1,169 citiri

Proceduri parlamentare ineficiente și discutabile: acceptarea tacită a legilor și angajarea răspunderii guvernului. O posibilă reformă constituțională?

Motto: Europeanul nu vede în funcționar decât exponentul forței; americanul vede în el reprezentantul dreptului. Putem deci spune că în America omul nu ascultă de un alt om, ci ascultă de justiție sau de lege” (Alexis de Tocqueville)[1].

Camera Deputaților a adoptat tacit Proiectul de lege privind statutul Ținutului Secuiesc, proiect care a fost respins de Senat (cameră decizională), miercuri 29 aprilie 2020, cu majoritate de voturi (126 de voturi pentru și 9 împotrivă). Promovarea și respingerea unui atare proiect de lege nu reprezintă o noutate în viața parlamentară din România. Nici aceptarea tacită a unor proiecte de lege nu are un alt caracter.

Adoptarea tacită a proiectului menționat de către Camera Deputaților a provocat reacții deosebite în mass-media și mai ales în mediile politice. Președintele României a criticat, în termeni extrem de energici, situația generată de acceptarea tacită a Proiectului de lege privind Autonomia Ținutului Secuiesc. El a remarcat, printre altele, că ”…marele PSD, se luptă în birourile secrete din Parlament ca sa dea Ardealul ungurilor. Jó napot, Ciolacu! Oare ce v-a promis liderul de la Budapesta, Viktor Orbán, în schimbul acestei înțelegeri?”. Opțiunea prezidențială este cu totul surprinzătoare atât din punct de vedere politic, cât mai ales diplomatic și chiar constituțional.

Opoziția a reacționat la aceste alegații, criticând Guvernul pentru întârzierea cu care a emis avizul impus de lege pentru adoptarea Proiectului, respectiv de la data la care era așteptat răspunsul de la executiv. Din păcate, nu au lipsit nici reacțiile autoritățiilor maghiare în această privință, chiar reacția Primului Ministru Victor Orban, intervenită după luările de poziție a celor doi șefi ai diplomației maghiare și românești. Evenimentul a provocat și alte reacții, cum sunt cele din partea unor politicieni importanți din România, a președintelui Consiliului Național al Maghiarilor din Transilvania (Laszlo Tokes) și în mod inevitabil a mass-mediei. Toate aceste evoluții sunt bine cunoscute.

În același timp, trebuie să reamintim că la începutul lunii aprilie a fost adoptat tacit și Proiectul de lege privind folosirea în unitățile administrativ teritoriale, în care cetățenii aparținând minorităților naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, a limbii minorității naționale respective. De data aceasta Proiectul a fost adoptat tacit de către Senatul României la data de 8 aprilie. Dacă primul Proiect de lege a primit aviz negativ de la Comisia juridică a Camerei Deputaților cel de-al doilea a primit aviz pozitiv de la comisia omonimă din Senat. Acest din urmă proiect a primit însă aviz negativ de la Consiliul Economic și Social și de la Comisia de Muncă din Senat.

Importanța celor două proiecte de lege este incontestabilă. Deși nu ne propunem o analiză a acestora nu putem să nu observăm că primul a reprezentat o încercare – repetată – de instituire a unui regim de autonomie pentru așa-numitul ținut secuiesc, idee inacceptabilă din punct de vedere constituțional, de vreme ce România este un stat național și unitar, astfel cum proclamă art. 1 alin. (1) din Legea fundamentală. De aceea, pe bună dreptate, s-a vorbit de un proiect neconstituțional care oricum nu avea nicio șansă de a trece de Senatul României. Și avem convingerea că o atare reglementare, dacă în final ar fi fost adoptată, ea ar fi fost atacată de președintele României la Curtea Constituțională.

Rămâne însă o problemă anume aceea de a ști cum de a fost posibil să se ajungă la o atare situație: neexaminarea legii în Camera Deputaților și adoptarea ei de această cameră în mod tacit. S-au dat și răspunsuri la o atare întrebare, unele dintre ele explicabile și perfect comprehensibile datorită faptului că Parlamentul și-a suspendat activitatea în Plen datorită crizei de COVID-19 și așteptării nejustificate poate a răspunsului din partea Guvernului.

