CEDO. Refuzul instanțelor naționale de a analiza o cerere în materia exproprierii – încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adițional la CEDO. Hotărârea din 28 ianuarie 2021 în cauza Alfa Glass Anonymi Emboriki Etairia Yalopinakon împotriva Greciei. Neconformitatea dispozițiilor Legii nr. 255/2010 cu standardul CEDO

Monica Livescu
Monica Livescu
Tatiana Șoldănescu
Tatiana Șoldănescu

1. Prezentarea Hotărârii din 28 ianuarie 2021 în cauzaAlfa Glass Anonymi Emboriki Etairia Yalopinakon împotriva Greciei

 Probleme analizate de Curte:
• Art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului
Pretinsele avantaje aduse părții de teren neexpropriate prin lucrările care urmează să fie efectuate pe partea de teren expropriată
• Refuzul instanțelor civile competente de a examina o contestație pe motiv că exista o procedură administrativă specifică neexercitată în cauză
• Caracterul ineficient al unei acțiuni în despăgubiri împotriva statului pentru încălcarea de către instanțele interne a Convenției
Încălcarea principiului „procedurii unice” pentru examinarea tuturor problemelor legate de stabilirea compensației pentru expropriere, consacrat în jurisprudența europeană și națională

Cauza vizează o procedură de expropriere în care instanțele civile, chemate să stabilească despăgubirea pentru expropriere, au refuzat să examineze cererea societății petente prin care urmărea să înlăture prezumția legală conform căreia ar fi obținut un avantaj din efectuarea lucrărilor de dezvoltare aferente exproprierii. În concret, instanțele interne au respins ca inadmisibil acest capăt de cerere, pe motiv că petenta nu a respectat obligația procedurală de a formula o plângere prealabilă în fața organului responsabil cu efectuarea lucrărilor pentru care a avut loc exproprierea.

Astfel, la nivel intern, societatea petentă a introdus o acțiune prin care a învestit instanța cu următoarele două capete de cerere: să stabilească suma finală a despăgubirii pentru expropriere și să stabilească faptul că nu a beneficiat de niciun avantaj din realizarea lucrărilor de dezvoltare aferente exproprierii.

Curtea de Apel din Atena a stabilit suma finală a despăgubirii și a respins cererea societății petente de a stabili că nu a beneficiat de niciun avantaj din realizarea lucrărilor de dezvoltare aferente exproprierii. Instanța a motivat respingerea ca inadmisibilă a cererii societății expropriate petente, pe aspectul că aceasta ar fi trebuit să parcurgă procedura prealabilă prevăzută în legea internă, respectiv să depună o cerere la organul responsabil cu lucrările, în termen de două luni de la publicarea hotărârii de stabilire a cuantumului provizoriu al despăgubirii.

Societatea petentă a formulat recurs împotriva acestei hotărâri în care a invocat art. 1 din Primul Protocol Adițional la CEDO, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și jurisprudența Curții de Casație. Petenta a susținut că procedura legată de stabilirea despăgubirii pentru expropriere ar trebui să aibă ca obiect compensarea în ansamblu a societății expropriate și să includă orice problemă cu privire la expropriere, inclusiv formularea unui capăt de cerere care să înlăture prezumția legală conform căreia ar fi obținut un avantaj din efectuarea lucrărilor de dezvoltare aferente exproprierii.

Curtea de Casație a respins recursul petentei și a confirmat soluția Curții de Apel.

Societatea petentă a invocat încălcarea dreptului său la respectarea proprietății asupra bunului, protejat de art. 1 din Primul Protocol Adițional, încălcare produsă prin respingerea ca inadmisibilă a cererii sale de a înlătura prezumția legală conform căreia ar fi beneficiat de avantaje din executarea lucrărilor legate de expropriere, de natură să influențeze și despăgubirea acordată. Societatea petentă a susținut că acest capăt de cerere ar fi trebuit să fie examinat într-o singură procedură referitoare la stabilirea despăgubirii pentru expropriere. Or, instanțele interne i-au negat dreptul de a obține despăgubiri pentru partea de teren neexpropriată, care în realitate nu a fi beneficiat de niciun avantaj rezultat din expropriere.

