Pentru o Lege a climei: urgență, experiențe, perspective posibile

Mircea Duțu

În condițiile în care, la 21 aprilie a.c., în preziua și în vederea reacției la prioritățile Leaders Summit on Climate organizat de administrația S.U.A. pentru relansarea acțiunii ecoclimatice mondiale, Uniunea Europeană anunța înscrierea, în preconizata Lege (regulament) europeană privind clima, a obiectivului convenit de diminuare cu 55% a emisiilor nete de gaze cu efect de seră (GES) până în 2030 și accelerarea adoptării sale, iar la 29 aprilie Curtea Constituțională de la Karlsruhe, printr-o decizie considerată istorică, declara prevederile legii germane în materie ca insuficiente, neconforme drepturilor fundamentale, în măsura în care nu sunt prevăzute exigențe îndestulătoare de reducere a poluării, lăsând după 2031 greutatea acesteia, indiferența afișată la București în raport cu un asemenea subiect legal ne apare, deopotrivă, inexplicabilă și inacceptabilă. Și aceasta cu atât mai mult cu cât dilemele, dezbaterile și confuziile generate de situația Planului Național de Redresare și Reziliență alimentează suspiciuni, până la impardonabile neînțelegeri a perspectivelor europene în materie și de promovare a intereselor naționale pertinente.

În mod concret se pune cu stringență problema perceperii corespunzătoare și a capacității adecvate formulării unei reacții românești, în frunte cu dimensiunea sa juridico-legislativă, la provocările schimbării climatice, asumată ca o urgență, prioritate și drum de dezvoltare atât la nivel internațional, cât mai ales unional-european. Mai exact, credem că se ridică, și merită să primească, un răspuns favorabil întrebarea dacă se impune adoptarea unei legi privind clima și acesta, fără deosebire, ca o necesitate internă și imperativ de reacție externă, internațională. Pledează în favoarea unei atari inițiative în primul rând realitățile ecoclimatice din ultimele decenii și tendințele evoluției lor, care ne arată o dereglare tot mai accentuată a sistemului climatic care pune în pericol echilibrul ecologic planetar, cu particularități de manifestare în spațiul regional european ce plasează România în prima linie a țărilor afectate. Totodată, în consonanță cu acestea, se conturează tot mai mult un demers global în termeni tehnico-economici subsumați conceptului de neutralitate climatică, promovat printr-o tranziție ecologică (energetică în primul rând) bazată pe reducerea emisiilor de GES în vederea atenuării ritmului încălzirii (și limitării sale sub 20C) și posibilității adaptării la exigențele noului dat existențial. Se adaugă în mod evident nevoia forjării unei perspective proprii a efortului aferent pe calea unor strategii, politici publice și reglementări adecvate.

Ca parte a Acordului de la Paris (ratificat prin Legea nr. 57 din 10 aprilie 2017) și membră a Uniunii Europene (UE sau Uniunea), România și-a asumat, de asemenea, obiectivul ecoclimatic de menținere a creșterii temperaturii medii globale cu mult sub 20C peste nivelurile preindustriale și continuarea eforturilor de limitare a creșterii temperaturii la 1,50C, cât și pe cele politico-strategice de reducere cu 55% a emisiilor nete de GES în 2030 și, respectiv, de atingere a neutralității climatice (emisii nete zero) în 2050. Ultimii 5 ani se caracterizează  printr-un veritabil avânt al reglementărilor juridice în domeniul climatic, atât la nivel internațional, european cât și național. După încheierea și rapida intrare în vigoare a Acordului de la Paris (12 decembrie 2015–4 noiembrie 2016) și stabilirea astfel a noului cadru juridic internațional de acțiune globală, s-a remodelat întregul arsenal juridic aferent. În acest context, UE s-a angajat să-l pună în aplicare pe calea Clean Energy Package, având în centrul său Regulamentul 2018/1999 ce impune un cadru procedural care cere statelor membre stabilirea de planuri naționale energie-climă integrate și strategii pe termen lung.

La 70 de ani de existență, după inițierea sa, la 18 aprilie 1951, printr-o politică și piață comune privind cărbunele și oțelul, construcția europeană s-a consolidat, extins considerabil și transformat profund, Uniunea Europeană asumându-și astăzi, ca obiectiv definitoriu pentru următoarele trei decenii, tranziția ecologică spre atingerea neutralității climatice până în 2050 și rolul de leadership în acțiunea globală de combatere a schimbării climatice.

