Pe marginea Tezelor Codului urbanismului. O nouă caricatură (de) legistică

Mircea Duțu

După beneficiul a 30 de ani de „rapoarte de expertiză” din partea a „eminenți juriști francezi specializați pe problematică” (în baza unui acord interguvernamental de cooperare din 1991) și la 1 an de când Curtea Constituțională, „Analizând textul legal criticat, cât și al Legii nr. 350/2001, în ansamblul său”, constata că „prezintă un grad mare de generalitate și au caracter preponderent formal, principial, și nu efectiv și real”, contravenind astfel imperativului constituțional de claritate și previzibilitate (Decizia nr. 49/2020), în „Monitorul Oficial al României” nr. 320 din 30 martie 2021 au fost publicate „tezele prealabile ale Codului amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor”, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 298 din 10 martie 2021. Era de așteptat ca la trei decenii de frământări oficiale și preocupări tehnocratice, asistate juridic internațional, în care noua legislație de amenajare a teritoriului, urbanism și privind calitatea în construcții, a cărei sistematizare și raționalizare se reclamă și proclamă acum, a fost adoptată treptat, s-a dezvoltat și oarecum s-a sedimentat practico-conceptual să se fi ajuns cu adevărat la formula juridică potrivită de reglementare unitară a domeniului dat. Din păcate însă, în pofida constatărilor și semnalelor de alarmă exprimate de-a lungul timpului în doctrină, a eforturilor de înlăturare a defectelor de concepție, construcție și redactare venite din diverse perspective, simpla lectură a textului oficial publicat la 30 martie a.c. denotă aceleași deficiențe ce conduc în mod inevitabil la o „concluzie constituţională” identică cu cea de anul trecut și fac inutil demersul legistico-legislativ aferent. Nu punem în discuție aici, în așteptarea pasului legistic următor, conținutul reglementării preconizate, ci doar câteva cerințe esențiale de calitate generală în raport cu tezele și în absența cărora analiza pe fond a viitorului proiect de act normativ devine fără rost. În această perspectivă sunt relevante două texte ale Legii nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (republicată, cu modificările şi completările ulterioare), respectiv cele ale art. 27 alin. (3), potrivit cărora „tezele prealabile trebuie să reflecte concepția generală, principiile, noile orientări și principalele soluții ale reglementărilor preconizate”, și cele ale art. 36 alin. (1) „Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc…”. Începând cu această din urmă cerință, care impune, de principiu, că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, adică să fie suficient de clar și de precis pentru a putea fi aplicat, iar destinatarul normei să poată prevedea, într-o măsură rezonabilă, consecințele ce pot rezulta dintr-un act determinat și cu circumstanța că nu este vorba de prevederile propriu-zise ale actului normativ complex preconizat, textul tezelor anunță un dezastru în materie! Pe lângă mari semne de întrebare asupra rostului lor și consistența conținutului pe care îl exprimă în economia justificării necesității codificării, considerentele contextului denotă același amatorism, lipsă de percepție a specificului dreptului în materie și prevestesc aceleași slăbiciuni congenitale ale redactării generale a actului normativ. Să exemplificăm! Începem cu un text compact, demn de celebrul Gâgă de altădată: „Contextul actual în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului şi construcţiilor în care Guvernul României, prin Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, îşi exercită prezenta iniţiativă de codificare a legislaţiei este istoric dominat de ritmicitatea în modificarea actelor normative care a generat o insuficientă corelare a legislaţiei din domeniile conexe, precum şi de insuficienţa competenţelor reale în domeniul planificării spaţiale şi al implementării investiţiilor în cadrul departamentelor specifice ale administraţiei publice, aspecte care au generat decalaje în asimilarea şi aplicarea cunoştinţelor în planificarea şi proiectarea urbană şi la implementarea investiţiilor în construcţii şi infrastructură.” Oare asta să fie o justificare logică și cu atât mai mult politică a nevoii de codificare a domeniului? Nicidecum! Simplă „beție de cuvinte” după cum se vede. „Condițiile care au generat nevoia realizării tezelor prealabile” continuă pe aceeași pantă a diletantismului și cuprind „perle” la fel de impardonabile pentru un text legal, prin justificări ale codificării exprimate în fraze, precum: „nerespectarea în practică a actelor normative sau a ierarhiei acestora”; „abundența numărului de exerciții de planificare strategică”; „birocratizarea excesivă a proceselor”; „autorități publice lipsite de resurse esențiale”; „insuficiente prevederi de contencios administrativ specializat”; „inexistența completurilor de judecată specializate în domeniu”. Pe lângă lipsa de logică în raport cu cerința sistematizării și raționalizării legislației pe care o implică o codificare, redactările respective lasă de dorit și din perspectiva stilului și construirii lor, anunțând la ce ne putem aștepta de la „calitățile” viitorului act normativ complex! Deficiențele ținând de redactarea într-o manieră defectuoasă, eliptică și confuză, lipsită de rigoarea și calitatea sensului juridic constatate și de Curtea Constituțională în decizia anterior citată în privința textului Legii nr. 350/2001 sunt pe deplin relevante în raport cu prezentele teze, iar pericolul transferării lor și în preconizatul cod este evident. Nepriceperea profesională poate fi explicabilă prin particularitățile accentuate ale domeniului, dar nu și acceptabilă consecvența greșelilor și mai ales perspectiva reluării deficiențelor într-un act de importanța unui cod! Și aceasta întrucât, după cum se știe, respectarea legilor, esențială unui regim democratic, este o obligație erga omnes de rang constituțional, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o măsură care nu este clară, precisă și previzibilă. Prin urmare, legiuitorului îi revine obligația ca, în actul de legiferare, indiferent de domeniul în care își exercită această competență constituțională, și cu atât mai mult în privința celui de față în privința căruia avem deja o constatare îngrijorătoare, cu valoare de semnal de alarmă a instanței constituționale, să dea dovadă de o atenție sporită în respectarea principiului clarității și previzibilității legii. Pixul funcționarului administrativ „de amenajare a teritoriului și urbanism” este evident și lipsa cunoștințelor juridice specializate și mai vizibilă! Perpetuarea practicilor anterioare de a vedea în legislația de urbanism și a construcțiilor un „domeniu rezervat” al cabinetelor de urbanism și arhitectură, cărora le datorăm textele reglementărilor de până acum și care au favorizat „performanțele”, stagnarea conceptuală și dezastrul concret în domeniu, e de neînțeles și îndreaptă spre eșec și această nouă și generic bine-venită inițiativă!

