1,431 citiri

Principiile europene de drept (ELI) pentru criza de Covid-19

Mircea Duțu
Mircea Duțu

În contextul preocupărilor de promovare a unui răspuns juridic comun la provocările crizei sanitare în curs, recent, Institutul European de Drept (European Law Institute, ELI) a elaborat și publicat 15 principii fundamentale necesar a fi respectate atunci când se adoptă și se aplică măsurile legate de pandemia de Covid-19 (Principiile ELI pentru criza de Covid-19). Ele acoperă un larg evantai de probleme, configurând imaginea caracterului total al fenomenului și poate reprezenta astfel o sursă de inspirație pentru guvernele statelor europene în privinţa acțiunilor de întreprins în timpul și după pandemie. Într-o apreciere doctrinară Principiile ELI „exprimă armătura statului de drept așa cum este el comun conceput în Europa”, unul (aparent) paradoxal deopotrivă solid și fragil întrucât „nu este suficient a ne înțelege asupra substanței sale, ci trebuie să veghem zilnic la expresia sa concretă” (Bruno Lasserre, Les Principes ELI pour la crise du Covid-19, Avant-propos, în „Recueil Dalloz” din 6 august 2020).

1. ELI este o organizație (neguvernamentală) internațională independentă, creată în 2011 din inițiativa universitarilor și magistraților preocupați de a aprofunda problemele integrării juridice europene, cu misiunea de a încuraja cercetarea și cooperarea în materie, precum și de a publica recomandări și orientări practice în domeniul dreptului european. El reunește astăzi peste 1500 de membri individuali și 100 instituționali și a inițiat și/sau s-a implicat în marea majoritate a dezbaterilor angajate de comunitatea juridică europeană. Printre ultimele demersuri semnificative de acest gen se numără o consultație oferită Comisiei Europene asupra regulilor europene privind proprietatea intelectuală, elaborarea regulilor-tip pentru reglementarea platformelor digitale și publicarea propunerilor în vederea unui drept european al vânzării și al modurilor de reglementare alternativă a diferendelor.

2. Somate să răspundă unei amenințări generale fără precedent și cu riscuri sanitare extraordinare, statele europene au adoptat măsuri de restrângere drastică a unor drepturi și libertăți fundamentale ale populației, elaborând, totodată, reguli vizând să anticipeze și să atenueze efectele social-economice ale crizei. În aceste circumstanțe de puternică incertitudine juridică, ELI a publicat un document care detaliază semnificațiile celor 15 principii pe care organismul științific le consideră a fi necesar să se respecte în elaborarea strategiilor și acțiunilor naționale de ripostă juridică la problemele crizei sanitare. Ele valorifică tradițiile juridice occidentale, exprimă exigențele statului de drept într-o societate democratică și dorește a fi baza de la care să se plece în dezvoltarea creatoare a semnificațiilor pertinente în raport cu particularitățile naționale concrete.

3. Documentul pleacă de la constatarea și își justifică elaborarea că, prin consecințele sale ample și diverse provocate, pandemia de Covid-19 are un impact fundamental asupra funcționării statelor, instituțiilor democratice și sistemelor lor juridice, fapt pentru care guvernele recurg la măsuri excepționale pentru a încerca să controleze propagarea epidemiei. Acestea restrâng inevitabil drepturi și libertăți fundamentale ale cetățenilor într-un mod care nu ar putea să-și găsească justificare decât prin existența unor atari circumstanțe extraordinare și este de cel mai mare interes pentru societate ca ele să fie impuse și aplicate în cadrul principiilor democratice stabilite, ordinii juridice internaționale și statului de drept. Astfel, chiar dacă propagarea și agresivitatea lui Covid-19 justifică limitarea funcționării instituțiilor, precum cea a parlamentelor sau jurisdicțiilor, aceste limitări trebuie să fie supuse unui control democratic, nu trebuie utilizate cu rea-credință și se impune a nu fi aplicate în alte scopuri decât pentru măsuri direct legate de criza generală Covid-19. Totodată, este esențial ca măsurile juridice adoptate pentru a face față dificultăților socio-economice generate în același context (precum carantina obligatorie, închiderea frontierelor, restricționarea liberei circulații ș.a.) să țină cont de principiile de solidaritate și de echitate. În plus, devine primordial ca statele să se coordoneze în acțiunea pertinentă în plan internațional, respectiv și poate cu precădere pentru țările membre în sânul Uniunii Europene (Preambul).

