Raportul dintre dreptul UE și dreptul național al Statelor membre. Unele observații privind Mecanismul Statului de Drept 2020 al UE vs. Mecanismul de Cooperare și Verificare – MCV, România și Bulgaria – 2007-2019

Marin Voicu

Sumar

I. Preeminența dreptului într-o societate democratică
1. Evoluția conceptului și Statul de drept
2. Preeminența dreptului și securitatea juridică
2.1. Statul de drept și ideologia drepturilor omului
2.2. Securitatea juridică – principiu fundamental al statului de drept
3. Observații succinte asupra jurisprudenței europeane privind evoluția și conținutul principiului preeminenței dreptului

II. Raportul dintre dreptul UE și dreptul național al Statelor membre. Sinteza de texte, de doctrină și de jurisprudență
1. Obiectul și limitele stabilite de TUE și de TFUE în raportul dintre dreptul UE și dreptul Statelor membre. Texte semnificative
2. Principiile generale ale dreptului UE – afirmate în tratatele constitutive și modificatoare și de jurisprudența CJUE
3. Parametrii de integrare juridică a Statelor membre în dreptul UE. Jurisprudența semnificativă a Curților Constituționale
3.1. Controlul de constituționalitate în Statele membre

III. Observații generale și comparative asupra celor două Mecanisme ale UE: Mecanismul Statului de drept – 2020 și Mecanismul de Cooperare și Verificare pentru România și Bulgaria (2007-2019).
1. Natura și obiectivele Mecanismului Statului de Drept – 2020 al UE
2. Cadrul general și principalele constatări/recomandări din PRIMUL RAPORT – 2020 asupra Mecanismului Statului de Drept – M.St.Dr – Capitolul privind România
2.1. Temele principale ale Raportului 2020: 1) Sistemele naționale judiciare; 2) Cadrele anticorupție; 3) Libertatea  și mass-media și 4) Pluralismul
2.2. Efectele și acțiunile imediate ale M.St.Dr. 2020
3. Capitolul pentru România
4. Caducitatea MCV (2007-2019) – efectul M.St.Dr. – 2020

I. Preeminența dreptului într-o societate democratică

1. Evoluția conceptului și Statul de drept

1.1. Carta de la Paris pentru o Nouă Europă – 21 noiembrie 1990 – prevede că „drepturile omului, democrația și statul de drept” sunt condiții ale „libertatii, justiției și păcii” și constituie cheia de boltă a „noii Europe”.

Dupa J. Chévallier[1], statul de drept este atât un mecanism de protecție a drepturilor omului, dar și un mijloc de realizare a cerințelor democratice, astfel că acest concept are conținut numai în relație cu celelalte două dimensiuni – drepturile omului și democrația.

Conventia Europeană a Drepturilor Omului, adoptată în 1950, de Consiliul Europei, nu are nicio referire la conceptul „stat de drept”, dar în Preambul se arată că „Guvernele Statelor Europene, insuflețite de același spirit și posedând un patrimoniu comun de idealuri și tradiții politice, de respectarea libertății și de supremația dreptului, sunt hotărâte să ia primele măsuri menite să asigure garantarea colectivă a unora din drepturile enunțate în Declarația Universală[2].

Statutul Consiliului Europei, adoptat la 5 mai 1949, la Londra, prevede în art. 3 că „Orice membru al Consiliului Europei recunoaște principiul preeminenței dreptului și principiul în virtutea căruia orice persoană aflată sub jurisdicția sa trebuie să se bucure de drepturile omului și de libertățile fundamentale”.

1.2. În tratatele fondatoare ale Comunităților Europene nu există expresiile „stat de drept” ori „supremația dreptului”, prima dată fiind inserat principiul statului de drept în Preambulul Tratatului de la Maastricht (7 februarie 1992), proclamând că statele membre confirmă „atașamentul lor la principiile libertății, democrației și respectării drepturilor omului și libertăţilor fundamentale și al statului de drept”, iar în art. „F” se afirmă expres principiul preeminenței dreptului.

Textul art. 6 alin. 1 din Tratatul U.E., modificat prin Tratatul de la Amsterdam (2 octombrie 1997), înlocuieşte expresia „preeminența dreptului” cu principiul „statului de drept”: „Uniunea este fondată pe principiile democrației, ale respectării drepturilor omului și libertăților fundamentale, precum și pe cele ale statului de drept, principii comune Statelor membre”.

În Preambulul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (Nisa 2000), inclusă, cu valoare juridică, în Tratatul de la Lisabona (adoptat în decembrie 2007) se afirma că: „… Uniunea se fondează pe valorile indivizibile și universale ale demnității umane, ale libertății, ale egalității și ale solidarității; ea se bazează pe principiul democrației și pe principiul statului de drept și plasează persoana în centrul acțiunii sale, instituind cetățenia Uniunii și creând un spațiu de libertate, de securitate și de justiție”.

Acest text este preluat integral şi în art. 2-4 al Tratatului de la Lisabona, accentuându‑se o anumită calitate a conceptului, în sensul că statul de drept este privit în primul rând ca o valoare[3] a Uniunii și, apoi, ca un principiu fundamental într‑o societate democratică.

Drept urmare, Uniunea Europeană se înfățisează ca un sistem de valori juridice fundamentale care includ valorile universale, precum și pe cele europene comune statelor membre, situând în centrul lor statul de drept, democrația și respectarea drepturilor omului.