În ceea ce privește cel de-al doilea Proiect de lege situația este mai puțin complicată și nu a fost de natură să provoace controversele pe care le-a determinat Proiectul privind autonomia ”Ținutului Secuiesc”. Pe de altă parte, din acest punct de vedere nu putem ignora nici faptul că soluția preconizată de Proiect era statuată și în Codul administrativ (art. 94)[2]. De asemenea, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituția României: ”În unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorității naționale în scris și oral în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcertate, în condițiile prevăzute de legea organică”. Prin urmare, legea fundamentală este cea care a impus adoptarea unei legii care să detalieze prevederile textului antereferit[3]. Iar Proiectul adoptat tacit de Senat, ca și Codul administrativ, nu au făcut decât să detalieze prevederile legii fundamentale.

Adoptarea celor două proiecte de lege prin procedura constituțională prevăzută de art. 75 alin. (2) din legea fundamentală ne sugerează unele considerații privitoare la eficiența și utilitatea unei atare proceduri. Fără îndoială că în contextul constituțional actual procedura de adoptare tacită este o procedură căreia nu i se pot aduce critici esențiale din punct de vedere formal. În cadrul demersului de față nu ne-am propus – și repetăm acest lucru – să realizăm o exegeză juridică a celor două proiecte de lege, ci doar să evidențiem, cu unele argumente care sperăm să fie convingătoare, că reforma constituțională din anul 2003 nu a reprezentat, din acest punct de vedere, o reușită excepțională astfel cum s-a crezut.

Parcursul legislativ al celor două proiecte evidențiază și o situație obiectivă, determinată de instituirea stării de urgență, care nu a mai făcut posibilă adoptarea cu dezbateri parlamentare a Proiectului de lege privind Autonomia ”Ținutului Secuiesc”, dar și unele împrejurări subiective determinate dacă nu de o incompetență manifestă, cel puțin de o anumită neglijență sau supeficialitate în promovarea procesului legislativ. Dar aceasta nu este decât o față a medaliei, pentru că pe cealaltă parte ne apare și incoerența normativizării și uneori chiar o lipsă de consistență juridică în privința unor soluții.

În privința Proiectului de lege privnd autonomia Ținutului Secuiesc Camera Deputaților nu se poate deroba întrutotul de responsabilitate, după cum nici Guvernul României care a trimis avizul impus de lege cu o lună întârziere nu o poate face. Din păcate este greu să facem abstracție de o criză majoră a guvernării și a procesului de legiferare. Guvernul României nu trebuia să ignore un Proiect de lege de o importanță majoră pentru destinul țării, pentru suveranitatea și independența poporului român. Iar aceasta cu atât mai mult cu cât pe sigla partidului istoric care se află la guernare sunt înscrise cuvintele ”național” și ”liberal”. Aserțiunea de mai sus este valabilă și pentru partidele din opoziție, în special pentru partidul social-democrat care a dat majoritatea necesară pentru numirea celor doi președinți de cameră.

Dar se pare că și la noi democrația se află în derivă, fiind chiar rănită în mod grav, pentru a parafraza titlul unei cărți scrise de un sociolog spaniol, intitulată, foarte semnificativ ”La Democracia Herida. La Tormenta Perfecta”[4]. În prefața lucrării sale, autorul remarca că de la începutul acestui mileniu au apărut probleme politice ce s-au complicat odată cu apariția crizei economice și financiare, iar criza a avut un efect multiplicator determinat și de schimburile culturale produse la nivelul noilor generații. Autorul mai sublinia că trăim într-un proces de ”accelerare a timpului istoric”, care pune în discuție ”adevărurile existente, printre care și democrația reprezentativă, funcționarea sistemului economic, instituțiile” ceea ce conduce spre ”individualism, protecționism și creșterea egoismelor naționale”.

Fără îndoială că asemenea reflecții tind în a exprima nu doar o anumită tendință ci chiar adevăruri universale. Trăim într-o criză morală indiscutabilă și într-o criză a valorilor. Iar acest lucru se manifestă și la nivelul unor instituții fundamentale ale statului nostru (guvern, parlament, etc.).