Receptând noul mers al globalizării și ca răspuns la provocarea planetară ecoclimatică, Comisia Europeană (Comisia sau CE) a prezentat noua sa strategie de creștere și „programul de guvernare” pentru următorii patru ani într-o comunicare, sub titlul „Pactul verde pentru Europa”, din 12 decembrie 2019, cu obiectul declarat de promovare a unei tranziții (ecologice) „juste și inclusive” în scopul de a transforma continentul nostru „într-o societate justă și prosperă”, dotată cu o economie modernă, eficientă în utilizarea resurselor și competitivă, caracterizată prin neutralitatea carbon ce ar trebui atinsă în 2050 și în care creșterea economică va fi disociată de utilizarea resurselor. Pentru punerea în aplicare a Pactului și a acțiunilor-cheie aferente este pe cale a se institui o structură juridică specifică, menită să asigure promovarea obiectivelor stabilite și care va marca întregul drept al UE. Într-o primă aproximare aceasta presupune revizuirea a peste 50 de directive, proces care a început deja și va dura cel puțin până în 2022 și adoptarea altora noi. În epicentrul reformei legislative unional-europene va sta așa-zisa „lege privind clima” astfel încât să se realizeze o schimbare de paradigmă de abordare juridică ce va privi, într-o măsură mai mare sau mai mică, toate domeniile, fie că vorbim de finanțare, industrie, comerț, transport, locuințe, energie, biodiversitate ori reciclarea deșeurilor. Noua structură normativă în acest mod edificată e considerată ca o „traducere juridică” a voinței politice a Uniunii de a se angaja definitiv pe calea unui viitor mai durabil, cu emisii slabe de carbon și o stabilizare a sistemului climatic. Impactul său asupra dreptului UE și a drepturilor interne ale celor 27 de state membre ale UE se cuvine evaluat din perspectiva faptului că 40% din reglementările unional-europene privesc mediul, iar 75-80% din dreptul mediului aferent fiecărui stat membru este de sorginte comunitară.

Reacții pe măsură s-au înregistrat și în plan intern prin adoptarea unor legislații și legi privind clima. Încercarea de a circumscrie semnificațiile sintagmei de „lege a climei” presupune, cu titlul liminar, acceptarea a două sensuri ale acesteia. Astfel, într-o accepțiune mai largă, legea climei poate desemna orice reglementare legală privind clima; în această perspectivă ea poate privi atât aspecte de limitare a emisiilor de gaze cu efect de seră în atmosferă („atenuarea schimbării climatice”), cât și chestiuni de răspuns și reziliență adecvate („adaptare la dereglarea sistemului climatic”). În acest fel se pot acoperi probleme și subiecte foarte variate, mergând de la diminuarea și eliminarea surselor de energie fosilă, la promovarea energiilor regenerabile și eficiența energetică, de la tarificarea carbonului la cercetare și dezvoltare, trecând prin provocări instituționale și de guvernanță ecoclimatică. Utilizând o atare abordare, într-un demers specializat s-au identificat, în octombrie 2017, circa 1.300 legi pentru climă la nivel mondial. Din punct de vedere mai restrictiv și aplicat, prin legea climei se înțelege o reglementare care întrunește cumulativ trei caracteristici: fixează un obiectiv național la orizontul post-2030, organizează modul de atingere a sa și prevede un mecanism de supraveghere și de raportare. Acest tip de reglementare și abordare a cunoscut un avânt în ultimii ani pe continentul european, prin emergența unor atari acte normative în Olanda, Danemarca, Irlanda, Norvegia, Germania, Suedia, Franța, Scoția ori Spania. În alte țări demersurile de acest gen sunt în curs (de exemplu, Belgia, Grecia). La originea acestei dezvoltări legislative speciale se află modelul britanic introdus prin Climate Change Act în 2008. Două aspecte inovante marchează legea engleză de pionierat; pe de o parte, faptul că aceasta fixează un obiectiv climatic pe termen lung pentru Marea Britanie: amprenta netă de carbon care trebuie să ajungă cu cel puțin 100% inferioară nivelului din 1990 la orizontul 2050. În acest scop, Guvernul e însărcinat să elaboreze, pentru fiecare perioadă de 5 ani, un cuantum pentru contul net al țării, denumit „buget carbon”; el este ținut să prezinte un raport Parlamentului, care reia și consacră legislativ propuneri și măsuri concrete în vederea atingerii obiectivului. Totodată, prezintă un raport anual asupra emisiilor de GES din anul precedent. Pe de altă parte, ea instituie un Committee on climate change care se singularizează prin expertiza și independența sa față de autoritățile politice. Este compus dintr-un președinte și 5-8 membri numiți în considerarea expertizei lor în mai multe domenii specifice, de către autoritățile naționale. Principala sa atribuție este aceea de a aviza, în special din perspectiva obiectivului prevăzut pentru 2050, bugetul de carbon, emisiile sectoarelor aviației și transportului maritim internaționale și la cererea Guvernului și autorităților naționale. El este, de asemenea, ținut să prezinte un raport anual asupra progreselor înregistrate în vederea atingerii bugetelor de carbon și obiectivului pe termen lung, progresele suplimentare încă necesare pentru înfăptuirea acestora din urmă, precum și chestiunea de a ști dacă sunt susceptibile spre a fi atinse.