1.3. Adoptarea noilor constituții în statele din Europa Centrală și de Est, în anii 1990, a impus modelul Statului de drept sub monitorizarea Consiliului Europei. Unele dintre acestea au prevăzut doar expresia „Stat de drept”, iar altele au adăugat și „democratic[4], sau/și „social[5].

În art. 1 alin. (3) din Constituția României se prevede că: „România este stat de drept democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertăţile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate”, iar conform art. 20 alin. (1) din Constituția Germaniei „Republica federală a Germaniei este un stat federal, democratic și social”.

Constituția Republicii Cehe este mai directă și clară, în art. 9 alin. (2) interzicând expres revizuirea „statului de drept democratic[6] în elementele sale esențiale.

2. Preeminența dreptului și securitatea juridică

2.1. Statul de drept și ideologia drepturilor omului

Prin „stat de drept”, doctrina europeană constituțională[7] desemnează „un sistem juridic prezentând următoarele proprietăți:

1) formularea unor norme juridice suficient de precise pentru a putea fi aplicabile:

a) să permită o orientare clară a destinatarilor;

b) să nu lase loc posibil pentru arbitrariu și

c) să poată fi verificată conformitatea aplicării lor cu norme de referință, iar

2) procedurile să permită controlul efectiv al conformității normelor aplicate cu cele de rang superior” (controlul de constituționalitate).

Statul de drept, astfel definit, presupune o structură clară și bine articulată a ierarhiei normelor, printr‑o încadrare determinată precis a lor în ordinea constituțională, prin legi precise și care prevăd limitele exacte ale acțiunii pentru organele de execuție, cu jurisdicții competente de control a conformității normelor individuale și generale, s.a.

„Așadar, constituționalismul garantează ideea de stat de drept, întrucât integrează, în general, ordinea statului de drept, afirmă supremația Constituției[8] și respectarea drepturilor fundamentale”, generalizează controlul jurisdicțional al aplicării lor efective și concrete, ceea ce ilustrează, în mod expresiv, preeminența dreptului în raport cu cele două mari dimensiuni ‑ democrația și respectarea drepturilor fundamentale ale omului.

Statul de drept nu se confundă cu principiul legalității, el este mai mult decât atât[9].

2.2. Securitatea juridică ‑ principiu fundamental al „statului de drept”

2.2.1. Conceptul de securitate juridică are o accepțiune strict formală, relevantă în doctrina constituțională[10], desemnând acea „proprietate a unui sistem juridic de a institui pentru toți destinatarii un cadru normativ relativ determinat care să permită o orientare precisa și clară a acestora la un moment dat”.

„Securitatea juridică” nu comportă nicio garanție relativă la stabilitatea unui anumit conținut normativ, ci implică obligația ca normele să fie aplicate și modificate de o manieră explicită, accesibilă și previzibilă.

2.2.2. Conceptul de „securitate juridică” s‑a afirmat în jurisprudența CEDO sub formă unui principiu fundamental al drepturilor omului, cu referire specială la stabilitatea și irevocabilitatea drepturilor consacrate definitiv prin hotărâri judecătorești, cu titlu de lege, care nu mai pot face obiectul unor ingerințe legislative sau juridice, fără a goli de conţinut un alt principiu clasic al dreptului, și anume autoritatea de lucru judecat.

3. Jurisprudența europeană privind evoluția și conținutul principiului preeminenței dreptului. Sinteză

3.1. Cercetând noțiunea autonomă de „lege”, într‑o interesantă sinteză[11], pe baza unei selecții pertinente și ilustrative de hotărâri ale CEDO, autorii relevă că: „Existența și calitatea legii este supusă controlului Curții” sub două condiții cumulative: „să existe că lege în vigoare și să prezinte un cumul de trăsături juridice”[12]. Prima, existența legii, se apreciază în sens material: să existe, să fie în vigoare la momentul ingerinței, să statueze asupra garanțiilor adecvate și să prezinte un minim de efectivitate. Cea de‑a două dintre „trăsăturile juridice ale legii” atestă compatibilitatea legii cu preeminența dreptului[13] și impune cerințele de accesibilitate și de previzibilitate”[14].

„Calitatea legii[15] trebuie să fie compatibilă cu preeminența dreptului, întrucât acesta este unul dintre principiile fundamentale căreia Curtea i‑a dat un loc central și coerent în jurisprudența sa”.

Astfel înțeleasă, „legea” trebuie să furnizeze individului „o protecție adecvată contra arbitrariului” ceea ce impune condiția de a exista o lege de o calitate suficientă în sensul jurisprudenței CEDO.

3.2. Curtea a afirmat constant că cele „două condiții calitative ale „legii” sunt accesibilitatea și previzibilitatea”[16].

(i) „Accesibilitatea regulii de drept semnifică faptul că cetățeanul trebuie să aibă la dispoziție informații suficiente, în circumstanțele cauzei, asupra normelor juridice aplicabile în speță…”[17]

Accesibilitatea este, deci, strict înțeleasă de judecătorul european în sensul de acces practic, fizic, la suportul scris al „legii”, ca un text lizibil, ceea ce asigură cetățeanului posibilitatea cunoașterii normei de drept.

(ii) „Previzibilitatea regulii de drept supune o normă de drept enunțată condiției de a fi precisă pentru a permite cetățeanului să‑și regleze conduita și să prevadă un grad rezonabil în circumstanțele cauzei”[18].

Această exigență a previzibilității legii, care rezultă, printre altele, din art. 6 (1) al Convenției, presupune condiția efectivității accesului liber la justiție, dar în acord cu principiul securității juridice, care constituie unul dintre elementele fundamentale într‑un stat de drept[19].

