Una dintre temele zilei rămîne chestiunea posibilei ieșiri a Marii Britanii din Uniunea Europeană. Mi-am propus să scriu cîte ceva despre un subiect mai puțin cunoscut la noi și, după știința mea, deloc comentat, despre distanța pe care britanicii au luat-o vis-à-vis de celălalt bloc normativ european, despre rezerva lor față de jurisprudența Curții europene a drepturilor omului. Judecătorii britanici au exprimat de-a lungul timpului o mefiență constantă față de Curtea de la Strasbourg. Mefiența judecătorilor acompania reproșurile politicienilor la adresa Curții de la Strasbourg și o anumită iritare a opiniei publice. Nu este vorba de iritări pasagere provocate de hotărîrile, nu foarte multe, dar nici puține, care condamnau Regatul Unit. Reamintesc că în anii ’70 și anii ’80, Marea Britanie era angajată într-un război terorist avant la lettre, iar în epocă, Curtea de la Strasbourg a manifestat o severitate specială atunci cînd a analizat relațiile autoritățiilor britanice cu suspecții de terorism. Cine dorește să se edifice poate citi seria de hotărîri ale Curții în care judecătorii și-au forjat arsenalul conceptual pe care îl utilizează în materia articolului 3 din Convenție. Și totuși, judecătorii din Camera Lorzilor nu vorbeau atunci despre sistemul european în termenii de astăzi.
Chestiunile pe care doresc să le evoc aici sunt însă chestiuni mai generale. De la bun început britanicii au fost rezervați față de fenomenul pe care judecătorii Curții europene l-au numit ”interpretare evolutivă a Convenției” și, nu mai puțin, față de ideea de a considera Convenția, după un model preluat din Statele Unite, ”living constitution”[1].
În primul rînd, ideea potrivit căreia Convenția europeană ar fi un instrument constituțional (iar de facto, supraconstituțional), iar Curtea de la Strasbourg, ar fi de facto, o curte constituțională cvasi-federală, care dezvoltă instrumentul constituțional după modelul Curții Supreme a Statelor Unite, era perfect străină sistemului constituțional britanic. Iar în sistemul constituțional britanic, în mod evident, controlul validității legilor adoptate de Parlament (judicial review) era de neconceput. În termenii Lordului Neuberger, președinte al Curții Supreme a Regatului Unit, ”Parlamentul poate inversa o decizie judiciară printr-o lege, însă un tribunal nu poate încălca o lege printr-o sentință”. Această realitate făcea ca un control de constituționalitate al legilor să fie imposibil în Regatul Unit.
În al doilea rînd, britanicii înțelegeau foarte bine caracterul politico-juridic al soluțiilor ”evolutive” ale Curții de la Strasbourg și subliniau faptul că o parte din condamnările statului la CEDO nu își aveau suportul juridic în textul Convenției. Iar lista condamnărilor Marii Britanii la CEDO al căror suport juridic în textul Convenției este absent prima facie este lungă, de la Golder pînă la, să spunem, Vinter sau Hirst.
Cred că anul 2013 este cel care marchează începutul unei ofensive, susținută de cîteva vîrfuri ale sistemului judiciar britanic, împotriva ”Curții de la Strasbourg, a judecătorilor ei și a jurisprudenței ei”, ca să-l citez pe Sir Nicolas Bratza, judecătorul britanic de la Curtea europeană a drepturilor omului.
