tacită. Angajarea răspunderii. Delegarea legislativă

Marin Voicu
Marin Voicu

Motto:

Degradarea spiritului constitutional in perioada interbelica s-a produs prin guvernarea statului cu actele normative ale puterii executive si a fost devastat, prin suprimarea partidelor politice, a constitutiei si a Parlamentului, de catre Carol al II-lea.

Dupa octombrie 2003, aceasta degradare a democratiei parlamentare s-a realizat prin procedurile speciale a „adoptarii tacite”, „asumarea raspunderii” si prin excesul de putere legislativa al Guvernului, exprimat prin OG si OUG.

Scandalul public produs de reprezentantii de rang inalt ai clasei politice si ai administratiei statului nostru (ne)democratic, de (ne)drept si (a)social, in ziua de 29 aprilie 2020, pe tema adoptarii tacite, la 25 martie 2020 (Sarbatoarea „Bunei Vestiri”?), de Camera Deputatilor, a proiectului de lege privind „autonomia Tinutului Secuiesc” si, respinsa, cu cvasiunanimitate de voturi in Senat, tot in ziua de 29 aprilie 2020, m-a obligat sa scriu unele observatii asupra deficitului major de democratie parlamentara.[1]

Parlamentul a devenit o „marioneta” a Guvernului?

I. Cadrul constitutional care faciliteaza deficitul de democratie parlamentara. Sediul materiei si unele accente doctrinare.

1. Procedura adoptarii tacite a proiectului de lege.

1.1. Sediul materiei: art. 75 al. 2 din Constitutia revizuita:

„Prima Camera sesizata se pronunta in termen de 45 de zile. Pentru coduri si alte legi de complexitate deosebita termenul este de 60 de zile. In cazul depasirii acestor termene se considera ca proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate”.

1.2. Aceasta noua reglementare a fost introdusa in Constitutie la revizuirea din 2003. Atunci s-a fixat un interval de 45 de zile in care prima camera parlamentara sesizata poate dezbate si vota un proiect de lege sau o propunere legislativa. Intervalul poate fi extins la 60 de zile doar pentru “coduri si alte legi de complexitate deosebita”. Prevederea a fost preluata de Regulamentul Camerei Deputatilor care a clarificat si ce se intampla cu documentele produse pe marginea initiativei de lege de catre comisiile abilitate din prima camera sesizata.

Modelul romanesc in care prima camera sesizata poate adopta tacit o lege este atipic pentru parlamentele statelor membre UE. A adopta tacit o lege este o cutuma mai ales in cazul celei de a doua camere (cea care reprezinta unitatile federative) a statelor federale cu Parlamentele bicamerale (Austria, Germania, Belgia), care au in general atributii mai degraba consultative. Aici consimtamantul tacit este rezervat camerelor secundare dupa ce camera decizionala (intotdeauna aceeasi – cea aleasa direct) si-a exprimat punctul de vedere. Aceeasi situatie se regaseste in cazul Camerei Lorzilor din Marea Britanie.

La fel se intampla si in Cehia, un stat unitar cu Parlament bicameral unde Camera Deputatilor este prima camera sesizata si, de asemenea, camera decizionala, iar adoptarea tacita se aplica doar Senatului.

1.3. De la introducerea acestei prevederi prin Constitutia din 2003, numarul de proiecte de lege si propuneri legislative adoptate tacit de Camera Deputatilor a variat mult, relativ ridicat pentru fiecare din ultimele doua legislaturi: 178 (2004-2008), 199 (2008-2012), 151 (2013-2016).

Indiferent de motivul real, este evident ca absenta dezbaterii si a votului dintr-o camera parlamentara poate diminua calitatea procesului legislativ si a LEGII. Astfel, actorilor interesati – parlamentari din respectiva camera ignorata, specialisti din societatea civila sau din mediul privat – li se restrange puterea de a influenta continutul, dar si soarta respectivei legi.

Pe de alta parte, dinamica legiferarii bicamerale prevazuta de legiuitor, care implica dezbaterea si votul atat in camera de reflectie, cat si in cea de decizie, este transformata de facto intr-o situatie de legislativ unicameral”.

Problema adoptarii tacite frecvente creaza suspiciunea ca se ajunge aici din motive tehnice (precum lipsa cvorumului), in conditiile necunoasterii textului propunerii de lege si nu pentru ca, in urma reflectiei, parlamentarii au decis ca textul nu necesita dezbatere sau vot, deoarece sunt unanim de acord cu el. Intr-adevar, presa a prezentat exemple de propuneri de lege considerate hilare sau de a dreptul aberante, ceea ce indica faptul ca acestea nu ar fi putut fi adoptate tacit, daca parlamentarii ar fi cunoscut continutul lor (Manea, M.L., 2010, „Acceptarea tacita in sistemele constituionale ale Statelor membre ale UE”, in Buletinul de informare legislativa” nr. 2, p. 3-16).

