Mircea Duțu: Dreptul la o climă stabilă devine un nou drept fundamental

Alina Matei
Alina Matei
Mircea Duțu
Mircea Duțu

Alina Matei: Considerat, cu îndreptățire, fondatorul dreptului mediului și al dreptului urbanismului, ca discipline științifice în țara noastră, deschideți, domnule profesor, prin noua apariție editorială Dreptul climei. Regimul juridic al combaterii și atenuării încălzirii globale și adaptării la efectele schimbărilor climatice (Editura „Universul Juridic”, București, 2021) perspectivele unui nou domeniu al cunoașterii juridice și marcați o importantă contribuție românească în materie. Ce reprezintă noul volum în cadrul operei dumneavoastră științifice?

Mircea Duțu: Un punct culminant și un altul de pornire. Preocupările mele privind răspunsul juridic la provocarea ecoclimatică datează de aproape trei decenii, mai precis din 1992 când a fost adoptată Convenția-cadru a ONU privind schimbările climatice și de la catedră, prin forța lucrurilor, în cadrul cursului de Drept internațional al mediului am abordat și subiectul respectiv. De-a lungul timpului am urmărit îndeaproape evoluțiile în materie, culminând cu încheierea, la 12 decembrie 2015, a Acordului de la Paris privind clima, în pregătirea căruia a fost organizată, în octombrie același an, de Asociația Europeană de Drept al Mediului și Societatea franceză de profil, o conferință internațională la Universitatea din La Rochelle în cadrul căreia am susținut ideea configurării unui drept fundamental la o climă stabilă și propice existenței vieții pe planetă. Acordul respectiv, în situația căruia, din dorința de a avea un caracter universal, s-a cedat în privinţa valorii juridice, a consacrat perspectiva marii resetări a modelului de dezvoltare, în sensul abandonării celui întemeiat pe energii fosile în favoarea celui fondat pe neutralitate carbon și energiile regenerabile. Este sensul ultim al obiectivelor limitării creșterii temperaturilor medii globale până la 20C și, dacă e posibil, la 1,50C în raport cu nivelurile preindustriale și atingerii nivelului de zero emisii nete de CO2 la mijlocul acestui secol. El și-a găsit exprimarea strategică și asumarea oficială în rândul marilor actori mondiali prin Pactul Verde al UE (12 decembrie 2019), proiectul „civilizației ecologice” al Chinei, și asumarea neutralității climatice pentru 2060, anunțat în 2020, și va fi oficializat de Administrația Biden în cadrul Summit-ului internațional programat pentru 22 aprilie viitor.

Alina Matei: Cum s-au reflectat asemenea evoluții în plan conceptual?

Mircea Duțu: Din perspectiva evoluțiilor de până acum, la o jumătate de secol de acumulări normative specifice și circa 40 de ani de afirmare ca disciplină științifică, Dreptul mediului își adaugă în ultimele decenii un nou capitol dens, dinamic și reprezentativ de reglementări și contribuții teoretice novatoare. Complementară și în interdependență cu celelalte probleme ecologice majore – poluarea generalizată și biodiversitatea –, provocarea climatică a generat un regim juridic prin excelență internațional și cu vocație universală privind combaterea și atenuarea încălzirii globale și adaptarea la schimbările climatice. Promotor al unor concepte, principii și instrumente novatoare de atingere a obiectivelor climatice asumate el își revendică deja, în virtutea particularităţilor evidente pe care le prezintă, o anumită autonomie și pretenția de Drept al climei. Și aceasta cu atât mai mult cu cât prin Pactul verde (Green Deal) al Uniunii Europene, urgența climatică a impus obiectivul neutralității carbon și a creditat tranziția ecologică ca o strategie continentală de creștere durabilă.

Având ca piloni definitorii emergența unui nou drept uman fundamental la o climă stabilă și propice, afirmarea justiției climatice ca valoare universală, concepte și principii specifice, noul domeniu de afirmare a dreptului mediului are ca nucleu rezultatele multilateralismului onusian și dezvoltările juridico-strategice din cadrul UE, exprimate în Pactul verde, legea unional-europeană pentru climă și Pactul pentru climă.