Dintre legile pentru climă mai recente o evocăm mai întâi pe cea adoptată în Olanda (2019) care a stabilit ca obiectiv reducerea cu 95% a emisiilor de GES în raport cu 1990, la orizontul anului 2050, cu unul intermediar de reducere cu 49% în 2030. Inovația sa majoră constă în stabilirea unei Klimaatdag, zi a climei, organizată în fiecare an la 4 octombrie. Cu această ocazie Guvernul e obligat să întocmească și transmită un raport asupra stării climei și energiei, precum și o notă pe aceeași temă, Parlamentului. O ipostază mai complexă pare a o exprima cea mai recentă întreprindere de acest gen, respectiv legea spaniolă a schimbării climatice și tranziției energetice adoptată de Congresul Deputaților la 8 aprilie 2021. Consacrând obiectivul neutralității climatice pentru 2050, actul normativ stabilește o serie de obiective intermediare și măsuri concrete. Pentru deceniul în curs e fixat un ansamblu de  activități specifice, precum și un sistem de revizuire „în sus” a acestor ținte menite să contribuie la respectarea prevederilor documentului din 2015. Reglementări și obiective particulare sunt stabilite în privința mobilității, transporturilor, sectorului electric, combustibililor fosili, eficienței energetice a clădirilor, adaptării și biodiversității, precum și în cea a riscurilor financiare și se instituie un comitet de experți.

Așadar, încadrarea și exprimarea legislativă a opțiunii ecoclimatice naționale s-ar înscrie pe deplin practicilor europene în materie pe cale a se generaliza, așa cum ne demonstrează experiențele de drept comparat evocate mai sus.

Legea (regulamentul) UE pentru climă, aflată în procesul de adoptare prin codecizie, va consacra o obligație de rezultat care impune instituțiilor competente ale UE, precum și statelor membre, adoptarea măsurilor necesare, respectiv, atât la nivelul Uniunii, cât și la nivel național, al fiecărui stat membru pentru a permite realizarea colectivă a obiectivului de neutralitate carbon în 2050. Fiind conceput ca unul comun, s-ar putea înțelege că nu e necesar și nici de așteptat ca fiecare țară membră să reducă emisiile nete cu cel puțin 55% în 2030 ori să atingă neutralitatea climatică la mijlocul secolului. Prin urmare, ar fi posibil ca excedentele de emisii de GES ale unui stat să fie compensate prin deficitul altuia. Și aceasta cu atât mai mult cu cât art. 22 al proiectului menționează „necesitatea promovării echității și solidarității între statele membre”. Totuși, Comisia Europeană intervine în acest context pe calea unei proceduri de evaluare a progreselor și măsurilor luate atât de Uniune, cât și de statele membre, inclusiv pe calea actelor delegate. În orice caz, o atare situație ne arată, și am invocat-o tocmai pentru a arăta, că nu va fi suficientă intrarea în vigoare a regulamentului UE în pofida efectului său direct, ci inițierea unei legi române privind clima se impune cu atât mai mult, spre a-i prelua semnificațiile și detalia implicațiile în plan intern.  Particularizarea națională a țintelor internaționale și unional-europene, a căilor de atingere a lor și dozarea eforturilor aferente presupun, fără îndoială, o transpunere obligatorie în litera și spiritul unui act normativ intern corespunzător. Nu în ultimul rând, pe lângă aspectele de integrare a tendințelor euroatlantice, o atare lege ar servi în mod evident la conferirea unei clarități, stabilități și durabilități și prin aceasta eficienței demersului ecoclimatic preconizat și absolut necesar de întreprins. Totodată, consacrarea prin lege a aderării la noua orientare mondială și exprimarea în termeni juridici a implicațiilor sale naționale ar oferi cetățeanului român noi și concrete repere de raportare și mijloace de acțiune, inclusiv din perspectiva de a cere statului și autorităților publice să-și îndeplinească și respecte îndatoririle legale și in extremis de a apela la justiție pentru respectarea legii. În acest sens s-ar defini și ne-am angaja pe un drum propriu, clar și precis, acceptat și parcurs nu din simplă și automată, mecanică conformare la o obligație de apartenență la „blocul comunitar”, ci mai ales din impulsul unor nevoi interne proprii și spre satisfacerea lor.