Revenind la procedura constituțională prevăzută de art. 75 alin. (2) din Constituție remarcăm că aceasta nu a existat în varianta inițială a legii noastre fundamentale. Potrivit art. 75 (în forma inițială): ”Proiectele de lege sau propunerile legislative adptate de una din camere se trimit celeilalte Camere a Parlamentului. Dacă aceasta din urmă respinge proiectul de lege sau propunerea legislativă, ele se trimit, pentru o nouă dezbatere Camerei care le-a adoptat. O nouă respingere este definitivă”. Dacă una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă cameră președinții celor două camere inițiau o procedură de mediere, care se realiza printr-o comise paritară.

Legiuitorul constituțional din anul 2003 a fost animat, în opinia noastră, de dorința de accelerare a procesului legislativ și a pornit, probabil, de la constatarea că multe proiecte de legi stau timp îndelungat în ”portofoliul” unei camere până să fie înscrise pe ordinea de zi a acesteia. Din păcate rezultatele nu au fost în practică cele scontate, iar exemplul celor două proiecte de lege la care ne-am referit demonstrează inconsistența unui asemenea sistem. Sistemul poate conduce la examinarea proiectului de lege numai de către o cameră a Parlamentului ceea ce poate pune în discuție însăși utilitatea existenței a două camere parlamentare. Pe de altă parte, procesul de adoptare tacită poate fi ”facilitat” de majoritatea parlamentară din Biroul respectivei camere (prin neînscrierea proiectului pe ordinea de zi).

În perioada scursă de la modificarea Constituției României și până în prezent procedeul adoptării tacite a fost folosit în mod excesiv, astfel cum remarca foarte recent un prestigios doctrinar[5]. De aceea noi apreciem că din punctul de vedere al procedurii instituite de art. 75 alin. (2) din Legea fundamentală progresul este lipsit de consistență juridică, el fiind folosit cel mai adesea în statele federative, nu în cele unitare, astfel cum a remarcat și autorul la care ne-am referit deja[6].

Ultimele evoluții legislative demonstrează și abuzul extrem de semnificativ în privința recursului la procedura de angajare a răspunderii guvernului în fața Parlamentului și la adoptarea ordonanțelor de urgență. Procedura de angajare a răspunderii Guvernului ocolește, într-o formă particulară, dezbaterea parlamentară și afectează implicit calitatea actelor normative adoptate[7]. Dar, un asemenea procedeu a fost promovat, din păcate, și în privința codurilor adoptate cu aproape un deceniu în urmă și aici ”vorbim” de Codul civil, de Codul penal, de Codul de procedură civilă și Codul de procedură penală. Or, cele patru coduri reprezintă în orice societate democratică piloni esențiali ai sistemului juridic și acte normative ce influențează destinul unei națiuni. Iar ”calitatea” acestor coduri a fost deja demonstrată prin însăși faptul că unele dintre ele au fost modificate, în mod substanțial, imediat după adoptarea lor. Astfel cum remarca și Prof. univ.dr. Marin Voicu un atare procedeu, în cazul codurilor și a legilor importante, ”relevă situații de o gravitate ieșită din comun, de incălcare repetată si sistematică a democratiei parlamentare”[8].

Într-o manieră asemănătoare s-a procedat și în privința ordonanțelor de urgență. Exemplul cel mai semnificativ din acest punct de vedere este acela al legilor justiției din anul 2005, care, la un an de la adoptare, au fost modificate într-o manieră care a înfluențat pentru mult timp destinul justiției românești și din păcate nu într-o manieră pozitivă. Iar exemplul cel mai recent este acela al Codului administrativ.

Din păcate nici consecvența oamenilor politici nu este una de invidiat mai ales atunci când însăși partidul de guvernământ s-a manifestat, atunci când se afla în opoziție, în mod repetat împotriva recursului excesiv la ordonanțe de urgență. Este suficient să reamintim de referendumul pe justiție, care deși nu a fost transpus în plan legislativ, a exprimat o voință populară de netăgăduit, anume aceea de a se renunța la procedura ordonanțelor de urgență în privința legilor justiției.