Revenirea S.U.A. în Acordul de la Paris (2015), recunoașterea unanimă a urgenței climatice și asumarea generală ca obiective a limitării creșterii temperaturii medii globale sub 20C și asigurarea neutralității carbon până în 2050 definesc acțiunea globală în materie și acreditează dreptul climei ca unul prin excelență al prezentului și mai ales al viitorului.

Setul de principii directoare cuprinde dezvoltări speciale ale precauției, prevenirii, neregresiunii și progresiei constante, dreptul la o climă stabilă și propice, iar vocabularul conceptelor definitorii înregistrează termeni precum neutralitate climatică, tranziție ecologică, justiție climatică sau procese climatice.

Un raport special cu științele „dure” și o coloratură specifică, generată de faptul că normele juridice pertinente nu se limitează la a încorpora informațiile științifice ori traduce pur și simplu reglementările internaționale, creează marca proprie a noului regim juridic și inedite discipline.

Alina Matei: Două concepte majore, cu implicații practice evidente rămân în acest context: cel de „justiție climatică” și „proces privind clima” și aș dori câteva explicații în privința semnificațiilor lor. Vă propun mai întâi să deslușim primul dintre ele.

Mircea Duțu: Este unul complex, multidimensional și exprimă un fenomen profund ce își are originile în mișcările de justiție de mediu, pornite de la o idee comună: degradările acestuia generează inegalități și agravează vulnerabilitățile celor mai săraci și ale populațiilor marginalizate. Exprimată în acțiuni judiciare, ea reflectă un triplu scop, cu impact deopotrivă juridic și politic. Mai întâi, nevoia de a face înțelese, într-o societate democratică și cu mijloacele sale, noile voci în fața amenințării climatice. Apoi, a pune statele și întreprinderile în situația de a se confrunta cu responsabilitățile ce le revin ca urmare a inacțiunii ori insuficienței măsurilor de atenuare și adoptare, în condițiile în care nici un text internațional pertinent nu impune obligații juridice ferme. În fine, necesitatea de a acționa împotriva schimbării climei din punct de vedere juridic în mod inovator și original.

Perceput din această perspectivă, obiectivul justiţiei climatice a devenit în prezent unul dublu: pe de o parte, a acționa contra inegalităților create de schimbarea climatică, iar pe de alta, conștientizarea comunității internaționale, a statelor, dar și a actorilor privați, de urgența climatică și de necesitatea absolută de a acționa în măsura cuvenită realităților ecoclimatice. Ea caută, în acest mod, să exercite o influență asupra interpretării și aplicării dreptului climei în cadrul unei mișcări în plină expansiune și de juridicizare accentuată. Mai ales după 2015 „justiția climei” a devenit o cale tot mai importantă și des urmată pentru a cere statelor ca, în numele îndatoririlor ce le revin de a proteja populația, să răspundă față de cetățeni pentru absența ori insuficiența măsurilor adoptate în materie climatică. Ridicând probleme de drept internațional și național, aceste procese se desfășoară preponderent în fața tribunalelor naționale și pun în joc aplicarea marilor principii ale dreptului mediului, devenit și al climei. Justiția climatică și contenciosul astfel generat fac proba unei mari ingeniozități juridice, deopotrivă din partea reclamanților și cea a judecătorilor, presupunând restabilirea legalității unei legislații climatice inefective, dar și de a stabili responsabilitățile acolo unde lipsa acțiunii publice poate pune în pericol cetățeanul și populația în ansamblul său.

Alina Matei: „Justiția climatică” în sens judiciar se exprimă, așa cum se arată într-un capitol substanțial al cărții, într-un contencios climatic tot mai relevant. Care ar fi profilul sintetic al acestuia?