În concepția autorilor lor, Principiile ELI ne prezintă o „vedere de ansamblu asupra unor probleme juridice importante care se pun în legătură cu criza Covid-19”, „stabilită într-o perspectivă neguvernamentală și independentă”, propune 15 principii care se adresează tuturor statelor europene – membre ori nu ale U.E. – și sunt destinate „să ghideze statele europene, instituțiile U.E. și alte organisme în scopul de a garanta ca acțiunile lor să fie conforme principiului statului de drept și valorilor democratice”.

4. Principiul 1 – Valori fundamentale, principii și libertățiproclamă necesitatea prezervării și menținerii și „în situația fără precedent a pandemiei” a valorilor fundamentale, libertăților și principiilor înscrise nu numai în dreptul primar al U.E., precum Tratatul privind Uniunea Europeană (T.U.E.) și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (T.F.U.E.) și Carta drepturilor fundamentale a U.E. (C.D.F.U.E.), ci și în Convenția (europeană) pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenția europeană) și în constituțiile fiecăruia din statele europene. Prin măsurile excepționale adoptate în vederea protejării vieții și sănătății persoanelor statele pot în mod legitim să restrângă anumite principii ori libertăți fundamentale, cu condiția ca aceste restricționări să fie limitate la ceea ce este strict necesar și să fie proporționate, instaurate în mod temporar numai pe durata crizei și urmărilor ei imediate și să facă obiectul unui examen regulat din partea parlamentelor și instanțelor judecătorești conform competențelor fiecăreia dintre ele. Cu precizarea expresă că principiile fundamentale relative la libertatea de expresie, la acces la o informație publică, la libertatea presei și accesul la justiție trebuie să fie pe deplin respectate.

În virtutea Principiului 2 – Nediscriminarea se arată că „Criza de Covid-19 nu justifică nicio formă de discriminare fondată pe naționalitate, ori pe unul din alte criterii recunoscute ca inacceptabile de legislația antidiscriminatorie din Europa. Măsurile luate de state ca răspuns la criză trebuie să fie aplicate în mod nediscriminatoriu și să facă obiectul unui control destinat a exclude eventualele efecte discriminatorii involuntare”. Conform documentului, interdicția discriminării se aplică în special asistenței medicale și furnizării de bunuri, de servicii ori de locuințe rezidențiale care sunt în mod obișnuit la dispoziția publicului și care pot deveni rare din cauza crizei; asistența oferită pentru întoarcerea în țară, în timpul crizei de Covid-19, precum zborurile de repatriere organizate de stat, nu trebuie să facă distincție între proprii resortisanți ai unui stat membru și alte persoane rezidând legal în acel stat ori persoanele care beneficiază de un statut juridic comparabil.

În materie de democrație (principiul 3), prima apreciere este aceea că situația fără precedent determinată de epidemia de Covid-19 nu ar trebui „în nici un caz și din nici un motiv să legitimeze măsuri care, oricare ar fi fundamentul lor, să poată ajunge la o linie de conduită represivă ori autoritară, să slăbească instituțiile publice democratice și/ori împiedice dreptul cetățenilor la un guvern democratic, indiferent că ar fi în mod temporar sau permanent”. Elementul central al democrației reprezentative, Parlamentele nu trebuie să fie private de puterile lor prin starea de urgență și ar trebui, în măsura posibilului, să ia ele însele deciziile cele mai importante (recurgând la noile tehnologii, atunci când e de dorit aceasta) care apoi să fie puse în aplicare de către guverne; în orice caz, trebuie ca ele să aibă posibilitatea de a decide la ce moment încetează starea de urgență și de a examina și anula măsurile luate de guvern în timpul acesteia. În fine, în timpul crizei de Covid-19, „alegerile nu ar trebui să aibă loc decât dacă se garantează că toate exigențele care asigură proceduri electorale libere, egale și democratice pot fi respectate. Dacă aceasta nu este posibil, ar trebui să fie întreprinse toate eforturile pentru ca respectivele condiții să fie îndeplinite, dar până atunci alegerile ar trebui să fie reportate”.