Sintagma de mai sus, a lui Sir Nicolas Bratza, am găsit-o în conferința de la Universitatea din Nottingham, din 12 martie 2014. Textul conferinței, care mi-a căzut în mînă prin bunăvoință, are un titlu destul de strident: ”Convenția, Common Law-ul și Curtea de la Strasbourg – Apocalipsa acum?” Parafraza titlului celebrului film al lui Francis Ford Coppola m-a surprins, pentru că are o notă străină tonului judecătorilor britanici, așa cum îl cunoșteam din eseuri sau conferințe. Titlul sugerează că problema discutată este una serioasă și că efectele tensiunilor care se manifestă ar putea conduce la ieșirea Regatului Unit nu doar din sistemul UE, ci și din sistemul Convenției. Cel mai important semn al crizei pare se fie refuzul Marii Britanii de a modifica legislația privind dreptul de vot al condamnaților aflați în detenție, așa cum a indicat Curtea de la Strasbourg, refuz constatat de aceeași Curte în hotărîrea Greens și M. T. c. Regatul Unit din 23 noiembrie 2010. Refuzul, deși tacit, este fără echivoc și reprezintă o încălcare asumată a Convenției.
Sir Nicolas Bratza ia, așadar, act de ofensiva colegilor săi britanici și începe propriul discurs prin a reconstitui, mai mult sau mai puțin precis, un inventar al motivelor care au condus la lipsa de popularitate a dreptului european în rîndurile britanicilor, preluînd ideile dintr-o analiză făcută de Lordul Neuberger în conferința sa de la Cambridge din anul 2014. Însă Sir Nicolas Bratza are în vedere mai multe conferințe ale judecătorilor britanici. În primul rînd, o conferință celebră a Lordului Hoffmann din anul 2009, intitulată Universalitatea drepturilor, apoi conferința Lordului Justice Laws (Common Low și Europa), conferința Lordului Sumption din 2013, de la Kuala Lumpur (Limitele dreptului), conferința Lordului Mance, din 2013, (Distrugere sau metamorfoză a ordinii juridice?) și, în fine, conferința Lordului Neuberger pe care am amintit-o (Marea Britanie și Europa).
În seria de motive pe care o evocă judecătorul britanic de la Strasbourg, Lordul Neuberger începea cu observația că, datorită faptului că Anglia reprezintă aproximativ 80% din populația Marii Britanii, oamenii tind să subsumeze Angliei celelalte părți ale Regatului. Or, în Scoția, Țara Galilor sau Irlanda de Nord, nu există o ostilitate comparabilă față de Europa. Această precizare nu este, după părerea mea, de un prea mare interes, deoarece localizarea simpatiilor nu înseamnă că în relațiile internaționale Regatul Unit ar avea un comportament plurivoc. Este cît se poate de adevărat, continuă Lordul Neuberger, că, în termeni de istorie și cultură, Marea Britanie are o poziție specială. Frontierele sale s-au fixat mult mai devreme decît a majorității statelor europene (inclusiv Germania, Franța sau Italia). Apoi, după 1066, Marea Britanie ”n-a fost invadată cu succes de vreo putere străină”, iar după secolul al XVII-lea țara nu a cunoscut nicio revoluție, nu a experimentat regimuri totalitare, iar preeminența dreptului (rule of law) este un principiu politic care nu a fost pus niciodată în discuție. Acestea ar fi cîteva elemente ale excepționalismului britanic.
Se subînțelege astfel că în 1950, la adoptarea CEDO, Marea Britanie nu împărtășea temerile celorlalte puteri europene în legătură cu viitorul lor ca state de drept. Toate celelalte state europene aveau frontiere stabile constituite ceva mai recent, aproape toate cunoscuseră regimul de ocupație belică și majoritatea traversaseră perioade totalitare care au lăsat urme mai mult sau mai puțin adînci în structura lor socială și politică, în conștiința lor publică și poate chiar în identitatea lor. Îmi vine în minte o observație a lui Stanley Hoffman, care spunea undeva că atașamentul față de constituții sau față de drepturile omului nu a reprezentat pînă după Al Doilea Război Mondial atuul politic modern al statelor de pe continentul european.