II. Raportul dintre dreptul UE și dreptul național al Statelor membre. Sinteză de texte, de doctrină și de jurisprudență

1. Unele observații preliminare asupra obiectului și limitelor stabilite de TUE și TFUE în raportul dintre dreptul UE și dreptul Statelor membre. Textele semnificative

1.1. ”Uniunea respectă bogăția diversității sale culturale și lingvistice și veghează la protejarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european” (art. 3 al. 3 – TUE).

1.2. ”Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum și IDENTITATEA LOR NAȚIONALĂ, inerentă structurilor lor fundamentale, politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. Această (uniune) respectă FUNCȚIILE ESENȚIALE ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integrității sale teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale” (art. 4 al. 2 – TUE).

1.3. Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii” (art. 6 al. 3 – TUE).

1.4Actele Uniunii obligatorii din punct de vedere juridic, adoptate pe baza dispozițiilor tratatelor referitoare la aceste domenii, nu pot implica armonizarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre” (art. 2 al. -TFUE).

1.5. Așadar, tratatele UE stabilesc și fixează, în mod clar și expresiv, limita până la care dreptul UE este imperativ față de Statele membre și de la care autonomia decizională aparține acestora, în ceea ce privește marile obiective și competențe (partajate și exclusive).

a) Uniunea respectă:

– „identitatea națională a Statelor membre”;

– „inerenta structurilor lor fundamentale, politice și constituționale”;

– „funcțiile esențiale ale statului.”.

b) ”Uniunea respectă drepturile fundamentale, astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune Statelor membre”.

În ce măsură UE și instituțiile sale, dar, mai ales, dreptul derivat al UE (regulamentele, deciziile și directivele) au dat expresia fidelă acestor valori, obiective și principii imperative înscrise în tratate?!

Răspunsul îl găsim în jurisprudența CJUE, bogată în hotărâri interpretative prejudiciale, în cea a curților constituționale ale Statelor membre și în doctrina dreptului UE.

În acest sens, considerăm, fără nicio ezitare și compromis, că principiul preeminenței dreptului într-o societate democratică este și trebuie să fie, înainte de toate, imperativ în mediul constituțional, normativ, administrativ și jurisprudential al UE, deopotrivă cu cel din dreptul intern al Statelor membre.

2. Principiile generale ale dreptului UE – afirmate de tratatele constitutive și modificatoare și de jurisprudența CJUE

2.1. Supremația (Prioritatea) și aplicabilitatea directă a dreptului UE

Principiile generale ale dreptului comunitar au fost inițiate și formulate în hotărârile Curții de Justiție de la Luxemburg și, apoi, în tratatele modificatoare, fiind, în sfârșit, consacrate, ca atare, în TUE, adoptat la Lisabona, care este, de fapt, o expresie fidelă a Constituției UE semnată la Roma, la 29.10.2004, de toate Statele membre.

Natură juridică și semnificația dreptului comunitar și aplicabilitatea directă sunt creația principală a hotărârilor Costa-Enel (1994), Walt Wilhelm (1968), Internaționale H. (1970), și Simmenthal II (1978) și altele, în care se afirmă și alte principii:

a) TCE a creat propria ordine juridică comunitară,care a devenit parte integrantă a ordinii juridice ale statelor membre, pe care instanțele acestora sunt obligate sa o respecte (Costa-Enel)

b) conflictele între reglementările comunitare și cele naționale trebuie rezolvate aplicând principiul priorității dreptului comunitar (Walt Wilhelm);

c) validitatea măsurilor adoptate de instituțiile comunitare poate fi interpretată numai în lumina dreptului comunitar, ca și efectul său direct (Internationale H.);

d) respectarea drepturilor fundamentaleeste parte integrantă a principiilor generale de drept apărate de Curtea de Justiție (Internationale H.);

e) aplicabilitatea directă a dreptului comunitar înseamnă aplicarea deplină și uniformă a reglementărilor sale în toate statele membre, începând cu dată intrării lor în vigoare și cât timp vor fi în vigoare (Simmenthal II);

f) o instanța națională are obligația să aplice dreptul comunitar și să-i asigure efectul direct deplin, înlăturând, chiar din oficiu, orice normă contrară internă (Simmenthal II).

Totuși, doctrina recentă[20] afirmă că „recunoașterea și aplicarea practică a principiului supremației dreptului comunitar al UE depinde de adaptarea și acceptarea sa de către sistemele de drept și constituționale ale Statelor membre”, teza confirmată, în mare măsură, de deciziile unor curți constituționale ale acestora, la care le vom face trimiteri în continuare.

2.2. Alte principii fundamentale ale dreptului comunitar:

2.2.1. Principiul subsidiarităţii atribuie judecătorului național, cum se arată, funcțiile de judecător de drept comun în aplicarea dreptului al UE

2.2.2. În aplicarea principiului proporționalității, ridicat la rangul de principiu general de drept al UE, legalitatea reglementării comunitare este subordonată condiției ca mijloacele folosite să fie adecvate realizării obiectivului urmărit în mod legitim și să nu depășească ceea ce este necesar.

2.3. Plenitudinea de competenţă a judecătorului naţional în exercitarea funcţiei sale comunitare

Curtea de Justiție a statuat că protecția justițiabililor necesită recunoașterea plenitudinii de competență în favoarea judecătorului național în exercitarea funcției sale comunitare, el fiind, “în consecință, judecătorul de drept comun în aplicarea dreptului comunitar” (“Hot. Simmenthal, 9.III.1978).

