Procesele algelor marine. Absență de reglementare, lipsă de răspundere

Prin decizii ale trei jurisdicții franceze – din 4 mai 2021 a Tribunalului administrativ din Rennes, 18 ianuarie 2021 a Tribunalului judiciar din capitala Franței – Polul sănătate publică Paris și 21 iulie 2014 a Curții administrative de apel din Nantes –, vizând aceleași fapte – intoxicarea prin inhalare de hidrogen sulfurat emanat din descompunerea algelor marine, la 28 iulie 2009, pe plaja din Saint-Michel-en-Grève, care a provocat rănirea unui bărbat și moartea unui animal – s-a generat o nouă jurisprudență complexă și reprezentativă în materie de mediu. De această dată, printr-un „lanț” de dimensiuni juridice conjugate – judiciare, de contencios administrativ și penal reprezentând, practic, abordarea tuturor căilor posibile de acțiune în justiție – s-a reușit să se evidențieze particularitățile, dificultățile și prioritățile domeniului și ofere o sinteză a „stării de lucruri”, într-un caz dat, a justiţiei de mediu. Suntem, practic, în fața unei experiențe inedite de radiografiere judiciară completă a unui litigiu de mediu și care se constituie într-un veritabil exemplu de tratare juridică a unei probleme ecologice, la nivelul actual de dezvoltare al dreptului pozitiv și practicilor judiciare franceze.

1. O nouă decizie judiciară favorabilă protecției mediului, din seria celor considerate „istorice”, care pare a marca acest an de „relansare și reziliență” post-pandemică, a fost pronunțată vineri, 4 iunie 2021, de Tribunalul administrativ din Rennes (Franța) care a anulat decizia prefectului regiunii Bretagne ce nu a dat curs cererii reprezentaților societății civile de a face mai eficient cel de-al 6-lea plan regional de acțiune de luptă împotriva poluării apelor prin nitrați. Inițiată de asociația Eau et Rivières de Bretagne, acțiunea în justiție reclama insuficiența și ineficacitatea măsurilor de stopare și combatere a fenomenului de proliferare explozivă a algelor verzi pe litoralul francez provocat de persistența poluării, prin folosirea abuzivă a ierbicidelor și îngrășămintelor chimice asupra solului, pânzei freatice și apelor marine. Prezente în mare în stare naturală, acestea se înmulțesc vertiginos în apele de țărm, hrănindu-se din aportul de nitrați utilizați de agricultori în culturile vegetale și al cărui excedent este amplificat de contribuția râurilor ce se deversează în mări și oceane. Admițând cererea, instanța a dispus obligarea prefectului din Bretagne să ia, în termen de 4 luni, noi măsuri reglementare în vederea continuării luptei împotriva „mareelor verzi”, estimând că „intensificarea acțiunilor de aplicare rămâne necesară în scopul de a restaura durabil calitatea apei în zonă” și de a „preveni la maximum fenomenul mareelor verzi”. În întimpinare și spre apărarea sa, prefectul a admis că „în pofida rezultatelor pozitive în termenii calității apei aceasta rămâne degradată în unele zone”, dar s-au înregistrat avansuri notabile, iar jurisdicția administrativă a reamintit că în 2018 numai jumătate din bazinele versante atinseseră obiectivul „de stare bună a apelor de îmbăiere”. În plus, instanța a cerut reprezentantului guvernului în teritoriu să ia măsuri de „control al fertilizării azotate și de gestiune adecvată terenurilor agricole în amonte de plaje ori al proliferării algelor verzi” și a dispus „definirea precisă a unui mecanism de aplicare a măsurilor reglementare constrângătoare” în caz de eșec a celor prevăzute în planul de luptă contra vătămătorului fenomen. Așadar, respectivele măsuri vor trebui adoptate în termen de patru luni, ce curge de la notificarea hotărârii ministrului francez al tranziției ecologice.