1.4. Unele date statistice privind „adoptarea tacita”.

A. SENAT
– 21.12.2009 – Legea nr. 47/1992 a Curtii Constitutionale
– 14.02.2010 – Legea UDMR privind crearea a 16 regiuni de dezvoltare (?!)
– 17.05.2011 – Legea audiovizualului
– 07.11.2011 – Legea asistentei sociale
– 27.11.2011- Senatul a luat ACT ca 59 de legi au fost adoptate TACIT (?!)
– 12.04.212 – 42 de proiecte de lege au fost declarate ca adoptate TACIT
– 27.11.2016 – 23 de proiecte de lege adoptate tacit.

Atrage, insa, atentia faptul ca Senatul Romaniei, in sedinta din 23.04.2020, a luat act de ADOPTAREA TACITA a unui numar de 79 proiecte de legi (?!) despre care Presedintele nu a certat Parlamentul si nici nu a retrimis forului legislativ vreunul din cele adoptate tacit anterior la ambele camere (?!)

B. CAMERA DEPUTATILOR
– 2013 – 35 de legi adoptate TACIT
– 2014 – 48 de legi adoptate TACIT
– 2015 – 32 de legi adoptate TACIT
– 2016 – 38 de legi adoptate TACIT

Prin „adoptare tacita” au trecut in luna martie 2020, pe langa proiectul privind Tinutul Secuiesc, un numar mare de propuneri legislative, intre care unele avand ca obiect domenii vitale ale societatii romanesti, precum:
– propunerea de modificare a Legii nr. 94/1992 privind organizarea/functionarea Curtii de Conturi;
– propunerea de modificare/completare a Legii nr. 1/2011 a educatiei nationale;
– propunerea pentru modificarea O.U.G. 92/15.10.2018 privind modificarea/completarea unor acte normative din domeniul justitiei;
– propunerea privind pensionarea anticipata a personalului de specialitate juridica din sistemul judiciar si altele.

1.5. De altfel, insusi Presedintele Romaniei valideaza si incurajeaza aceasta „adoptare tacita”, considerand ca implinirea termenelor de 45 sau 60 de zile produce de drept noua lege si impiedica dezbaterea in comisii si adoptarea ei in Plen (?!), dupa aceste termene (?!).

Astfel, in Sesizarea CCR de catre Presedinte, la 25.07.2018, privind neconstitutionalitatea Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 286/2009 (Codul penal) si a Legii nr. 78/2000 se mentioneaza expres ca:

„-Termenul de 45 de zile, respectiv de 60 de zile prevazut la art. 75 al. 2 din Legea fundamentala este un termen ce priveste raporturile constitutionale dintre autoritatile publice, respectiv raporturile dintre ele doua camere ale Parlamentului, pe de o parte, si intre acestea si Guvern, pe de alta parte. La implinirea acestuia, dreptul si, totodata, obligatia primei Camere competente sa dezbata o initiativa legislativa inceteaza, legea considerandu-se adoptata in forma depusa de initiator. Ca efect al implinirii acesui termen, se naste dreptul camerei decizionale de a se pronunta asupra initativei adoptate in conditiile art. 75 al. 2 si de a decide definitiv. De asemenea, implinirea acestui termen are consecinta imposibilitatii membrilor primei Camere competente de a mai formula amendamante, dincolo de acest interval de timp stabilit de Constitutie propunerilor parlamentarilor sau ale comisiilor nemafiind admisibile. Aceeasi este si consecinta pentru Guvern care, dincolo de acest termen, nu mai poate formula si depune amendamente cu privire la legea respectiva in cadrul primei Camere sesizate, nu mai poate solicita dezbaterea acesteia in procedura de urgenta sau inscrierea ei cu prioritate pe ordinea de zi, toate aceste drepturi putand fi execitate de Guvern doar in cadrul Camerei decizionale”.

In conformitate cu prevederile constitutionale mentionate, obligatia Senatului dupa implinirea termenului de 60 de zile era sa considere legea adoptata tacit si sa o transmita Camerei Deputatilor pentru continuarea procedurii legislative. Dupa implinirea acestui termen, nici Senatul, in ansamblul sau, si nicio alta structura de lucru sau de conducere nu ar mai fi putut formula amendamnete si nu ar mai fi putut inscrie legea pe ordinea de zi. Procedand in acest mod, dezbaterea si adoptarea de Senat a legii criticate in sedinta din 3 iulie 2018 echivaleaza si cu incalcarea prevederilor art. 147 al. 4 din Legea fundamentala in ceea ce priveste modul de calcul al termenelor referitoare la desfasurarea raporturilor constitutionale intre autoritatile publice”.