Această plenitudine de competenţă a judecătorului naţional se manifestă, în special, în cadrul  chestiunii prejudiciale[21], Curtea statuand că “o regulă de drept național priveşte posibilitatea justițiabililor ca să nu se statueze în ultima instanța, putând să-și exercite facultatea de a sesiza Curtea de Justiție cu problemele de interpretare a dreptului comunitar referitoare la situația juridică în discuție”.

3. UE și dreptul național al Statelor membre. Parametrii de integrare juridică a Statelor membre în dreptul UE

3.1. Controlul de constituționalitate în Statele membre ale UE 

O recentă lucrare de mare valoare și de actualitate în teoria și jurisprudența constituţională[22] ne înfățișează un tablou al hotărârilor pronunțate de Curţile Constituționale din mai multe State membre ale UE în domeniile majore ale vieții sociale și politice, cât și în domeniul atât de complex al raportului dintre dreptul european și dreptul intern al acestor state.

În sprijinul opiniei privind controlul „filtru” de constituționalitate ale tratatelor ratificate, cu deosebire a celor comunitare, inclusiv cele de aderare la UE, vom expune, selectiv, considerentele unor hotărâri ale Curților Constituționale din Germania, Italia, Spania, Polonia și Portugalia.

3.1.1. Receptarea Convenției Europene a Drepturilor Omului în dreptul intern al Italiei. Hotărârea nr. 349/2007 a CCI[23]

Jurisprudența constituțională italiană a considerat, în mai multe rânduri, că legea de receptare a CEDO este o lege echivalentă cu o lege ordinară, negând, în substanță, un loc privilegiat al CEDO în sistemul izvoarelor dreptului intern și subliniind caracterul dualist al raporturilor dintre dreptul naţional și cel supranațional.

Curtea a considerat, în același timp, că nu este posibilă rezervarea pentru normele CEDO a aceluiași tratament privi­legiat de care se bucură normele Uniunii Europene direct aplicabile. După opinia Curții, de fapt, „distincţia între nor­mele CEDO și normele comunitare trebuie să fie subliniată, în sensul în care primele, deși ele au o mare importantă, pentru că protejează și valorifica drepturile și libertățile funda­mentale ale persoanelor, sunt de asemenea norme inter­naționale convenționale, care obligă Statul, dar care nu produc efecte directe în organizarea internă, susceptibile de a antrena competența judecătorilor naționali pentru a le aplică direct în litigiile pe care le soluționează”.

3.1.2. Constituţionalitatea Tratatului de aderare a Poloniei la UE

Hotărârea nr. K/18-04 din 11.05.2005 a Tribunalului Constituţional polonez[24]

„a) Dreptul comunitar nu este stabilit de instituțiile europene de o ma­nieră arbitrară, ci este efectul activității comune a statelor membre.

Orice incompatibilitate nu poate în niciun caz să fie rezolvată în sistemul juridic polonez prin recunoașterea ca normă comunitară ar avea o autoritate superioară normei constituționale. Ea nu ar putea antrena nici pierderea forței obligatorii a normei constituționale și înlocuirea acesteia prin norma comunitară, nici limitarea câmpului de aplicare a normei constituționale la un spațiu care nu reintră în materia reglementată de normă comunitară.

În acest caz, legislatorul polonez este competent să ia decizia fie să revizuiască Constituţia, fie să angajeze procedura de modificare a normei comunitare, fie, în ulti­mul rând, să se retragă din Uniunea Europeană. Această decizie trebuie luată fie de către suveran, deci de poporul polonez, fie de către un organ al statului care, conform Constituției, are competența să reprezinte națiunea.

Normele Constituției în domeniul drepturilor și libertă­ţilor individului determină un prag minimal și de nedepășit, care nu poate suferi nicio reducere în ceea ce privește introducerea normelor comunitare. Interpretarea „bine­venită din dreptul european” are însă limitele sale. Ea nu poate în niciun caz să conducă nici la rezultate contrare în conținutul literal al normelor constituționale, nici la rezultate care ignoră garanțiile mimime asigurate de Constituție.

b) Constituţia Republicii Polonia și dreptul comunitar sunt fondate pe un același corp de valori comune, definind natura unui Stat democratic de drept, precum catalogul și forța drepturilor fundamentale.

Atât procedura de cedare, cât și câmpul de cedare a unor competențe concrete trebuie să fie conforme Constituției. O modificare eventuală a procedurii sau a campurilor de cedare (competențele cedate) cere să fie respectate exi­gentele relative la revizuirea Constituției, definite în art. 235.

Concluzie:

În cazul unui conflict al normelor comunitare cu Constituţia, «… este de datoria legistalorului polonez să ia decizia fie de a revizui Constituția, fie de a angaja procedura pentru a modifica norma comunitară, fie, în ultimă instanța, să se retragă din Uniunea Europeană. Această decizie ar trebui să fie luată fie de către suveran, deci de către poporul polonez, fie de către un organ al Statului, care, conform Constituției, are competența să reprezinte națiunea…».

Autoritatea superioară a Constituției nu trebuie, deci, să fie percepută că o constanță absolută și să implice ab­sența de capacitate de adaptare la dreptul Uniunii Euro­pene. În același timp, Constituția îndeplinește o funcție de garanție, pentru că, de exemplu, «… normele Constituției în domeniul drepturilor și libertăților individului deter­mină un prag minim și de nedepășit, care nu poate să sufere nicio reducere sau repunere în cauza a aplicării normelor comunitare…».