Aceeași lipsă de consecvență poate fi sesizată și în privința referendumului privind reducerea numărului de parlamentari, organizat în timpul guvernării Băsescu. A fost o inițiativă ce poate fi reputată salutară. Într-adevăr, Parlamentul actual este unul greoi și adeseori ineficient, împrejurare ce se datorează și numărului mare de parlamentari care generează o veritabilă birocrație legislativă. Un examan comparat ar putea conduce la concluzii extrem de interesante din acest punct de vedere, dar obiectivul acestui demers excede în mare măsură o atare abordare. Ne limităm să arătăm că legislativul nostru are un număr mai mare de parlamentari decât unele state federale. România are, de exemplu, un număr de parlamentari apropiat de cel al Australiei (cu 115 senatori și 338 de deputați), dar care este un stat federal cu un PIB de pest 50.000 de dolari pe cap locuitor și cu o populație de peste 23 milioane de locutiori. Nu suntem foarte departe din punct de vedere al parlamentarilor nici de marile democrații europene (Italia, Spania, Germania, etc.). Astfel, de exemplu, Spania, stat federal (constituit din 17 comunități autonome și 50 de provincii) și cu o populație de peste 47 de milioane de locuitori, având un PIB pe cap de locuitor de peste 50.000 de dolari, are, în prezent, 265 senatori și 350 de deputați. Aceste două exemple ne evidențiază excesul democrației românești, care are aptitudinea de a întreține un aparat birocratic parlamentar greu de explicat chiar din punct de vedere economic.

Birocrația parlamentară afectează și calitatea actelor normative care sunt adoptate, împrejurare ce se datorează, într-o anumită măsură, și tendințelor de promovare în exces a unor acte normative, fiind foarte frecvente cazurile în care în același domeniu sunt formulate un număr mai mare de proiecte. O atare aserțiune este valabilă și în privința ordonanțelor simple și a ordonanțelor de urgență. Iar în această privință exemplele sunt numeroase. Foarte simptomatic este cazul recent al ordonanțelor militare care excelează prin amiguități (lipsă de preciziune în determinarea în spațiu a anumitor limitări, etc.) și excese administrative în aplicare (amenzi într-un cuantum ce nu are nicio legătură cu nivelul de trai al cetățenilor, deși în anumite limite și în stare de urgență, o anumită severitate trebuie înțeleasă). Ambiguitățile acestor reglementări au condus la intervenții repetate din partea unor factori de răspundere din Ministerul de Interne, neglijându-se faptul că nici chiar un ministru nu se poate substitui unei reglementări, indiferent care ar fi ea, trecându-se peste litera, iar uneori chiar peste spiritul ei. De altfel, atare reglementări l-au determinat pe Avocatul Poporului să sesizeze Curtea Constituțională pentru exercitarea unui control corespunzător de conformitate cu legea fundamentală[9].

Constatările de mai sus ne îndreptățesc să apreciem că o reformă constituțională ar putea fi utilă în perspectiva unei majorități parlamentare care să o poată impune, însă cu competență profesională și cu bună-credință. Ea ar trebui să fie animată de interesul național și nu de interesul unui grup ori a unui partid politic. Demersul va fi unul dificil dacă structura parlamentară nu va diferi esențial de cea actuală, iar din acest punct de vedere noi nu avem în vedere o anumită compoziție politică ci o majoritate parlamentară confortabilă care să asigure cvorumul de 2/3 impus de legea fundamentală (art. 151).

O reformă constituțională ar trebui să limiteze, într-o manieră decisivă, recursul la procedura angajării răspunderii guvernului și să interzică ordonanțele de urgență în materia legilor organice și a legilor justiției. De asemenea, ar trebui transpus în practică referendumul privitor la numărul celor două camere ale Parlamentului. În opinia noastră Camera Deputaților ar putea avea un număr de 200 sau cel mult 250 de deputați, iar Senatul câte doi senatori pentru fiecare județ și câte un senator pentru fiecare sector al Capitalei.

Reforma ar trebui să fie una mai amplă, dar să păstreze marea majoritate a reglementărilor actuale, întrucât în multe privințe legea noastră fundamentală și-a dovedit valoarea sa juridică. Din păcate reforma din anul 2003 este cea care a constituit un regres important ce poate fi ilustrat sub multe alte aspecte. Poate și în materie constituțională ar trebui să se recurgă la unele reconsiderări a reformei din 2003 și chiar să se ajungă la reimplementarea soluțiilor anterioare.