Recomandările vizând activitatea legislativă (principiul 4) proclamă ca regulă generală că guvernele nu trebuie să abuzeze de criză și să utilizeze restricțiile de procedură și dezbateri parlamentare în scopul de a promova măsuri și politici fără legătură cu criza Covid-19; pentru adoptarea acestora, se impune a se recurge la procedurile parlamentare și la legislația ordinară. Mai mult decât atât, criza nu poate fi invocată pentru a adopta legi de urgență care să garanteze privilegii guvernanților, întărindu-le puterile pentru situații fără raport cu criza Covid-19, indiferent că o fac în timpul sau după ea. Pentru aceasta, dacă e posibil, legislația aferentă crizei adoptată printr-o procedură accelerată ori simplificată ar trebui promulgată în mod separat și să înceteze automat a mai fi în vigoare la terminarea crizei Covid-19. Atunci când o atare legislație pare a fi utilă pe un termen mai lung, ea trebuie să fie reexaminată și aprobată pe calea procedurilor ordinare. Totuși, chiar în caz de stare de urgență și în cadrul procedurii accelerate ori simplificate, se impune a se depune toate eforturile necesare pentru a asigura că legislația respectivă este conformă Constituției, dreptului U.E. și tuturor celorlalte norme de rang superior, în special celor care vizează drepturi fundamentale; pentru corijarea eventualelor lacune chiar în timpul crizei de Covid-19 trebuie depuse eforturi rezonabile, ținându-se seama de nevoia de stabilitate.

Unul dintre capitolele cele mai importante ale raportului EU, cel cu numărul 5, este consacrat sistemului judiciar. Prima exigență exprimată în acest context este aceea ca „Puterea judiciară să facă tot ceea ce este posibil în mod rezonabil pentru a continua a desfășura procedurile și măsurile de instrucție, recurgând în special la videoconferințe securizate și alte mijloace de conexiune la distanță, atunci când instanțele dispun de acestea. În orice caz, sistemul judiciar ar trebui să mențină un nivel minim de funcționare pentru a trata cauzele de urgență, prezerva statul de drept și a furniza instanțele de drept adecvate părților, așa încât să nu fie aduse atingeri dreptului la un proces echitabil, în special drepturilor apărării. Restricțiile funcționării sistemului judiciar trebuie ridicate imediat din moment ce situația de urgență de Covid-19 o permite”. De asemenea, statele ar putea lua măsuri  adecvate pentru a suspenda ori prelungi, dacă e necesar, termenele (fixate de lege ori de tribunale), așa încât drepturile părților să nu fie lezate de starea de urgență. Persoanele deținute în închisori trebuie să se bucure de măsuri de protecție potrivite, iar atunci când acest lucru nu-i posibil, este nevoie ca autoritatea competentă să aibă în vedere acordarea unei eliberări provizorii deținuților care nu constituie un pericol pentru societate, în special persoanelor în vârstă și celor care suferă de grave probleme de sănătate. În fine, se arată că sancțiunile administrative și amenzile impuse cetățenilor pentru nerespectarea legislației de urgență aferentă Covid-19 este necesar să aibă un fundament juridic suficient și să fie supuse unui control judiciar eficace.

Confidențialitatea și protecția datelor (principiul 6) are la bază conformarea cu Regulamentul general privind protecția datelor (R.G.P.D.), a celorlalte legi în materie și C.D.F.U.E. și autorizarea autorităților publice și angajatorilor de a tratata datele personale (inclusiv cele prin telecomunicații) în măsura în care aceasta este necesară pentru atenuarea pandemiei de Covid-19; el trebuie redus la minimum și întotdeauna cu privilegierea soluțiilor mai puțin intruzive, conform principiului proporționalității.