3.1.3. Raportul dintre dreptul constituțional național și dreptul comunitar al UE – GERMANIA

Hotărârea BVerfge, tome 30 din 12.X.1993 a Curții Constituționale federale a Germaniei asupra Tratatului de la Maastricht.[25]

Statele membre au nevoie de domeniile de competențe pro­prii suficient înțelese, astfel că fiecare popor să-și poată forma și exprima voința politică conform procesului definit și controlat de el, pentru a da expresie juridică a ceea ce îl unește pe plan spiritual, social sau politic, rezultă, deci, că Bundestagul trebuie să-și conserve atribuțiile și competențele acestui pilon substanțial”.

O dezvoltare substanțială a conceptului afirmat o găsim în Hotărârea aceleiași Curți asupra Tratatelor de la Lisabona.

3.1.4. Constituția și dreptul comunitar – SPANIA

Hotărârea nr. 58/18.V.2004 a Tribunalului constituțional spaniol.

„Tribunalul constituțional afirmă că „primatul” dreptului comunitar nu înseamnă același lucru cu „supremația” sa: „dreptul comunitar are prioritate în sensul că normele sale se bucură de o prioritate aplicativă asupra normelor naționale; dar Constituția spaniolă beneficiază de supremație față de norma comunitară, căci în această limită ea a aprobat aderarea Spaniei la UE.”[26]

3.1.5. Prioritatea Regulamentului comunitar asupra legii naţionale – ITALIA

Hotărârea nr. 170/8.06.1984 a Curții Constituționale italiene.

„Parametrul fundamental al raportului dintre dreptul comunitar și cel național îl constituie principiile supreme ale Constituției și drepturile inalienabile ale persoanei umane, principii pentru respectul cărora Curtea este hotărâtă să se constituie ca un zid, care, printre altele, a devenit un zid al suveranității statului”.

3.1.6. Primatul dreptului comunitar asupra dreptului intern – PORTUGALIA

Hotărârea nr. 60/18.06.2006 a Tribunalului Constitu­țional din Portugalia.[27]

Doctrina a estimat că art. 8 par. 4 din Constituție a adoptat „teoria contra limitelor”, elaborată de tribunalele constituționale din Italia și Germania, în lumina recursului la noțiunea deprincipii fundamentale ale Statului de drept și democratic”.

Din această perspectivă, interpretarea celor două ordini publice – UE și națională – nu împiedică existența distincției între perspectivele dintre ele, în măsura în care art. 8 par. 4 din Constituție precizează clar autonomia șistemului juridic portughez, pe care îl califică după regulă „com­petențe la competențe” pentru a defini regimul drep­tului Uniunii și al Comunitaţilor Europene în universul ordinii juridice portugheze”.

3.2. Constituţia României și dreptul UE

3.2.1. Norma constituțională care „reglează” raportul complex dintre dreptul comunitar și dreptul național român a fost introdusă la revizuirea din octombrie 2003, cu mai mult de 3 ani înainte de aderarea României la U.E. (1.01.2007) și, ca urmare, calitatea acestei norme nu este de același calibru cu cele similare din constituțiile unora din celelalte State membre și cu obiectul și finalitatea principiilor imperative înscrise în art. 2, 3, 4 si 6 din TUE Lisabona.

a) Prin art. 148 alin. (1) din Constituție s-a statuat că aderarea „se face prin lege”, de tipul celei organice, fiind exclus, așadar, referendumul. Totodată, s-a prevăzut că „Ade­rarea României la tratatele constitutive ale UE” se face „în scopul (?) transferării unor atribuții către instituțiile comu­nitare și al exercitării în comun cu celelalte State mem­bre a competențelor prevăzute de aceste tratate”.

Deci, România a transferat „atribuții” nedefinite, adică neindividualizate, fără a se indica limitele până la care se ce­dează din suveranitatea națională, iar în comun se „exer­cită competențele”, acest text constituțional fiind, așadar, de o calitate precară.

b) De altfel, 148 alin. (2) (textul următor) are aceeași „înfățișare”, ca redactare, consacrând principiul fundamental al priorității dreptului comunitar, într-o formă evazivă, inadecvată și incompletă, a cărei eficacitate a condiționat-o de „respectarea prevederilor actului de aderare” (adică a legii?!), și nu a Constituţiei României.

c) Potrivit doctrinei[28], legea de ratificare a Tratatului de aderare „nu este o lege constituțională, pentru că nici sub aspect material şi nici din punct de vedere formal nu se înca­drează în această categorie”. Ea „se distinge și față de legile organice și de cele ordinare”, dar are „forță juridică supe­rioară acestor două tipuri de legi. Așadar, în ordinea juridică internă, actul juridic prin care România aderă la UE are forță juridică inferioară Constituției și legilor constitu­ționale, dar superioară legilor organice și ordinare”.

3.2.2. Expresia „celelalte reglementări obligatorii” din art. 148 alin. (2) al Constituției este de natură a produce serioase dificultăți în transpunerea dreptului comunitar derivat și, îndeosebi, a directivelor, în raport cu regulamentele și deciziile comunitare.

Aceste efecte negative pot genera sau facilita opera de „asimilare”, și nu de armonizare, prin transpunerea atentă, oportună și adecvată în dreptul intern, numai dacă actele comunitare nu intră în conflict cu normele constituționale.

Situația este nefericită și pentru că există o normă de corecție și de rezolvare a oricărui posibil conflict, numai la sesizarea Curții Constituționale care are între atribuții (art. 146 lit. b) din Constituţie) și pe aceea a controlului de constituționalitate a tratatelor ratificate, inclusiv a Tratatelor UE. Era necesar ca asemenea atribuții să se poată exercita și din oficiu, așa cum există practica din alte State membre (Germania, Franța, Spania, Italia s.a.) și cum rezultă din deciziile Curților Constituționale prezentate în cele ce preced.