2.”Angajarea raspunderii Guvernului”.

2.1. Potrivit art. 114 (1) din Constitutie:

Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege”.

„Angajarea raspunderii asupra unui proiect de lege constituie un artificiu ingenios si agresiv pentru obtinerea adoptarii unei legi, pe o alta cale decat cea obisnuita, bulversand procedura legislativa normala” (I. Deleanu, „Drept constitutional si institutii publice”, vol. II, p. 289).

Proiectul de lege elaborat de Guvern si depus la Parlament in procedura exceptionala a angajarii raspunderii este INTANGIBIL; el are nevoie de o majoritate parlamentara, fiind considerat adoptat, automat, daca opozitia nu depune motive de cenzura sau aceasta este respinsa.

2.2. Lectura proiectelor de legi adoptate prin angajarea raspunderii releva situatii de o gravitate iesita din comun, de incalcare repetata si sistematica a democratiei parlamentare, in principal, privind coduri, legi organice sau care vizeaza domenii vitale ale vietii social economice.

Legile privind salariile, pensiile, educatia nationala, sanatatea, legile justitiei si ale proprietatii, codurile: penal, de procedura penala, civil, de procedura civila, codul muncii, codul dialogului social, legile electorale, s.a, toate au fost adoptate prin angajarea raspunderii guvernelor.

In mod deosebit atrage atentia adoptarea legii bugetului de stat si a legii bugetului asigurarilor sociale de stat pentru anul 2020, in luna decembrie 2019 (?!), prin angajarea raspunderii guvernului aflat in functie.

Exemple:
– 27.07.2009 – Codul penal si Codul civil adoptate in Senat
– 1.07.2016 – Codul de procedura civila si Codul de procedura penala (aproape 100 de articole au fost declarate neconstitutionale in perioada 2015-2018)
– decembrie 2004 – legile justitiei si legile proprietatii nr. 247/2005
– noiembrie 1999 – Legea nr. 188/1999 privid statutul functionarilor publici
– iunie 2001 – Legea nr. 332/2001 privind promovarea investitiilor directe
– martie 2002 – Legea nr. 137/2002 pentru accelerarea privatizarii si Codul muncii – Legea nr. 53/2003
– martie 2003 – Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri
– iunie 2006 – Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii
– decembrie 2019 – Legea bugetului de stat-2020 si legea bugetului asigurarilor sociale de stat.

3. ”Delegarea legislativa”. Ordonanta de urgenta.

3.1. Conform art. 115 al. 4 din Constitutia Romaniei revizuita:

Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia de a motiva urgenta in cuprinsul acestora”.

Art. 115 al. 6 prevede ca:

Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica”.

3.2. Numeroase OUG-uri au avut ca obiect legile justitiei, codurile si alte legi de importanta majora in societate. Exemple:
– Prin OUG nr. 138/2000 s-au adus ample majorari, unele structurale Codului de procedura civila, urmata de OUG nr. 58/2003, OUG nr. 65/2004, OUG nr. 51/2008, OUG nr. 42/2009 s.a.
– Prin OUG nr. 6/2016 au fost abrogate, modificate/completate 132 de articole din Codul de procedura penala si 19 din Codul penal (legea de aprobare a OUG a „trecut” TACIT prin Senat?!).
– Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 a fost modificata repetat si substantial, prin OUG nr. 20/2008, OUG nr. 66/2008, OUG nr. 105/2008 (3 OUG intr-un an?!), OUG nr. 64/2010, OUG nr. 68/2014, OUG nr. 41/2015 si OUG nr. 42/2016.
– Codul administrativ a fost adoptat prin OUG in 2019, desi, proiectul de lege se afla in dezbatere parlamentara (?!)
– Codul de procedura fiscala (M.Of. 513/31.07.2007) a fost modificat succesiv prin OUG nr. 47/2007, OUG nr. 19/2008, OUG nr. 192/208, OUG nr. 34/2009, OUG nr. 46/2009, OUG nr. 39/2010, OUG nr. 54/2010, OUG nr. 88/2010, OUG nr. 117/2010, OUG nr. 29/2011, OUG nr. 2/2002, OUG nr. 24/2012, OUG nr. 84/2012, OUG nr. 8/2013, s.a.m.d.

Legile justitiei:
– Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara a fost modificata prin OUG, incepand cu OUG nr. 50/2006 si, apoi, pana la OUG nr. 18/2016, iar
– Legea nr. 303/2004 privind statutul judecatorilor si procurorilor a fost modificata/completata prin 12 OUG-uri.