Lista diferențelor dintre unii și alții este mai lungă, însă doresc să subliniez din nou faptul că în Marea Britanie principiul suveranității Parlamentului, diferit de principiul suveranității poporului, blochează posibilitatea lui judicial review, că judecătorii britanici, ca o consecință a common law-ului, sunt înclinați spre o abordare pragmatică a cazurilor, opusă abordării predominant logice, i.e. predominant abstracte din statele de civil law și, last but not least, că judecătorii britanici se simt mai apropiați de judecătorii din Statele Unite sau de judecătorii din statele din Commonwealth decît de colegii lor europeni.
Ce este atît de greșit, e.g. în hotărîrile Vinter et alii c. Regatul Unit din 2013 sau Hirst c. Regatul Unit din 2005, încît să deterioreze relațiile Marii Britanii cu Curtea de la Strasbourg și, în ultimă instanță, să pună în discuție participarea acestei țări la sistemul Convenției europene? Trebuie să fie ceva mai mult decît două erori de judecată în analiza unor situații individuale.
Prin Hirst și Vinter Curtea de la Strasbourg a dorit să impună instanțelor britanice și, de fapt, chiar Parlamentului britanic propriile sale valori politice. În Hirst Regatul Unit a fost condamnat, cu 12 voturi contra 5, pentru violarea articolului 3 din Protocolul nr. 1 pentru că a refuzat și continuă să refuze să acorde dreptul de vot unor persoane condamnate aflate în detenție. Iar în Vinter Regatul Unit a fost condamnat pentru violarea articolului 3 din Convenție, pentru că în cazul unor deținuți condamnați la închisoare pe viață nu a inclus în noua sa legislație dreptul ca pedepsele să fie reexaminate după un număr de ani. De această dată au fost 16 voturi contra 1. O asemenea majoritate în Marea Cameră indică un dezacord net în materie de valori politice între britanici și continentali.
În prezența unui astfel de dezacord Curtea de la Strasbourg ar fi trebuit, după opinia mea, să pună fără ezitare în aplicare doctrina marjei naționale de apreciere, pe care ea însăși a creat-o și pe care a afirmat-o de mai multe ori.
Dacă ar fi să ne lăsăm ghidați după textul Protocolului nr. 15, marja națională de apreciere ar trebui considerată în acest moment un concept cheie în doctrina Curții de la Strasbourg și în doctrina Consiliului Europei. Marja de apreciere măsoară compatibilitatea între măsurile naționale și norma convențională acceptînd o aplicare a Convenției ghidată de considerente care aparțin specificului național. Este celebră afirmația Curții din Handyside c. Regatul Unit: ”datorită contactelor directe și constante cu forțele vii ale țărilor autoritățile statale sunt, în principiu, mai bine plasate pentru a se pronunța decît judecătorii internaționali”. (…) Deși doctrina marjei de apreciere se reclamă de la principiul subsidiarității, majoritatea observatorilor sunt de acord că totuși Curtea recurge la ea, atunci cînd o face, într-un mod imprevizibil.
Or, ignorarea marjei de apreciere, tocmai atunci cînd s-ar fi părut că era cazul, nu a menajat deloc susceptibilitatea opiniei publice britanice sau pe cea a clasei politice. Și, fără îndoială, refuzul de a acorda statului beneficiul marjei de apreciere a contrariat așteptările, de multe ori legitime, ale judecătorilor britanici. Însă chestiunea marjei de apreciere nu este singura divergență activă în raporturile dintre Regatul Unit și Curte.
Inventarul nemulțumirilor judecătorilor britanici este totuși prea lung pentru scopurile acestui text. O să menționez doar cîteva dintre ele. Lordul Sumption spune în conferința sa următoarele: ”Convenția este monumentul tendinței de a converti problemele politice în probleme juridice” și ”Curtea a transformat Convenția din instrument de apărare împotriva despotismului, așa cum au dorit cei care au redactat textul Tratatului, într-un model pentru numeroase aspecte care aparțin ordinii juridice interne”. Iar Lordul Hoffmann notează că spre deosebire de instituțiile Uniunii Europene, inclusiv Curtea și Tribunalul de la Luxemburg, care au mandatul de a unifica legislația Uniunii, Curtea de la Strasbourg nu are nici un mandat pentru a modifica legislația statelor în variile domenii pe care le implică drepturile omului.