În cauză, Guvernul a invocat excepția neepuizării căilor de recurs interne, întrucât petenta ar fi omis să întreprindă o acțiune în despăgubiri împotriva statului, în cadrul căreia ar fi putut invoca încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adițional la CEDO și că instanțele interne nu au ținut cont de jurisprudența Curții de Casație referitoare la existența unei proceduri unice în care să fie analizate împreună cererea prin care se urmărește răsturnarea prezumției că proprietarul expropriat beneficiază de un avantaj din realizarea acesteia și cererea de stabilire a despăgubirii pentru expropriere.

Societatea petentă a susținut că o acțiune în despăgubiri nu ar fi fost eficientă, întrucât această procedură nu a fost niciodată utilizată în ceea ce privește presupusele actele ilegale ale judecătorilor în exercitarea atribuțiilor lor în cadrul procedurilor referitoare la stabilirea despăgubirii pentru expropriere.

Curtea a respins excepția invocată de Guvern, reținând că o acțiune în despăgubiri ar fi constituit un remediu intern doar dacă ar fi fost în discuție acte presupuse ilegale ale judecătorilor în exercitarea funcțiilor lor în procedurile legate de stabilirea despăgubirilor pentru expropriere. Legalitatea motivelor pentru care o instanță civilă a adoptat o hotărâre este în mod normal supusă controlului instanțelor superioare și nu controlului efectuat de un tribunal administrativ. În plus, Curtea a adăugat faptul că, și în eventualitatea în care o astfel de acțiune ar fi fost formulată, ar fi dat naștere unei proceduri care s-ar fi putut încheia în fața Consiliului de Stat și ar fi condus la o întârziere în stabilirea despăgubirii pentru expropriere. În viziunea Curții, un astfel de remediu nu poate fi considerat eficient.

În ceea ce privește fondul cauzei, Curtea a reținut că lămurirea aspectului privind existența unui avantaj pentru proprietarul unui teren expropriat, avantaj pentru restul proprietății care să rezulte din executarea lucrărilor ce au constituit scopul exproprierii, reprezintă fără îndoială o problemă legată de expropriere, cu atât mai mult cu cât acest aspect ar putea justifica neacordarea unei despăgubiri pentru partea de teren rămasă neexpropriată.

Curtea a observat că instanțele interne au refuzat să examineze acest aspect, pe considerentul că petenta nu a uzat de procedura administrativă prealabilă impusă de lege. Curtea a constatat că soluția instanțelor interne a încălcat art. 1 din Primul Protocol Adițional, reținând că această procedură, care are loc în fața organelor administrative, cuprinde mai multe etape care se întind pe mai multe luni și că legea nu oferă nicio garanție cu privire la respectarea termenelor pe care le stabilește pentru finalizarea fiecărei etape. În aceste condiții, Curtea a reținut că recurgerea la acea etapă a procedurii administrative ar fi contribuit la prelungirea procedurii în fața instanțelor civile și că reprezintă o abatere de la principiul existenței unei proceduri unice în fața instanțelor civile pentru examinarea tuturor problemelor legate de stabilirea compensației pentru expropriere.

Pentru a se pronunța în acest sens, Curtea a făcut aplicarea principiilor stabilite în jurisprudența sa cu privire la necesitatea existenței unei proceduri unice pentru examinarea tuturor problemelor legate de stabilirea compensației pentru expropriere:

– în hotărârea din cauza Azas c. Greciei (nr. 50824/99, 19 septembrie 2002), Curtea a reținut că în cazul în care are loc o expropriere trebuie să existe o procedură care să asigure o evaluare generală a consecințelor exproprierii, inclusiv acordarea de despăgubiri în raport de valoarea proprietății expropriate, stabilirea titularilor dreptului la despăgubire și a oricăror alte aspecte legate de expropriere.