Din punct de vedere strict tehnic și de manieră acțională, o lege privind protecţia climei, având în centrul său consacrarea obiectivelor asumate și stabilirea responsabilităților revenite, în frunte cu cele ale statului și autorităților publice, se impune pentru: a institui un fundament juridic cert complet și adecvat acțiunii climatice naționale; exprimarea în termeni operaționali a angajamentelor și obligațiilor de îndeplinire a obiectivelor prevăzute în Acordul de la Paris și documentelor relevante ale UE; prefigurarea cadrului de guvernanță, cu caracter permanent, perfectibil în timp și adaptat în permanență la evoluțiile realităților ecoclimatice; asigurarea păstrării în timp a priorității acțiunii climatice și tranziției energetice, a progresiei constante în materie și afirmarea standing-ului internațional al statului român. Așa, de exemplu, odată cu aplicarea Climate Change Act UK – CCA, și acționându-se conform acestuia, Marea Britanie a reușit să-și reducă emisiile de GES cu 44% și prin obiective, precum diminuarea lor cu 78% în 2030, să se înscrie în avangarda demersului climatic internațional.

Pe conținut, valorificându-se în modul cuvenit și experiențele naționale de până acum, pe lângă precizarea obiectivelor și țintelor strategice s-ar impune să se prevadă măsuri de planificare de tip financiar, respectiv bugete (de carbon), mecanisme de verificări independente, planuri pe termen scurt, mediu și lung ș.a.

O prioritate trebuie însă să o constituie stabilirea unei structuri independente mandatată, printre altele, să elaboreze și urmărească respectarea de „indicatori pozitivi” pe orizonturi scurte și în mod aplicat, al acțiunilor întreprinse și rezultatelor înregistrate, ceea ce ar ajuta la o mai bună înțelegere a rostului legii, ar spori creativitatea implicării și acțiunea societății civile, favoriza inclusiv recursul la justiție pentru asigurarea atingerii țintelor obiective, devenite legale.

Nu în ultimul rând, bine croită și consecvent aplicată, o lege privind responsabilitățile în materie de schimbare climatică și tranziție ecologico-energetică ar stimula consolidarea rezilienței economiei naționale și adaptarea societății românești la transformările presupuse de schimbarea radicală și relativ rapidă a modelului economico-energetic, modului de a produce, de consum și chiar de viață. Ea este chemată astfel să stabilească și instrumente administrative, economice și fiscale disuasive și incitative adecvate domeniului. Rezumând și concretizând asemenea deziderate, ar fi vorba de: stabilirea obiectivelor de reducere a GES și atingere a neutralității climatice naționale; instituirea, în acest sens, a bugetului de carbon pe 5 ani, care să prevadă plafoane de emisii de GES totale și să le distribuie în mod echitabil temporal, spațial și pe sectoare de activitate, ca bază a planurilor de acțiune; elaborarea de rapoarte de impact la 5 ani și prezentarea lor opiniei publice și autorităților competente, care să evalueze și riscurile asociate prezente și posibile; exigența de planificare și de raport pentru atingerea bugetelor de carbon și ghidarea adaptării; instituirea unui Comitet consultativ independent de experți privind clima, pentru a supraveghea și urmări realizarea dispozitivului normativ. Toate măsurile stipulate și reperele instituite trebuie concepute spre a fi interpretate și aplicate precum un tot, un ansamblu și nu ca o serie, o simplă înșiruire de opțiuni declarate și recomandări enunțate.

Un capitol important s-a impune să fie consacrat reglementării modului de adaptare a învățământului superior și de implicare a cercetării științifice în promovarea noului model de dezvoltare socio-economică axat pe eliminarea surselor de energie fosilă în favoarea celor curate, durabile și regenerabile. În același timp, educația relativă la schimbarea climatică trebuie introdusă în curicula școlară, stimulată și încurajată ca atare.

Considerațiile de mai sus se doresc a fi înțelese deopotrivă ca un apel, pledoarie și un semnal de alarmă asupra unei probleme stringente, de interes național. Ea trebuie percepută și tratată ca atare, receptarea urgenței climatice, integrarea rapidă și cât mai deplină în acțiunea aferentă și tranziția spre neutralitatea climatică reprezentând o prioritate a dezvoltării durabile a țării și apartenenței sale occidentale.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Președintele Grupului de Cercetări Științifice Interdisciplinare privind Clima – LexClima
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române