Circumscrisă exigențelor stării excepționale, problematica frontierelor și liberei circulații (principiul 7) presupune o abordare în sensul că granițele în sânul U.E. trebuie să rămână deschise pe cât posibil pentru cetățenii Uniunii și membrilor familiilor acestora; închiderea totală a frontierelor ar trebui, în general, să fie considerată ca un răspuns disproporționat atunci când măsuri mai puțin restrictive, precum carantina, sunt posibile; statele vor putea preconiza carantina obligatorie în anumite cazuri, iar aceasta trebuie să poată fi ridicată pentru cazuri urgente, inclusiv din importante chestiuni umanitare.

Statele membre ale U.E. ar trebui să ia toate măsurile posibile pentru a evita obstacolele la circulația transfrontalieră de bunuri și servicii (Principiul 8 – libera circulație a bunurilor și serviciilor), dând prioritate serviciilor de transport urgente; criza Covid-19 nu justifică interzicerea exportului de bunuri și servicii particulare; în același context, se impune reglementată și carantina lucrătorilor din transporturi.

Domeniul ocupării locurilor de muncă și economia (principiul 9) este dominat de cerința ca atunci când întreprinderile ori salariații suportă un prejudiciu economic rezultând din măsurile luate de stat, precum cele de izolare, se impun eforturi rezonabile pentru a atenua efectele economice negative prin intermediul ajutoarelor de stat, în conformitate cu politica U.E. în această privință.

O atenție specială este acordată continuității relațiilor juridice la distanță (principiul 10), recomandându-se în acest sens ca statele să regleze, pe de o parte, ca orice contract să poată fi încheiat, deciziile de gestiune luate și oricare alte demersuri juridice întreprinse la distanță, inclusiv forma autentică ori alte acte îndeplinite de notari, iar, pe de alta, ca măsurile luate din cauza epidemiei de Covid-19 să nu împiedice executarea contractelor și altor relații în curs, într-o măsură mai mult decât necesară și, pe cât posibil, să se permită o executare la distanță.

În materie de formare (principiul 11), regula promovată este aceea ca orice persoană care urmează un program de educație esențială pentru viitoarea sa carieră să nu sufere niciun prejudiciu durabil prin criza Covid-19 și în special să se găsească soluții pentru furnizarea unui învățământ la distanță, așa încât cei îndreptățiți să poată obține diploma lor fără o întârziere importantă. Deopotrivă, se impune ca orice formă de discriminare privind accesul la învățământul la distanță să fie evitată.

Din perspectivă strict juridică, sunt de remarcat și considerentele referitoare la: moratoriul pentru plățile recurente (principiul 12), forța majoră și hardship (principiul 13) și exonerarea de răspundere pentru culpă negravă (principiul 14). În fine, în privința întoarcerii la normalitate (principiul 15), se recomandă ca guvernele naționale, pe cât posibil, să publice planurile lor pentru ieșirea din situația de criză și, conform principiului statului de drept, pentru întoarcerea la normalitate și încetarea măsurilor de urgență impuse de criză.

5. Publicat pe internet la 16 mai 2020, ansamblul de principii juridice comune europene de acțiune anti Covid-19 a inspirat deja, într-o anumită măsură, activitățile întreprinse de state și autoritățile publice naționale în timpul stării de urgență și de alertă sanitară, de relaxare și revenire la normalitate și vor fi avute în vedere cu siguranță, la nevoie, în cazul revenirii unui al doilea val pandemic și eventualelor resurgențe ulterioare. Multe jurisdicții interne și-au declarat deschis aderarea la asumarea misiunii lor în serviciul statului de drept conform principiilor ELI, în frunte cu cel de al 5-lea referitor la sistemul judiciar, spiritului și literei acestora.

Convinși de importanța unei asemenea atitudini și cu speranța unor rezonanțe românești corespunzătoare, am considerat utile rândurile de mai sus.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu, avocat
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române