Or, Curtea Constituțională nu a fost sesizată asupra Tratatului de aderare a României la UE, nici asupra legii de ratificare a CEDO (1994), după cum nu s-a pronunțat, încă, asupra niciuneia din problemele complexe ale raportului dintre dreptul comunitar și dreptul intern al Statelor membre ale UE.

III. Observații generale și comparative privind cele două Mecanisme ale UE: Mecanismul Statului de drept-2020-M.St.Dr. și Mecanismul de Cooperare și Verificare. Absorția MCV, de către M.St.Dr., paralelisme / caducitatea MCV, după 13 ani de (ne) funcționare asupra României și Bulgariei.

1. Natura și obiectivele M.St.Dr. – 2020

1.1.Instrumentele UE pentru a sigura respectarea Statelor de drept în toate cele 27 State membre și a obiectivului central: PREVENIRE ȘI PROMOVARE.

1.2. Legitimitatea și responsabilitatea Comisiei Europene – CE

– CE este instrumentul garantării respectării Statului de drept, ca valoare fundamentală consacrată de Tratatele UE, misiune recunoscută de CJUE.

– Esența Statului de drept constă în faptul că toți membrii societății, inclusiv guvernul și parlamentarii sunt SUPUȘI LEGII, sub controlul instanțelor independente și imparțiale, indiferent de apartenența politică, obiectiv permanent în atenția CE.

1.3. Setul de instrumente privind Mecanismul Statului de drept în UE – 2020

Ciclul anual al M.St.Dr. include RAPORTUL ANUAL privind promovarea statului de drept în toate cele 27 de State membre și previnirea apariției sau agravării problemelor în acest domeniu.

Tabloul de bord privind JUSTIȚIA în UE – Raport Anual care furnizează date comparabile asupra independenței, calității și eficienței sistemelor de justiție din Statele membre.

SEMESTRUL EUROPEAN, având ca finalitate RECOMANDĂRI specifice fiecărei țări asupra unor chestiuni MACROECONOMICE și STRUCTURALE, inclusiv cu privire la sistemele de justiție și la combatarea corupției, menit să stimuleze CREȘTEREA ECONOMICĂ.

Mecanismul de cooperare și de verificare – MCV, avand ca obiectiv: ”MONITORIZAREA PERIODICĂ (și nu ANUALĂ ori SEMESTRIALĂ) și elaborarea de RAPOARTE privind progresele înregistrate pentru remedierea unor deficiențe legate de reformele în justiție și corupție și, în cazul Bulgariei, de lupta împotriva criminalității organizate” (fără nicio referire la România).

-”Instrumente de finanțare de la UE, campanii de comunicare și activități de promovare, inclusiv sprijin pentru rețelele judiciare, pentru pluralismul și libertatea mass-media”.

-”Sprijin tehnic și finanțare pentru ca Statele membre să realizeze REFORMELE STRUCTURALE”,

-”Constatarea NEÎNDEPLINIRII obligațiilor ce decurg din calitatea de Stat membru” și ”Aplicarea art. 7 din TUE – instrument de abordare a unor încălcări grave ale Statului de drept, cu posibile sancțiuni”.

”Cadrul privind Statul de drept, ca instrument de avertizare timpurie, având ca obiect dialogul cu Statul membru vizat pentru a se aborda amenințările sistematice asupra Statului de drept, spre a preveni agravarea situației”.

1.4. În sfarșit, în setul de instrumente este inclusă și ”PROPUNEERA de corelare a Statului de drept cu obținerea unor fonduri UE, facilitând UE posibilitatea de a SUSPENDA, REDUCE sau RESTRICȚIONA accesul la finanțarea UE în caz de încălcări”, asupra căreia nu s-a realizat, încă, un consens al Satelor membre (cu opoziția Poloniei, Ungariei, Cehiei).

2. Cadrul general și principalele constatări /recomandări din PRIMUL RAPORT – 2020 asupra Mecanismului Statului de drept – M.St.Dr. – Capitolul privind România

2.1. În general, Raportul 2020, prezentat la Bruxelles, în ziua de 30.09.2020, de Comisarii Vera Jourova și Didier Reynders, evaluează 4 teme principale: 1) Sistemele naționale judiciare; 2) Cadrele anticoruptie; 3) Libertatea și mass-media si 4) Pluralismul.

Mecanismul Statului de drept are, în principal, un rol preventiv, cu  menirea de a lansa o dezbatere și să pună bazele unei CULTURI a SUPREMAȚIEI LEGII în întreaga Uniune.

Raportul 2020, pentru prima dată, aplică o ”GRILĂ COMUNĂ” în analiza situației din toate Statele membre, cu scopul de a identifica tendințele privind respctarea Statului de drept. Pornind de la rezultatele deznetarilor, lansate de raport la nivel european și în fiecare Stat membru și pe baza experienței acumulată în primul an de funcționare a M.St.Dr., Comisia va pregăti elaborarea Raportului 2021, asupra Statului de drept în Statele membre ale UE.