Orice absolvent de drept știe că o codificare reprezintă un instrument de raționalizare, simplificare și promovare a efectivității, prin regruparea sistematică și ordonare adecvată a ansamblului textelor juridice având aceeași finalitate, într-un singur act normativ complex. Ce eficiență a reglementării o pot oferi însă „bolboroselile” terminologice și formulările stâlcite de genul celor cuprinse în teze? Dintr-o altă perspectivă, se impune ca tezele să indice explicit și ce fel de codificare propun! Într-adevăr, dacă admitem nevoia unui atare demers urmează a se decide pentru ce fel de operațiune de sinteză și sistematizare optăm, și nu arbitrar, ci în raport cu anumite date de referință ale realității legislative și social-economice și urbanistice în cauză.

Din acest punct de vedere patru soluții teoretico-practice cu caracter general sunt posibile. Este vorba, mai întâi, de codificarea tradițională, în sensul codurilor civile și codurilor penale, adică elaborarea unui act normativ complex, care să trateze ansamblul problemelor aferente unei ramuri de drept reprezentative, în mod ordonat, raționalizat și actualizat; așadar, o construcție juridică nouă, care organizează totalitatea materiei în mod logic, sistematic și coerent. Este soluția cea mai radicală și desăvârşită, dar și cea mai puțin fezabilă, având în vedere complexitatea problemei și resursele intelectuale disponibile pentru aceasta.

O altă variantă o reprezintă codificarea dreptului constant, sub forma unei compilații inteligente, prin regruparea textelor legale în vigoare, fără a le afecta conținutul lor, dar organizându-le potrivit unui plan ordonat și adaptat specificului materiei. Poate că o atare ipostază s-ar afla în intenția brută a proiectului de față, dar perspectivele oferite de teze sunt departe de un asemenea deziderat!

A treia posibilitate o reprezintă codificarea sub forma unei simple compilări formale, constând în punerea pur și simplu, cap la cap a textelor existente, în ordine cronologică și/sau pe sectoare. Este o întreprindere exclusiv tehnică, practicată de editorii comerciali, dar utilă deopotrivă practicianului și din perspectivă didactică. Din acest punct de vedere sunt de remarcat încercările de acum un deceniu ale unui personaj „din sistem” de a realiza o atare compilație a reglementărilor în materie de urbanism și construcții pentru uz curent, dar care nu a ajuns la o formulă oficială.