Nu dorim să insistăm, în contextul de față, asupra unor asemenea restituiri, dar câteva exemple pot ilustra aserțiunile noastre. Astfel, de pildă, soluția promovată de legiuitor în anul 2003 de determinare a compoziției Consiliului Superior al Magistraturii a reprezentat una din marile erori legislative. În forma sa inițială, Constituția nu determina numărul membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, art. 133 alin. (1) limitându-se la precizarea că acesta este constituit din ”magistrați aleși, pentru o durată de 4 ani, de Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună”. Constituția, modificată în anul 2003, determină numărul membrilor CSM și modul concret de alegere a membrilor judecători și procurori, precum și a reprezentanților societății civile. Constituanta a optat pentru o soluție rigidă, mai puțin flexibilă decât cea din anul 1991, care permitea o eventuală schimbare a componenței CSM. Așa se face că azi avem un organism de gestionare a problemelor din justiție în care reprezentarea societății civile este cea mai puțin semnificativă dintre toate organismele omonime din statele membre ale UE (doi membri). O atare soluție favorizează lipsa de transparență a unui organism vital pentru ”sănătatea” și eficiența justiției românești.

Există și multe alte situații ce ar trebui reconsiderate, în plan constituțional, cum este cazul raporturilor dintre executiv și legislativ sau forța deciziilor adoptate de Curtea Constituțională. O nouă reformă constituțională ar trebui să stabilească pârghiile necesare pentru consolidarea prestigiului Parlamentului, care, în orice democrație reală este reprezentantul autentic al poporului, nicio o altă instituție sau autoritate nu i se poate substitui fără a nesocoti, în mod grav, principiile statului de drept.

O nouă reformă constituțională nu ar trebui să eșueze, lucru posibil doar printr-o dezbatere parlamentară de amploare și printr-o cooperare loială între forțele politice reprezentate în forul legislativ, căci Constituția, ca și toate celelalte legi, se face pentru oameni, iar nu pentru guvernanți sau pentru partide politice.

Considerațiile finale ale demersului de față ne-au fost sugerate de cele două proiecte de lege menționate mai sus, dar și de frecventele nesocotiri sau transgresări grosiere a principiilor statului de drept, de la ignorarea repetată a forului legislativ, ceea ce este inadmisibil și nescuzabil într-o societate democratică, până la nerespectarea deciziilor judiciare sau ale celor pronunțate de instanța de control constituțional.

O bună Constituție ar trebui să realizeze și o colaborare armonioasă între puterile statului și să evite excesele oricăreia dintre ele, inclusiv a instituțiile ce le compun, căci orice derapaj constituțional poate genera un deficit serios de democrație sau chiar o alunecare spre autoritarism[10], tendință tot mai pronunță în ultimele decenii și mai ales în această perioadă de pandemie.


[1] Alexis de Tocqueville, Despre democrație în America, Humanitas, București 2017, p. 150.
[2] Codul administrativ a fost adoptat prin O.U.G. nr. 57 din 12 iulie 2019.
[3] A se vedea pentru unele note critice privind raportul dintre drepturile colective și caracterul național al statului D.C.Dănișor, Iluzia postmodernismului: România între statul național și drepturile colective, în In Honorem Ion Deleanu. Drept și drepturi – tradiție și modernitate, Universul Juridic, București 2013, p. 131-137.
[4] Soto Carmona Alvaro, La Democracia Herida. La Tormenta Perfecta, Marcial Pons, Editorial Juridicas y Sociales, Madrid 2019.
[5] A se vedea pentru critica acestui sistem dar și pentru exemplificări semnificative M. Voicu, Deficitul major de democrație parlamentară în procesul legislativ din România. Adoptarea tacită. Angajarea răspunderii. Delegarea legislativă, apud juridice.ro/essentials/3698 din 01.05.2020.
[6] Ibidem.
[7] A se vedea M. Voicu, loc.cit.
[8] Ibidem.
[9] În privința lipsei de suport constituțional și a haosului instituit de aceste reglementări a se vedea A. Severin, Amenzile aplicate în starea de urgență sunt nule. – Haosul constituțional generează abuz administrativ, Analiză politică în DCnews din 30 aprilie 2020.
[10] A se vedea cu privire la cauzele autoritarismului D. Dăianu, ”Democrație liberală” vs ”democrație iliberală”. De ce cresc înclinațiile autoritariste? – Câteva reflecții –, în In Honorem Valeriu Stoica. Drepturi, libertăți și puteri la începutul mileniului al III-lea, Universul Juridic, București 2018, p. 1167-1168.


Prof. univ. dr. h. c. Ioan Leș
Academia de Științe Juridice din România