– în hotărârea din cauza Bibi c. Greciei (nr. 15643/10, 13 noiembrie 2014), Curtea a reținut că procedura utilizată pentru a stabili evaluarea globală a consecințelor exproprierii nu poate fi limitată la recunoașterea titularilor dreptului la despăgubiri, determinarea despăgubirii, evaluarea existenței unui avantaj pentru proprietar. Această procedură trebuie să includă și alte aspecte, cum ar fi cele legate de reevaluarea despăgubirii.

în hotărârea din cauza Koutsokostas Greciei (nr. 64732/12, 13 iunie 2019), Curtea a reținut că au fost încălcate principiile economiei și celerității procedurii, precum și principiul procedurii unice consacrat în hotărârea Azas prin refuzul de a examina acțiunea introdusă de petenți în fața instanței care urma să se pronunțe cu privire la valoarea despăgubirii și cererea adresată petenților de a sesiza din nou instanțele civile.

în hotărârea din cauza Moustakidis c. Greciei (nr. 58999/13, 3 octombrie 2019), Curtea a statuat că anumite cereri ale petentului (în încercarea de a examina problema presupusului beneficiu obținut de acesta ca urmare a executării lucrărilor și de a stabili o despăgubire pentru partea care a fost considerată compensată din acest punct de vedere) constituiau aspecte legate de expropriere și ar fi trebuit să facă obiectul unei examinări de către instanțele civile în cadrul stabilirii despăgubirii pentru expropriere.

În ceea ce privește satisfacția echitabilă solicitată de petentă, Curtea a constatat încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adițional, având în vedere că instanțele interne nu au analizat cererea petentei de a stabili dacă aceasta a beneficiat de un avantaj din expropriere, încălcând astfel principiul procedurii unice în materie de despăgubiri acordate în caz de expropriere.

2. Scurtă analiză a Legii 255/2010 în raport de standardul de protecție al C.E.D.O. în materia art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție

Curtea a reținut că existența unei proceduri de lungă durată în fața organelor administrative, învestite cu stabilirea despăgubirii pentru expropriere  și pentru care legea nu oferă nicio garanție cu privire la respectarea termenelor, nu este conformă cu principiile ce decurg din art. 1 din Primul Protocol Adițional la CEDO.

În contextul analizei recentei hotărâri a CtEDO este de interes o succintă analiză comparativă a prevederilor relevante din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, din perspectiva necomformității acesteia cu jurisprudența Curții Europene în această materie

Astfel, art. 9 alin. 4 din Legea nr. 255/2010[1] stabilește faptul că transferul dreptului de proprietate operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, concomitent cu  consemnarea sumelor aferente despăgubirii.

Soluția legislativă prevăzută de aceste dispoziții legale nu oferă predictibilitate momentului în care se emite hotărârea de stabilire a despăgubirilor finale (reglementate prin art. 18 și următoarele[2]), deși se produce deposedarea persoanei expropriate. Această prevedere apare a fi în contradicție cu cele reținute de CtEDO în cauza analizată, întrucât norma internă contradictorie nu oferă nicio garanție cu privire la momentul la care se emite hotărârea de stabilire a despăgubirilor finale. Din procedura de funcționare a comisiei administrative care emite această hotărâre reglementată în  cap. V din lege rezultă că această hotărâre este posterioară emiterii dispoziției de expropriere.

Noțiunea de „consemnare” aleasă de legiuitor este de natură să lase loc arbitrariului în interpretare, în sensul că ar însemna doar, eventual, alocarea sumei, dar nu și punerea acesteia la dispoziția persoanei expropriate. Din acest punct de vedere norma națională este imprecisă și lasă loc arbitrariului neaplicării condiției constituționale prevăzute de art. 44 alin, 3 din Constituție și art. 1 din Primul Procotol Adițional la Convenție, fiind  astfel sub standardul de protecție rezultat din jurisprudența CtEDO: plata unei despăgubiri juste și prealabile. În aceste condiții, rezultă că o astfel de normă, care nu oferă garanții care să asigure că această consemnare presupune plata efectivă și prealabilă a despăgubirii, este profund neconstituțională. Într-o astfel de situație, judecătorul național învestit cu o acțiune a expropriatului, trebuie să aplice cu prioritate, în baza art. 20 din Constituție, CEDO și jurisprudența sa relevantă privind încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție, în materia exproprierii.