Lordul Mance îl citează pe Vice-Președintele Curții Constituționale a Germaniei care, într-o intervenție intitulată Cooperarea dintre instanțele naționale și instanțele europene, afirma tranșant: ”o constituție care se bazează direct pe suveranitatea poporului are prioritate asupra unui tratat supranațional care are doar o legitimitate democratică indirectă”. Este o teză ajuridică, însă care are deja rădăcini într-o vulgarizare a teoriei democrației pe care o găsim la judecătorii de la Karlsruhe, începînd cu celebra decizie Solange. În final, Lordul Mance nu omite să precizeze că și alte curți constituționale din Europa au îmbrățișat această viziune a suveranității care tutelează acordurile internaționale.
Același argument al suveranității care este afectată într-un mod nepermis de o structură de putere supranațională luminează din fundal toate rezervele naționale referitoare la aplicarea dreptului european. Însă tehnica prin care se ia distanța confortabilă față de intruziunile dreptului european este diferită desigur la tribunalele de civil law și la cele de common law. În statele de civil law vor interveni curțile constituționale, care vor invoca o rezervă de constituționalitate, iar în Marea Britanie tribunalele vor invoca non-conformitatea jurisprudenței de la Strasbourg cu legislația Parlamentului sau cu normele de common law.
Desigur, în conferința sa, Sir Nicolas Bratza, judecătorul de la Strasbourg, încearcă să justifice poziția Curții europene. În primul rînd, ideea că tratatul este ”un instrument viu”, idee care la rîndul ei justifică așa-numita ”interpretare evolutivă” pe care Curtea a declarat-o în mai multe hotărîri. Bratza mai afirmă apoi că nu există dovezi că judecătorii Curții ar fi mers în interpretarea Convenției dincolo de ceea ce textul tratatului ar permite. Propriul său exemplu demonstrează însă contrariul, pentru că Sir Nicolas Bratza a votat în Hirst cu majoritatea. Or, este greu să găsești un exemplu mai clar de depășire a textului Convenției decît justificarea soluției din Hirst.
Așa cum se știe, metafora ”instrument viu” a fost împrumutată de europeni din doctrina constituțională a Statelor Unite. Acolo însă este vorba de un instrument vechi de peste 200 de ani, în consecință orice analogie sub acest aspect între Convenție și Constituția americană este forțată. Pe bună dreptate, Lordul Hoffmann spunea că Curtea de la Strasbourg s-a considerat pe sine ”echivalentul Curții Supreme a Statelor Unite, producînd un drept federal al Europei”. Bineînțeles, Curtea de la Strasboourg nu este, și nici nu ar putea fi, echivalentul Curții Supreme a Statelor Unite.
Însă, la urma urmei, Curtea de la Strasbourg își bazează legitimitatea interpretării sale evolutive pe faptul că posedă monopolul interpretării Convenției europene. Iar acest monopol îi deschide calea spre o interpretare care să privilegieze scopul Convenției, adică îi deschide calea spre metoda teleologică de interpretare. Acesta este un argument în favoarea practicii actuale a Curții, însă este, după opinia mea, un argument insuficient. Convenția este și rămîne, juridic vorbind, un tratat internațional supus normelor de interpretare de la articolele 31-33 din Convenția de la Viena din 1969 privind dreptul tratatelor. Or, în materia interpretării, Convenția din 1969 acordă prioritate metodei textuale de interpretare, iar în această situație utilizarea cu predilecție a metodei teleologice (evolutive) are nevoie de justificări mai largi și poate și mai complexe. Cu alte cuvinte, metoda teleologică poate fi utilizată de un tribunal internațional care posedă monopolul interpretării unui tratat însă numai ca metodă subsidiară. Trebuie justificată mai întîi legitimitatea utilizării metodei, abia după aceea intră în discuție rezultatul interpretării, inclusiv caracterul ei evolutiv.