Rămâne de văzut, deci, în viitorul imediat, reacția prefectului de la care se așteaptă măsuri suplimentare, mai constrângătoare și mai protectoare față de resursa de apă. Totodată, asociația inițiatoare a demersului judiciar desfășoară conjugat și alte acțiuni pe această temă, în cadrul unei campanii contra „mareelor verzi”, ce preocupă în cel mai înalt grad locuitorii regiunii, cu rezonanțe naționale și mai ales în sezonul estival.

1.1. O primă reacție la inovanta decizie judiciară a constituit-o reclamarea din partea specialiștilor și a presei a evaluării acțiunii publice pertinente, exprimată în programele și planurile de acțiune angajate cu repetiție de stat și colectivitățile locale împotriva fenomenului algal tot mai agresiv. Deja Curtea de Conturi și camerele sale regionale s-au sesizat de problemă și lucrează la evaluarea din această perspectivă a politicilor publice în materie. Nu e vorba, desigur, de a controla rigoarea conturilor contabile, ci de a măsura eventualul impact al acțiunilor anunțate. Noua recrudescență a proliferării algelor verzi releva o „carență recurentă a statului în domeniul apei”, care lăsase mult timp situația să se agraveze așa încât fenomenul a devenit o veritabilă problemă de securitate și sănătate publică. Era, în același timp, un eșec al aplicării politicilor interne și directivelor europene în materie. Toată lumea denunță și acum complicități, ambiguități ori delăsare, mai ales după „anii negri ai deceniului 2010–2019 când se strângeau de pe coastele bretone circa 60.000 tone de alge pe an”, dar senzația generală rămâne cea a insuficienței, ineficienței, deplângându-se „timpul pierdut” și risipa inutilă a milioane de euro irosiți pentru „planuri contra algelor verzi” în situația lipsei unei reglementări consistente, adecvate și deci eficiente. Acestea au declinat în timp și pe regiuni programul național de acțiune pentru transpunerea directivei comunitare nr. 91/676/CE din 12 decembrie 1991 privind protecția apelor împotriva poluării cu nitrați proveniți din surse agricole. Primul „plan național de luptă contra algelor verzi” a beneficiat de o anvelopă publică de 134 milioane de euro între 2010 și 2015; cel de al doilea, care a debutat în 2017, se ridică la 60 milioane până în 2021 și este finanțat de stat și o contribuție a Agenției de apă, colectivităților locale și UE. În fapt, după 1990, o succesiune de programe destinate să pună capăt „poluărilor difuze” generate în mod deosebit de agricultura intensivă s-au succedat, în special cel Bretagne apă pură (în formule continuate 1, 2, 3). Aceasta a condus la desemnarea ca prioritare a 8 zone de coastă cele mai vulnerabile la mareele verzi. În 2019, autoritățile teritoriale competente respectivelor regiuni au redactat și adoptat o moțiune în care deplângeau lipsa  de elan în promovarea strategiei comune.

Totuși, ultimele evaluări indică o diminuare a contaminării după vârful din 1998 când râurile regiunii au înregistrat o medie de 60 miligrame de nitrați/l. Riscurile sanitare ale algelor în descompunere este demonstrat, dar monitorizarea lor, sub aspectul tonajului și a întinderii zonelor, afectate rămâne deficitară. Printre progresele raportate de oficialități se numără și faptul că pentru prima dată, și în acest context de preocupări, statul a introdus printre indicatorii de referință măsurarea și prezența azotului în sol.

Reprezentanții societății civile se pronunță pentru reevaluarea rolului și relansarea practicilor anchetelor publice și acordă o atenție sporită autorizărilor simplificate, eliberate mai ales întreprinderilor de creștere intensivă a animalelor.