2.2. Efectele și acțiunile imediate ale M.St.Dr.

2.2.1. Mecanismul Statului de drept – M.St.Dr. 2020 a promovat dezbateri înscrise în spațiul UE, îndeosebi după adoptarea, la 16.11.2020, cu majoritate calificată, la  reuniunea ambasadorilor, a unui Memorandum care condiționează accesarea fondurilor europene de starea Statului de drept, soluție susținută ferm de președintele României în Consiliul Eruopean, în condițiile în care, Polonia și Ungaria au blocat, prin VETO, dat în votul preliminar, bugetul anual al UE 2021-2027, generând o criză gravă.

2.2.2. În ultimele mandate, Comisia Europeană a solicitat repetat, Statelor membre respectarea Statului de drept, iar prin Comunicarea CE nr. 343/2019 din 17.07.2019, a adoptat Planul de acțiune pentru CONSOLIDAREA Statului de drept în cadrul UE, care constituie temelia Mecanismului Statului de drept – 2020.

Structura Planului de acțiune – 2019

I. Introducere

II. Statul de drept: o valoare comună pentru Europa

III. O responsabilitate comună pentru toate Statele membre și instituțiile UE

IV. Acțiuni pentru consolidarea Statele de drept

1. Promovarea, consolidarea cunoștințelor și a unei culturi comune a statului de drept

2. Societatea civilă, mass-media, mediul academic și sistemele de învățământ din Statele membre

3. Transparența și accesul la informații

4. Rețelele europene

5. Parlamentele naționale

6. Intensificarea cooperării cu Consiliul European și cu alte instituții europene

7. Prevenirea: cooperare și sprijin pentru consolidarea Statului de drept la nivel național

7.1. Ciclul de evaluare a Statului de drept

a) Domeniul de aplicare

b) Surse de informații

c) Implicarea Statelor membre și a părților interesate

d) Raportul anual privind Statul de drept

e) Tabloul de bord privind justiția în UE

f) Dialoguri instituționale privind statul de drept

7.2. Asigurarea respectării la nivelul UE în cazul în care mecanismele naționale ridică probleme.

3. Capitolul privind România din Raportul 2020 privind M.St.Dr.

3.1. Structura secțiunilor acestui capitol atrage atenția de la început, asupra surselor comune de informare cu Rapoartele MCV din 2017, 2018 și ultimul din oct. 2019.

3.2. Secțiunile și principalele constatări

I. Sistemul judiciar (pg. 2-10). Analiza cuprinde: 1) Independența 2) Calitatea și 3) Eficiența, preluand considerații relevante și selective din Rapoartele GRECO, Comisia de la Veneția, Rapoartele MCV, s.a.

II. Cadrul anticorupție (pg. 10-14)

III. Pluralismul și mass-media (pg. 14-16) și

IV. Alte probleme instituționale legate de sistemul de control și echilibru (pg. 16-20).

În textul Raportului sunt frecvente referiri la Rapoartele MCV (pg. 8,13, s.a.) fiind preluate numeroase constatări și recomandări din acestea, dar nu se reține nicio observație critică relativă la ”tăcerea” MCV asupra abuzurilor judiciare ale DNA, ale serviciilor secrete și ale altor autorități, care au pus în pericol Statul de drept în cursul monitorizării, în special în perioada 2010-2018.

4. Caducitatea MCV, a Deciziei Comisiei Europene din 13.12.2006, efect al M.St.Dr. – 2020.

4.1. S-a considerat într-o opinie, că acest nou mecanism, ar fi o formă de MCV, aplicabil tuturor Statelor membre (Radu Pop: ”Despre relația dintre statul de drept și MCV”, citat de Sorin Bocancea în ”Noul mecanism de întărire a statelor de drept la nivelul UE: în direcția unui model federal?”, revista ”POLIS”, vol.II, nr. 2 (4) – Serie noua, 2014). Autorul face o observație pertinentă: ”În condițiile menținerii MCV și ale noului mecanism privind Statul de drept, România și (Bulgaria) va fi supusă la contrangeri suplimentare față de celelalte state membre”, ceea ce, adaug, este vădit contrar principiului egalității Statelor membre în fața Tratatelor UE și constituie o discriminare de neacceptat.

4.2. Președintele României a făcut, în seara zilei de 30.09.2020, o declarație concludentă, care trebuia și, în continuare, trebuie, să fie urmată de acțiuni ale Guvernului la Comisia Europeană  în Parlamentul European și în Consiliul UE pentru a se obține și încetarea ”de jure” a Deciziie din 13.12.2006 privind instituirea MCV:

Este primul raport care analizează situația Statului de drept, în TOATE Statele membre ale UE. Romania susține de multă vreme că de așa ceva avem nevoie, în LOCUL MCV, care discriminează într-un fel România și Bulgaria. Acest fel de Raport este UTIL ca să ne dăm seama unde în UE este nevoie de mai multă acțiune, unde sunt exemple de bune practici, cum se poate intervni pentru a face justiția puternică, independentă s.a.”

4.3. După cum se cunoaște, însă, Guvernul a adoptat o inepție de Memorandum pentru îndeplinirea obiectivelor MCV, înscrise în raportul din oct. 2019 (?!), începand cu adoptarea proiectului legii pentru desființarea SIIJ, inițiat și elaborat de Ministrul Justiției, cu sfidarea Avizului negativ dat de CSM în ședința din 11.02.2020, străin de starea reală a justiției și de nevoile magistraturii române.

4.4. Din Fișa informativă și din Schema Mecanismului, publicate de Comisia Europeană odată cu primul Raport asupra M.ST.DR 2020, la 30.09.2020, rezultă, în mod evident, ca obiectivele MCV au fost absorbite în noul mecanism al Statului de drept, că acest MCV si-a pierdut autonomia de mecanism de cooperare și verficare, instituit doar de Romania și Bulgaria și aplicat timp de 13 ani (2007-2019), cu 4 obiective precise initiale și alte 20 suplimentare (?!).