Relevantă în această analiză este și Decizia RIL nr. 14/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justitie: “în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, cu modificările și completările ulterioare, instanța de judecată este competentă să soluționeze nu numai contestația formulată împotriva hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, ci și acțiunea prin care expropriatul contestă despăgubirile estimate și solicită atât stabilirea acestora de către instanță, cât și obligarea expropriatorului la plată, ulterior emiterii deciziei de expropriere și consemnării sumelor aferente despăgubirilor, în cazul lipsei nejustificate a acestei hotărâri.

În egală măsură analiza aspectelor reținute de CtEDO în hotărârea supusă analizei conduce la concluzia că – din perspectiva asigurării accesului la justiție al expropriatului în sensul art. 6.1 din Convenție, acestuia trebuie să i se asigure un acces total în care să poată contesta orice aspect al exproprierii.

Prin urmare, o lege internă ca Legea 255/2010, care ar fi interpretată în sensul că nu ar putea să vizeze și alte aspecte decât cuantumul despăgubirii calculate pe grila notarială (conform art. 11 alin. 8 și art. 22 alin. 6 din lege)[3], nu respectă standardul de protecție al drepturilor fundamentale garantate de CEDO și, ca atare, poate fi înlăturată de la aplicare conform art. 20 din Constituție.

Astfel, judecătorul național va face aplicarea Recomandării (2004)5 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de CEDO care prevede:

– “pentru asigurarea compatibilității, este suficient să se procedeze la schimbări de jurisprudență și de practică. În conformitate cu sistemul juridic al unor state membre, compatibilitatea ar putea fi asigurată prin simpla neaplicare a măsurilor legislative respective (pct. 12 din Anexa);

– “verificarea (compatibilității legilor în vigoare și a practicii administrative de către instituțiile judiciare) poate avea loc în cadrul procedurilor judiciare.”( pct. III. 28 din Anexă)

Prin urmare, judecătorul național, verificând compatibilitatea legii interne cu standardele de protecție impuse de CEDO și jurisprudența sa relevantă, va putea proceda la o schimbare de jurisprudență și de practică prin neaplicarea legii stabilite ca incompatibile.

:: Hotărârea


[1] Art. 9 alin. 2Contestația asupra deciziei de expropriere nu suspendă transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile în cauză”
art. 22 alin. 1 și 8 :„(1)Expropriatul nemulţumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanţei judecătoreşti competente în termenul general de prescripţie, care curge de la data la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub sancţiunea decăderii, fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii şi transferului dreptului de proprietate.”
[2] Articolul 18 În termen de 5 zile de la emiterea deciziei de expropriere, expropriatorul numește comisia de verificare a dreptului de proprietate ori a altui drept real în temeiul căruia cererea a fost formulată și constată acceptarea sau, după caz, neacceptarea cuantumului despăgubirii de către proprietar sau titularii altor drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii.
[3] Art. 11 alin. 8: „(8) Raportul de evaluare se întocmeşte avându-se în vedere expertizele întocmite şi actualizate de camerele notarilor publici, potrivit art. 771 alin. (5) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare.”
Art. 22 alin. 6: „(6) Experţii, la realizarea raportului de expertiză, precum şi instanţa vor ţine seama de expertizele întocmite şi actualizate de camerele notarilor publici, la momentul transferului dreptului de proprietate.”


Av. Monica Livescu, Managing Partner LIVESCU & ASOCIAȚII
Av. Tatiana Șoldănescu, LIVESCU & ASOCIAȚII