Singurul argument notabil din discursul lui Sir Nicolas Bratza este, din păcate, unul marginal. Nu se explică, spune el, o ofensivă împotriva metodei evolutive a Curții de la Strasbourg în acest moment, pentru că în anul 1998, atunci cînd a adoptat Human Rights Act, Parlamentul britanic cunoștea jurisprudența de 40 de ani a Curții de la Strasbourg, inclusiv ideea conform căreia Convenția trebuie considerată ”un instrument viu”, idee care avea 20 de ani în 1998. Aparent nu se explică, însă pe britanici nu i-au preocupat prea mult ideile abstracte sau metaforele judecătorilor Curții. Efectele mai tîrzii ale acestor idei sau metafore sunt cele care au inflamat spiritele.
Este destul de clar că, indiferent dacă articolul 46 (1) din Convenție a fost incorporat sau nu în sistemul intern britanic prin Human Rights Act din 1998, obligația internațională a Regatului Unit de a respecta articolul 46 (1) subzistă. Justificarea nerespectării normei ca efect al dualismului constituțional al Marii Britanii este inoperantă în sistemul dreptului internațional. Britanicii, care sunt cu adevărat experți în drept internațional, știu foarte bine acest lucru, dar știu în același timp că încălcînd Convenția nu riscă nimic mai mult decît costuri reputaționale. Dar și acestea sunt atenuate de exemplul pozițiilor adoptate de curțile constituționale ale statelor pe care le-am amintit, în frunte cu Tribunalul de la Karlsruhe. Am spus-o de mai multe ori, jurisprudența Curții de la Strasbourg a intrat într-un declin al autorității epistemice. Jurisprudența actuală nu se poate compara cu jurisprudența din anii de glorie, de exemplu, cea din deceniul al optulea al secolului trecut. Dar Curtea pare să piardă, încet-încet, și partea deontică a autorității, adică ceea ce numim în mod obișnuit autoritatea.
Rezolvarea problemei pe care o preconizează, de exemplu, Lordul Justice Laws nu este în niciun caz în favoarea unei aplicări a Convenției ca instrument de ordine publică europeană. El spunea: ”jurisprudența de la Strasbourg nu este parte a dreptului Angliei; Convenția europeană este”. În Human Rights Act, legea care ghidează aplicarea Convenției în tribunalele britanice se spune la s.2(1) că tribunalele ”trebuie să ia în considerare” deciziile Curții europene. ”A lua în considerare” înseamnă desigur a urma deciziile Curții europene, dar nu în mod necondiționat. Lordul Sumption observa că articolul 46.1 din Convenția europeană nu a fost incorporat prin Human Rights Act. El a mai subliniat că Marea Britanică nu are o constituție monistă, spre deosebire de Franța sau Germania. Ce urmează? Urmează că nu se justifică o deferență judiciară specială față de jurisprudența de la Strasbourg. De aici pînă la refuzul de a aplica în sistemul intern dispozițiile Curții europene nu era decît un pas. Iar pasul, așa cum am arătat, a fost deja făcut.
Iată cum au ridicat judecătorii britanici o barieră în calea dezvoltării, greu digerabile pentru ei, a cîmpului de aplicare a drepturilor omului prin interpretare evolutivă. Această barieră nu diferă prin efectele ei de cea ridicată de curțile constituționale ale Germaniei, Italiei, Spaniei sau, mai recent, a Federației Ruse.
[1] Este interesantă și concludentă, cred, opinia dizidentă a lui Sir Gerald Fitzmaurice, judecătorul britanic la Curte, în cazul Golder.
Prof. univ. dr. Valentin CONSTANTIN