Mircea Duțu: Într-adevăr, din India până în Australia, din Pakistan în Columbia, ori din Olanda în S.U.A., mai ales după 2015, litigiile având ca obiect schimbările climatice și efectele lor și angajarea responsabilităților aferente se multiplică pretutindeni în lume. Mai bine de 1000 de procese climatice au fost recenzate după 2010, înaintate în peste 25 de țări, cele mai multe peste ocean (aproape 700), dar din ce în ce mai frecvente și în Europa, precum celebra „Cauză a secolului” („Affaire du siècle”) din Franța, soluționată favorabil în primă instanță la 3 februarie a.c., la Tribunalul administrativ din Paris. Pretoriul devine astfel un „laborator” al dreptului climei, un spațiu de dezbateri și dialog contradictoriu, mobilizând adesea probe științifice și presupunând din partea magistraților un efort de cunoaștere interdisciplinară și reflecție juridică pronunțat creatoare pentru soluții compatibile cu particularitățile domeniului și în spiritul timpului. Contenciosul climatic e complex, din ce în ce mai vast, devine un „motor” veritabil al dezvoltării noului regim juridic multilateral. Actorii săi sunt diverși și multipli; acțiunile în justiție pertinente sunt promovate și susținute în special de reprezentanți ai societății civile în fața jurisdicțiilor naționale și regionale și sunt îndreptate împotriva statelor și autorităților publice (pentru inacțiune climatică) și a întreprinderilor poluatoare. La rândul său, dreptul astfel mobilizat este variabil, dar complementar și chiar interdependent în prescripțiile sale: de diferite resorturi [drept internațional, regional (unional-european) ori național], din diferite ramuri de drept (drept constituțional, administrativ, civil, penal, dreptul mediului, drepturile omului ș.a.), provenit din diferite surse /izvoare (tratate, instrumente regionale, soft law, protocoale, carte, decizii ale Conferinței Părților). O tipologie a lor realizată scolastic le arată dinamica, avântul și tendințele de multiplicare și diversificare. Noul tip de procese, cele ecoclimatice, arată actualele așteptări ale societății civile în materie de justiție. Ridicarea nivelului apelor, distrugerea litoralului, dispariții de întregi teritorii, deplasări ale populației, multiplicarea fenomenelor meteo extreme, alunecări de terenuri… panoplia efectelor schimbărilor climatice surprinse în ecuația judiciară este tot mai bogată iar diversitatea acțiunilor în justiție devine remarcabilă. Procesul climatic devine astfel un capitol tot mai consistent și specific al procedurii judiciare.

Alina Matei: Câteva exemple…

Mircea Duțu: Aducerea „cauzei climatice” în fața judecătorului nu datează de ieri – de azi, ci are deja propria-i istorie. În Australia, țara-pionier a juridiciarizării climei, un corpus de contencios de profil există de la începutul anilor 2000, orientat spre necesitatea limitării emisiilor de carbon și nevoia adoptării de măsuri preventive contra schimbării climei. În S.U.A., de mai bine de 10 ani, acțiuni precum Massachusetts v. Environmental Protection Agency (2007) ori American Electric Power v. Connecticut (2011) au ca obiectiv aplicarea reglementărilor existente în materie de poluare a aerului și extinderea semnificațiilor acestora și în privința schimbărilor climatice. Pentru Europa, unde valul contestațiilor în domeniu s-a declanșat în 2015, în contextul adoptării Acordului de la Paris privind clima, emblematică rămâne cauza Urgenda, soluționată definitiv și irevocabil prin decizia din 20 decembrie 2019 a Curții de Casație și prin care s-a considerat că statul olandez era responsabil de inacțiunea sa și lentoarea ei, întrucât era obligat să reducă mai mult emisiile sale de CO2, până la atingerea obiectivelor coerente cu Acordul de la Paris și că în numele protecției drepturilor omului (art. 3 și 8 din Convenția europeană) statul trebuia să ia toate măsurile care se impuneau pentru a satisface obiectivul de reducere stabilit de reglementările în vigoare.

Alina Matei: Ne putem aștepta și la o reacție românească de acest gen? Ce premise ar exista în acest sens?