II. Unele concluzii.

1. Art. 75 privind „adoptarea TACITA” din Constitutia Romaniei a fost introdus prin art. I, pct. 40 din Legea de revizuire nr. 429/2003, urmarindu-se, in principal, „optimizarea procesului decizional in cadrul regimului politic constitutional”, ca o „necesitate in perspectiva integrarii Romaniei in marea familie a democratiilor occidentale” (Mihai Constantinescu s.a. „Constitutia Romaniei revizuita”, All Beck, 2004, p. 135-136).

„Asadar, Constituia Romaniei, in scopul unei accelerari a procesului legislativ a instituit o prezumtie absoluta in virtutea careia o initiativa legislativa, care nu a fost adoptata de o Camera, se considera adoptata prin simpla trecere a timpului la implinirea termenului de 45 sau de 60 de zile, dupa caz” (I. Muraru si E.S. Tanasescu‚ Constitutia Romaniei. Comentarii pe articole”, C.H. Beck, 208, p. 714).

2. Experienta parlamentara din ultimii 15 ani si unele date statistice ne releva, insa, ca in procesul legislativ s-a abuzat frecvent, cu referire la cele mai importante reglementari, precum TOATE codurile „moderne” ale Romaniei contemporane, membra cu drepturi depline in Uniunea Europeana, de aceste proceduri „exceptionale”: a adoptarii tacite, a asumarii de raspunderea Guvernului si a delegarii legislative.

Potrivit art. 66 din Constitutie activitatea parlamentara se desfasoara in doua sesiuni pe an, in care Camerele se intrunesc in sedinte in care isi exercita competenta de adoptare a legilor sau altor acte, ca „unica autoritate legiuitoare”.

Prin urmare, Parlamentul ca „organ unic legiuitor, are monopolul elaborarii si adoptarii legii”, in procedura obisnuita a democratiei parlamentare. Or, dupa cum rezulta din statistica parlamentara, anual, in numeroase cazuri, Camera deputatilor, dar, mai ales, Senatul au optat pentru o procedura atipica a „leneviei legislative” constatand, deseori, ca fiind adoptate in bloc, un numar mare de legi (ex. la Senat-27.11.2011 – 59 de legi, la 12.04.2012 – 42 de legi, la 27.11.2016 – 23 de legi, 23.04.2020 – 79 de proiecte?!), in conformitate cu art. 75 al. 2 din Constitutie – adoptarea tacita.

Este regretabil ca s-a optat penru o asemenea adoptare tacita, fara dezbateri parlamentare, in cazul unor legi de importanta majora pentru societatea romaneasca, „productia finita”, adica LEGEA obisnuita fiind de slaba calitate, constatata de numeroasele decizii de neconstitutionalitate.

3.”Angajarea raspunderii politice a Guvernului reprezinta o procedura prin care, pentru a face fata unor imprejurari deosebite, ce reclama stabilirea unor masuri urgente, care sunt de competenta Parlamentului, Guvernul urmareste adoptarea unui program, a unei declaratii de politica generala, a unui PROIECT DE LEGE, cu sprijinul majoritatii parlamentare pe care se intemeiaza si in conditii de maxima celeritate” (M. Constantinescu, s.a., op. cit., pag. 252).

Toate guvernele, dupa revizuirea Constitutiei (2003), au abuzat de aceasta procedura exceptionala, impusa numai „pentru a se face fata unor imprejurari deosebite”, care reclama „unele MASURI URGENTE” adoptate in conditii de „MAXIMA CELERITATE”.

Dar, „palmaresul” angajarii raspunderii, fara nicio „vorba” parlamentara, include TOATE CODURILE si cele mai importante legi in domeniile justitiei si proprietatii (2005), sanatatii (2006), educatiei nationale, privatizarii, statului, functionarilor publici si altele, ceeea ce atesta ca, insasi parlamentul, a „carmuit” parasirea ordinei constitutionale si a procedurii parlamentare privind procesul legislativ obisnuit.

4. In aceeasi perioada, dupa revizuirea din 2003, pe langa cele doua proceduri atipice si de exceptie, Guvernele au adoptat numeroase OUG (mai multe decat proiecte de lege), prin care au modificat/completat sau abrogat texte din coduri sau legi cu o majora semnificatie pentru societate si stat, cum sunt legile justitie, legile fiscale, legile administratiei publice, s.a., intregind, astfel, TABLOUL LEGISLATIV care nu a fost expresia activitatii Parlamentului ca „unica autoritate legiuitoare” (art. 61 alin. 1 din Constitutia revizuita), asigurand guvernarea statului prin acte normative ale puterii executive.


[1] A se vedea: JURIDICE.ro, text publicat pe 23.12.2018.


Prof. univ. dr. Marin Voicu
Membru de onoare al Academiei Oamenilor de Stiinta, Presedintele Sectiei de drept international si drept comparat a Academiei de Stiinte Juridice, fost judecator ICCJ, fost judecator CEDO