1.2. Calitatea apei, a diferitelor categorii ale sale în funcție de destinație face obiectul, în virtutea directivei-cadru din 2000, unei preocupări deosebite din partea UE și a statelor membre. Agenția Europeană pentru Mediu (AEM) a publicat, la 1 iunie 2021, raportul său anual privind calitatea apelor pe continent. Global, rezultatele sunt mai degrabă pozitive; în medie 93% din siturile testate afișează o calitate a apelor în acord cu standardele AEM, printre statele cel mai bine plasate din acest punct de vedere aflându-se Cipru, Austria, Grecia, Malta și Croația cu niciun eșantion de proastă calitate prelevat. Dimpotrivă, Polonia, dar și Elveția și Marea Britanie, prezintă cifre de calitate foarte slabă. Cu toate acestea, clasamentul e relativizat de faptul că în aceste țări numărul de prelevări e considerat insuficient, neputându-se fi atins din cauza pandemiei. Ținând seama de această lipsă de date, fac figura de „elevi nepregătiți”. Concluzionând, V. Sinkevicius, comisarul european responsabil de mediu, pescuit și oceane declara că, potrivit documentului, „Calitatea apelor în Europa rămâne ridicată și dă o veste bună europenilor care se vor afla în această vară pe plajele însorite”.

Modul de prelevare și de notare e considerat însă de către unii ca discutabil, în sensul că ridicarea de probe are loc numai în zonele de îmbăiere, ceea ce exclude zonele de practicare a anumitor sporturi nautice. Se relevă, de asemenea, necesitatea ca, în condițiile în care apele sunt tot mai mult poluate cu produse chimice, de plastice și alge, să se adauge noi parametri de raportare a calității lor și supraveghere a sa. Și aceasta cu atât mai mult cu cât, la nivelul UE, este în studiu elaborarea și adoptarea unei noi directive, sens în care se are în vedere și reevaluarea criteriilor, normelor și obiectivelor în materie în raport cu noile date ale realității ecologice. De remarcat că Franța se numără printre statele membre cu dificultăți în transpunerea și implementarea directivelor unional-europene în materie de apă, mai multe proceduri de infringement ale Comisiei fiind inițiate împotriva sa, inclusiv pentru nerespectarea prevederilor directivei 75/440/CEE privind apele de suprafață și conținutul în nitrați, mai ales în privința calității apelor bretone.

2. Din punct de vedere juridic hotărârea jurisdicției administrative din Rennes se află în siajul unor demersuri judiciare de peste un deceniu privind poluarea provocată de algele verzi, care rămân simptomatice pentru dificultățile și particularitățile justiției în materie de mediu. Astfel, dintr-o altă perspectivă, la 18 ianuarie 2021 Tribunalul judiciar din capitala Franței, Polul de sănătate publică Paris a emis o ordonanță de neurmărire în dosarul având ca obiect plângerea colectivă depusă pentru infracțiunile de vătămare (răni) involuntare, abținerea de la combaterea unui sinistru și atingerea adusă vieții unui animal, referitoare la fapte comise la 28 iulie 2009 pe plaja din Saint-Michel-en-Grève (Côtes-d’Armor). Decizia justiției, intervenită la un deceniu de la sesizare, sprijinită, în principal, tot de asociația Eau et Rivières de Bretagne, se înscrie în același registru al fenomenului de pasivitate din partea statului, a autorităților publice și incapacitatea de a face să evolueze reglementarea, ceea ce fac inoperantă justiția. Era sensul declarat al acțiunii introduse de asociație împotriva aplicării PAR 6 (Program regional de acțiuni privind nitrații), căruia i se imputa a nu fi produs reglementări specifice în privința teritoriilor afectate de mareele verzi. Iar această problemă – evoluția și adoptarea reglementărilor legale pertinente – pare să-și fi găsit o primă rezolvare punctuală prin decizia instanței de contencios administrativ din 4 iunie 2021, evocată anterior, care obligă prefectul să emită măsuri reglementare adecvate și suficiente.