Mircea Duțu: Așa cum arătam în urmă cu mai bine de un an în „coloanele” JURIDICE.ro (Mircea Duțu, Există obligația generală a statului și a autorităților publice româneşti de a acționa împotriva schimbărilor climatice? Premise juridice pentru un „Proces al secolului” și în România, 12 ianuarie 2020) avem toate temeiurile juridice pentru un atare demers judiciar și argumentele situației de fapt, rămâne numai să se găsească inițiatorul său. Mai mult decât atât, există consacrată o îndatorire constituțională de protejare a mediului și, implicit, a stabilității climei. După ce stipulează că „statul recunoaște dreptul oricărei persoane la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat ecologic” [alin. (1)] și că „asigură cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept” [alin. (2)] în ultimul alineat și în același scop art. 35 – Dreptul la mediul sănătos al Constituției României din 8 decembrie 1991 (revizuită) se stabilește îndatorirea persoanelor fizice și juridice „de a proteja și a ameliora mediul înconjurător”. Ea este astfel corelativă dreptului „oricărei persoane la mediu…” și împreună cu acesta constituie conținutul raportului de drept constituțional aferent. Este vorba de o obligație pozitivă, care nu implică numai abținere, prevenirea atingerilor aduse mediului, ci și angajarea, acțiunea, adoptarea de măsuri în acest sens, cu atât mai mult cu cât vizează și ameliorarea acestuia. Din conjugarea faptului că îndatorirea constituțională incumbă tuturor „persoanelor fizice și juridice” și privește atât protejarea, cât și ameliorarea mediului care implică în mod evident neregresiunea măsurilor în materie și induce chiar o obligație dincolo de această interdicție, aceea de progresie constantă, presupusă de existenţa ameliorării mediului. Într-adevăr, este de domeniul evidenței că ameliorarea mediului impune o obligație de progres și nu de statu quo pe care o presupune a minima neregresiunea. Formularea textului constituțional în termeni generali „Persoanele fizice și juridice au îndatorirea…” fără nicio distincție arată că debitori ai obligației de a proteja mediul și implicit a stabilității climei sunt nu numai statul și autoritățile publice în domeniile lor de competență, ci ansamblul persoanelor fizice și juridice. De asemenea, în această perspectivă, instanțele judecătorești ca autorități publice sunt ținute să interpreteze textele legale pe care le aplică pe măsura obligației de a contribui la prezervarea și ameliorarea mediului. Altfel spus, dispoziția constituțională cuprinsă în art. 35 alin. (3) al legii fundamentale obligă judecătorul ca în activitatea sa, în fața mai multor interpretări posibile ale unui text de lege ori a unui act administrativ să ia în calcul și să urmeze prescripțiile celui care contribuie, sau o face în măsură mai mare, la protejarea și ameliorarea mediului. O problemă prealabilă li fundamentală ce se ridică în acest context este aceea a consecinței reglementării (parțiale și fără caracter limitativ) a materiei în principal prin textele pertinente ale O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului. Astfel, reglementarea-cadru în domeniu preia în art. 5 alin. (1) dispozițiile art. 35 alin. (1) din legea fundamentală și stabilește garanțiile procedurale ale exercitării dreptului la un mediu sănătos și echilibrat ecologic, respectiv: accesul la informații, dreptul la asociere, dreptul la consultare, la petiționare și la despăgubire pentru prejudiciul suferit în materie de mediu. După ce în art. 6 alin. (1) se stipulează că „Protecția mediului constituie obligația și responsabilitatea autorităților publice centrale și locale, precum și a tuturor persoanelor fizice și juridice”, un întreg capitol – al XIV-lea (art. 75-95) privește Atribuții și răspunderi ale autorităților privind protecția mediului, ale altor autorități centrale și locale, precum și obligații ce revin persoanelor fizice și juridice. Pe lângă distincția între „obligație și responsabilitate”, prima implicând constrângeri concrete și efective, secunda exprimându-se în planul atitudinilor și comportamentului general, enumerările legale nu semnifică, în orice caz, limitarea sferei de operabilitate a îndatoririi constituționale.

Alina Matei: Scrieți în carte că UE și dreptul său și-au asumat rolul de leadership în promovarea schimbării climatice ca o prioritate mondială cu implicații juridice pe măsură. În ce se exprimă în plan concret o atare situație?