În fine, o codificare parțială poate avea loc sub forma unor legi-cadru mai ample, care să regrupeze marile principii, instrumentele și metodele de acțiune, cadru general de principiu al diferitelor sectoare cu vocație generală în materie, integratoare care să dea tonul general pentru reglementările subsidiare. Un exemplu în acest sens l-a constituit Legea nr. 350/2001 și care ar putea apărea suficientă în unele țări, cu o disciplină în materie de urbanism și construcții consolidată, centrul de greutate deplasându-se pe reglementările tehnice și respectarea lor fermă, sau, dimpotrivă, în state mai puțin interesate de civilizația urbanistică. Aceeași neînțelegere a sensurilor juridice ale presupusei codificări întreprinse și redactare „amatoristă” a tezelor, cu mari pericole previzibile pentru cuprinsul și conținutul întrevăzutului cod, se desprind și referitor la „principiile generale propuse pentru elaborarea codului”. Deopotrivă, pe formă și mai ales raportat la conținut, asistăm la un exemplu dezolant de nepercepere, încercări nepotrivite și exprimări inadecvate, din varii motive (traduceri anapoda, percepției deformate, utilizări neinspirate ș.a.), a unor reguli pretins diriguitoare, ce ar fi trebuit să ne ofere repere ideatice în formulări care să se distingă prin simplicitate, generalitate și deplină acceptabilitate. Așa, de pildă, ne întrebăm ce ar putea însemna, în contextul dat, „principiul dezvoltării incrementale a informațiilor”? Dar cel al „integrării depline cu principiile din legislația națională și cu principiile și normele dreptului european”?, care cu o atare redactare debilă mai mult strică, decât folosește! Nu mai vorbim de restul „principiilor” invocate și explicațiile aferente conținutului lor, care nu fac decât să ne convingă cât de departe sunt alcătuitorii documentului de „dreptul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor” și de codificarea lui!

O altă problemă a tezelor se referă la formula generală adoptată de asociere și organizare a textelor, cea de Cod al amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor și dilema includerii, astfel, în același act normativ complex a trei ramuri de drept, nu pe deplin compatibile și perfect asociabile. Desigur, textul publicat nu ne clarifică situația și nici opțiunea inițiatorului, de aceea ne permitem câteva considerații generale. Dintru început prezența „amenajării teritoriului” apare ca nepotrivită, fiind impusă din perspectivă „spațială”, dar fără suport de ordin juridic. Ea repetă modul simplist de gândire în croirea viitorului cod prin asocierea mecanică a câtorva legi importante în materie: nr. 50/1991, nr. 10/1995 și nr. 350/2001 cu câteva „lipituri” stângace și de circumstanță, într-o logică de dispunere „inginerească”, dar fără suportul de coerență normativă și structural ideatică juridică!

Referitor la cuplul urbanism-construcții ar putea exista unele argumente, dar nu suficiente de experimentat, în condițiile unei ferme opțiuni de modernizare și europene. Într-adevăr, elementele care unesc dreptul construcției și dreptul urbanismului pot face obiectul a diverse analize și se pretează la mai multe perspective. Abordarea cel mai adesea reținută este aceea care face din dreptul urbanismului o parte a unui drept al construcției mult mai larg, care ar îngloba și regulile relative la edificarea clădirilor. Lucrările care tratează reglementarea aplicată ocupării terenului și cea care încadrează realizarea clădirilor sunt denumite dreptul construcției, în timp ce cele care abordează reglementarea solului poartă titulatura de dreptul urbanismului. O atare concepție se bazează pe evidența că nu se poate ridica o construcție fără existența și delimitarea prealabilă a unui drept de construire pe teren. Într-o altă analiză, dreptul urbanismului și dreptul construcției pot fi considerate ca două entități distincte, dar raliate prin domeniul de aplicare; diferențele însă, unele mergând până la opoziții, nu pot fi șterse total și definitiv și generează consecințe; primul este dreptul acțiunii publice asupra evoluției urbane și aparține dreptului public, al cărui contencios e pendinte celui administrativ, în timp ce secundul rămâne unul al inițiativelor imobiliare private, cu litigii de competența instanțelor civile. Din punctul de vedere al practicilor legislative și formulelor legistice, în Franța, de exemplu, e cunoscută experiența pentru un timp a unui cod al urbanismului și habitației, care cuprindea texte în materie de urbanism, construcție și locuire, impunându-se apoi codurile separate, sub impulsul modernizării urbanistice și perfecționării legislației.