4.5. Edificator este și faptul că în anul 2020 MCV NU a mai evaluat situația, stadiul și progresele Romaniei și NU a elaborat Raportul anual, toate aspectele și concluziile fiind înscrise în Raportul privind mecanismul Statului de drept 2020, din 30.09.2020.

4.6. MCV este de la 30.09.2020 un instrument al Mecanismului Statului de drept cu sarcina precisă de ”Monitorizare PERIODICĂ” și raportarea privind progresele înregistrate în vederea remedierii unor deficiențe legale de reformele în justiție și corupție”.

Acest instrument se aplică la toate cele 27 de State membre prin monitorizare periodică și nu anuală (ca până în 2020), aplicată României și Bulgariei, finalizată prin Rapoarte anuale.

4.7. Teza caducității Deciziei nr. C (2006) 6569 din 13.12.2006, de instituirea MCV, în raport de M.St.Dr – 2020, rezultă și din lectura actuală a celor 9 paragrafe din preambul, dar, mai ales din art. 1 din Anexa cu cele 4 obiective de reformă.

Pe de altă parte, observarea compartivă a constatărilor, concluziilor și recomandărilor din Rapoartele MCV (2018 și 2019) și din Raportul M.ST.Dr. – 2020 – Capitalul României (pag. 1-20) relevă existența de similitudini în proporție de peste 90%, ceea ce susține teza absorției și caducității (încetării de facto) a MCV – România și Bulgaria.

Dar, se pare că administrația statului român, reprezentanții celor trei puteri constituționale, sunt străini de raportul real, actual și de perspectiva dintre UE și România, ca Stat membru, cu drepturi egale cu celelalte 26 de State membre UE (Art. 2 și art. 4.2. din Tratatul UE).


[1] J. Chevallier, L’Etat de droit, ed. 4 Montchrestien, Paris, 2003, p. 45.
[2] D. Gourien, Introducere în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Ed. All, Bucureşti, 1996, p. 13, apudClaudia Gilia, în „Teoria statului de drept”, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 109.
[3] O. Duhamel, La constitution èuropèenne, Dalloz, Paris, 2005, op. cit., de C. Gilia, op. cit., p. 175.
[4] Polonia, Cehia, Slovenia, Ungaria ş.a.
[5] Romania, Slovenia, Bulgaria ş.a.
[6] Art. 9 alin. 2 din Constituţia Republicii Cehe: „Modificarea atributelor esenţiale ale statului de drept democratic este interzisa”.
[7] Leo Hamou, L’Etat du droit et son essence, in RFDC nr. 4/1990, p. 669.
[8] Conform art. 1 alin. (5) din Constituția României „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”.
[9] I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2008, pp. 8‑9.
[10] Michel Troper, Le concept de l’État du droit, in Droits nr. 15/1992, p. 51.
[11] Prof. univ. dr. C. Birsan și Prof. univ. dr. M. Pivniceru, în Buletinul CEDO nr. 9‑10/2008, pp. 146‑151.
[12] CEDO ‑ S.W. ‑ 22 noiembrie 1995, Cantorni/c./Franței – 15 noiembrie 1996, Serie A, p. 29, Recueie, 1996.
[13] CEDO Leander/c./Suediei, 26 martie 1997, Seria A nr. 116, p. 64.
[14] CEDO, Loizidou/c./Turcia, 23 martie 1995, Seria A, nr. 31, p. 34.
[15] CEDO, Malonec. R.V., 2 august 1984, A. 82, par. 67, JDI, 1986 si Bragau/c./R.V. ‑ precitata.
[16] CEDO, Sunday Times/c./R. V. 1986, A. 84, par. 49.
[17] F. Saudre s.a., Les grands arrèts de la CEDO, ed. a 4‑a, Ed. Thèmis, 2007, p. 4.
[18] F. Saudre s.a., Les grands arrèts de la CEDO, ed. a 4‑a, Ed. Thèmis, 2007, pp. 54‑55 si CEDO ‑ Googwin/c./R.U., 27 martie 1996, par. 31, in Rec. 1996, II, p. 483.
[19] Geouffre de la Pradelle/c./France, 16 decembrie 1992, A.253 ‑B, par. 33‑34 şi Bellet/c./France, 4 decembrie 1995, A. 33‑B, par. 36, citate in „Les grands arrèts”, 2007, p. 54.
[20] “Dreptul UE. Comentarii, jurisprudența și doctrina”, ediția a IV-a de P. Craig si G. de Burca, Ed. Hamangiu, 2009, pag. 442.
[21] F. Dubois “Manuel. Droit et pratique de l’Union Européenne”, 2004, Paris, pag. 422.
[22] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, Dalloz, Paris, sous la direction de P.Bon/D. Maus.
[23] Les grandes décisionsdes Cours Constitutionalles europeennes, p. 413-419.
[24] Les grandes décisions des Cours Constitutionalles europeennes, 2008, p. 420-435.
[25] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, p. 436-446.
[26] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, p. 447.
[27] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, p. 452-453.
[28] I. Muraru şi S.Tanasescu, Constitutia Romaniei. Comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, p. 1432-1433.


Prof. univ. dr. Marin Voicu
Membru de onoare al Academiei Oamenilor de Știință, Președintele Secției de drept internațional și drept comparat a Academiei de Științe Juridice, fost judecător ÎCCJ, fost judecător CEDO