Mircea Duțu: Într-adevăr, susțin că dreptul UE al climei, generat în aplicarea și asumarea Acordului de la Paris, reprezintă centrul de iradiere al structurării noului corpus de reglementări și afirmării ineditei discipline științifice în curs de formare. UE este prima mare entitate politico-economică care a înțeles resetarea modelului de dezvoltare către neutralitatea carbon, și-a asumat-o ca strategie de dezvoltare prin Pactul Verde și o promovează printr-o veritabilă revoluție juridică în curs de realizare pe calea mutațiilor reglementare presupuse de cele peste 50 de acțiuni-cheie de mare amploare aferente demersului. Pentru a percepe amploarea fenomenului să precizăm, de exemplu, că Green Deal-ul european implică pentru punerea în aplicare a prevederilor sale, pe lângă legea-cadru pentru climă aflată în procedura de codecizie, într-o primă aproximare, revizuirea și completarea a peste 50 de directive și regulamente, proces care a început deja și urmează a se desfășura cel puțin până în iunie 2022. Se va realiza astfel o veritabilă schimbare de sistem care va privi, într-o măsură mai mare sau mai mică, toate domeniile, fie că vorbim de finanțare, industrie, comerț, transport, locuințe, energie, biodiversitate ori reciclarea deșeurilor. Să mai amintim că este vorba deci de o cincime din cele peste 250 de acte legislative unional-europene în materie de mediu, ce reprezintă circa 40% din dreptul UE și generează nu mai puțin de 80% din dreptul intern al mediului din fiecare stat membru.

Alina Matei: Ce implică asemenea perspective pentru cercetarea științifică românească în domeniul dreptului?

Mircea Duțu: Din păcate, trebuie, înainte de toate, ca la nivel general să ne trezim din starea bucolică în care reducem protecția mediului la mersul pe bicicletă și transpunerea Pactului Verde la perceperea de fonduri europene! Este nevoie să vedem demersul european, extins la nivel mondial ca o schimbare radicală a modelului de dezvoltare și o strategie de creștere durabilă consolidată, cu obiectivul final al neutralității climatice și presupune o tranziție ecologică, în frunte cu cea energetică în promovarea căreia trebuie să ne implicăm încă de pe acum, altfel vom pierde iarăși trenul istoriei. În planul de interes al întrebării dumneavoastră, este de domeniul evidenței că problemele relative la schimbările climatice și în general mizele ecologice sunt atât de grave, de complexe și de noi încât ne obligă la o revedere profundă a cunoștințelor, inclusiv a celor din domeniul științelor sociale, în frunte cu sociologia, economia și dreptul. În privința acestuia din urmă, este vorba mai ales de redefinirea locului și rolului său în cadrul științelor socio-umane și revizuirea raporturilor întreținute cu științele așa-zis dure, direct implicate în cercetarea fenomenului. Dreptul climei constituie nu numai un nou capitol, novator și din ce în ce mai consistent și reprezentativ al dreptului mediului, ci devine un factor de renovare a dreptului în general, ca instrument social și de adaptare la noile exigențe ale societății, deschizând noi oportunități de afirmare a „scientificității sale”, destul de contestată până acum. Din perspectiva unor atari imperative am luat recent inițiativa constituirii Grupului de Cercetări Științifice Interdisciplinare privind Clima – LexClima (drept, climatologie, științe economice și sociologie), ca structură nou formată, fără personalitate juridică, aflată sub autoritatea științifică a Secției de Științe Economice, Juridice și Sociologie a Academiei Române și în organizarea Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu”. Misiunea sa definitorie este aceea de a crea noi sinergii între drept, alte discipline socio-umane și climatologie, în scopul de a stabili și promova un dialog fructuos și absolut necesar între diferitele științe implicate și cunoașterea fenomenului încălzirii globale și schimbării climatice și rezolvarea problemelor pe care le determină.

Colocviul de lansare al GCIC – LexClima va avea loc la 22 aprilie 2021, de Ziua Pământului, având ca temă Abordarea integrată și perspective interdisciplinare asupra schimbării climatice.

Alina Matei: La ce să ne așteptăm în privința urmărilor publicistice ale volumului de față?

Mircea Duțu: Spuneam la început că el reprezintă și un punct de plecare. Dacă în Argumentum sunt constatările generale ale evoluțiilor înregistrate în problematica ecoclimatică, iar cele șapte capitole ale conținutului propriu-zis surprind dimensiunile regimului juridic concret, Postfața marchează deschiderile ce se impun a fi urmărite prin cristalizările următoare. Suntem, așadar, abia la momentul „marelui început” care va cunoaște o etapă importantă prin Summit-ul organizat de S.U.A. la 22 aprilie, iar dreptul UE al climei reprezintă „motorul juridic” al întregului proces al „juridicizării” schimbărilor climatice.