Desigur, mai ales din punct de vedere didactic cele două materii, în pofida caracterului lor distinct, nu sunt total independente; ele guvernează un sector de activitate comun: cel al ocupării terenului, habitatului și cadrului de viață. Această identitate de obiect are numeroase implicații: de la colaborarea profesioniștilor implicați în interpretarea și aplicarea regulilor în prezență, la evoluțiile socio-urbanistice generale pe care le percep și exprimă juridic! În fine, este de domeniul evidenței că între obiectul dreptului urbanismului și cel al amenajării teritoriului există o diferență de scară teritorială. Amândouă ramurile-disciplinele au vocație de a rezolva problemele de amenajare, însă nu la același nivel geografic; dreptul urbanismului privește problemele „microamenajării”; încadrează și organizează ocuparea „fizică” a solului; amenajarea teritoriului privește „macroamenajarea”, tinzând să asigure o repartiție echilibrată a activităților pe teritoriul național și chiar european, din motivații mai degrabă economice. Așadar, modurile de intervenție sunt destul de diferite; în timp ce dreptul urbanismului implică un corp de reguli obligatorii, amenajarea teritoriului, chiar dacă începe să devină mai încadrat juridic, face apel mai ales la tehnici de orientare (plan, program) și de incitare financiar-fiscală. De aceea, integrarea amenajării teritoriului în corpul unui cod alături de urbanism și construcție nu are suficiente justificări și ar însemna diluarea și mai mult a juridicității acestuia, pe lângă cea indusă și întreținută de urbanism și arhitectură. Ruperea celor două domenii, chiar dacă cu o acțiune complementară, din rațiuni ținând de gradul diferit de juridicitate, insuficient în cazul amenajării teritoriului, și care trebuie accentuat referitor la cea urbană impune o atare opțiune, asocierea reducându-se, eventual, la ipostaza Codului urbanismului și construcțiilor și aceasta cu titlu tranzitoriu și într-o formulă bine gândită și rânduită juridic. Dacă avem în vedere exemplul francez pentru o perspectivă de evoluție, un prim cod în materie de „urbanism și habitație” a fost publicat ca anexă a unui decret din 26 iulie 1954; el regrupa toate textele cu valoare legislativă privind urbanismul, construcția și locuirea. Marele număr de acte normative ce au intervenit după aceea, necesitatea de a codifica și textele reglementare, precum și preocuparea de a aduce la zi materia față de dispozițiile Constituției din 1958 au condus, în 1972, la decizia de refondare a ansamblului normativ și sciziunea sa în două coduri distincte: unul relativ la urbanism, celălalt la construcție și locuire.

În pofida reținerilor și criticilor unora, codul rămâne un instrument prețios pentru structurarea, progresul și cunoașterea mai ales a ramurilor emergente, precum dreptul urbanismului. El facilitează, de asemenea, accesibilitatea la conținutul regulilor pe care le conține și, prin aceasta, și aplicarea lor cât mai deplină. Desigur, considerentele noastre vizează tezele publicate la 30 martie a.c. cu limitele și în circumstanțele aferente, dar care prevestesc la ce ne putem aștepta și în privința formei și fondului preconizatului cod. Scuza ineditului domeniului și a primei experiențe tehnice de gen nu funcționează în cazul de față, fiind mai degrabă în fața unei tentative de cronicizare a unei situații păguboase, antieuropene și care se impune rapid și total abandonată. Reacțiile juridico-administrative în materie din ultimul timp relevă interesul pentru și nevoia unor soluții radicale și accelerate de reabilitare a stării generale a amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor. Însă, nu într-atât încât, invocând iarăși graba istoriei, să adoptăm o „caricatură de legistică”, menită să guverneze o problematică de maximă importanță și evidentă actualitate.

Decât un asemenea „cod”, un amalgam de texte și suprapuneri reglementare, amestecate ca materie și obiect, fără o structură coerentă și o concepție ideatică, constituind un imens balast fără semnificație, dar în niciun caz și drept, mai bine deloc!

Prof. univ. dr. Mircea Duțu, avocat
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române
Membru al Asociației Internaționale de Dreptul Urbanismului