În fapt, la 28 iulie 2008 pe plaja în cauză, ca urmare a degajărilor de hidrogen sulfurat (H2S) generate de putrezirea algelor verzi, Vicent Petit a suferit vătămări ale sănătății, fiind salvat de agenții tehnici care acționau în zonă, și din aceeași cauză a survenit moartea calului său. Cazul, puternic mediatizat, părea să fi reușit conștientizarea, la nivelul opiniei publice, a pericolului reprezentat de „mareele verzi”. La 10 martie 2010, V. Petit a depus plângere cu constituire de parte civilă pe lângă decanul judecătorilor de instrucție ai Polului de sănătate publică Paris, reclamând rănirea involuntară, abținerea de combatere a unui sinistru și uciderea din culpă a unui animal. S-a susținut că riscul pe care îl reprezintă hidrogenul sulfurat (H2S) era cunoscut de mai mult timp de numeroși responsabili respectivi, care s-au abținut să intervină pentru a îndigui cauzele acestuia ori cel puțin să ia măsuri spre a-l reduce. În cazul instrucției judiciare s-a permis demonstrarea legăturii dintre fertilizarea agricolă, algele verzi și degajarea de hidrogen sulfurat. Totuși, având în vedere definiția legală a infracțiunilor vizate, în frunte cu cea de răniri involuntare și conținutul textelor legale aferente utilizării îngrășămintelor chimice, nu a putut fi constatată nicio nerespectare/încălcare a acestora. Așadar, nu era posibilă declanșarea urmăririi penale. Chiar dacă nu se putea angaja răspunderea penală a autorităților locale sau exploatanților agricoli, cercetările respective au relevat inerția oficialităților față de problemele ecologice strict identificate. Și, din păcate, în pofida consensului asupra pericolelor sanitare respective, reglementările pertinente nu au fost modificate și nu au evoluat în sensul cuvenit. Prin urmare, suprafertilizarea rămânea un domeniu al practicilor agricole și nu al vinovăției penale! Simultan, concluziile judecătorului de instrucție au pus în evidență inadecvarea legii penale actuale față de implicațiile și particularitățile problemelor ecologice. Așa se face că, chiar dacă legătura între atingerile suferite de V. Petit și emanațiile de H2S apare ca suficient de caracterizată, ea nu a fost înfățișată ca suficientă din punct de vedere juridic pentru a se constata întrunirea elementelor constitutive ale infracțiunilor cu care au fost sesizați și luate în discuție de magistrați, respectiv de cele de punere în pericol a altuia și rănirile involuntare. Referitor la prima dintre ele, s-a remarcat că se impunea demonstrarea existenței unei obligații particulare de securitate (stabilită de lege, regulament ș.a.) și violarea sa manifestă. Or, textele legale din Franța, care reglementează lupta contra poluării apelor prin nitrați proveniți din surse agricole, edictate în transpunerea unei directive europene din 1991, presupun un număr de reguli de răspândire, dar verificarea faptului dacă un agricultor a depășit cota și nivelurile admisibile rămâne dificilă, dacă nu chiar imposibil de efectuat mai ales a posteriori. În acest context, nici depășirea proprie unei parcele agricole în particular nu a putut să fie materializată în timpul instrucției judiciare. Însă, legea penală cere ralierea în mod cert a daunei de comiterea unei vinovății precise și identificate ori violarea manifest deliberată a unei obligații sau reguli. Este deci cert că V. Petit a fost victima unei intoxicații legată de alge verzi, ceea ce a cauzat și moartea calului său, dar nimic nu permite, totuși, asocierea în mod cert de aceste evenimente a unei vinovății penale ori nerespectări a unei obligații particulare de securitate sau de prudență impuse de lege sau regulament.

În plus, era imposibil de determinat un raport de cauzalitate între riscul ca o deversare de nitrați rezultați din levigația difuză să poată ajunge la un accident, ca fiind departe de a fi direct și imediat (rămânând eventual) ori legea penală impune o expunere directă la un risc imediat. Referitor la absența elementelor suficiente spre a califica infracțiunile de abținere voluntară de a combate un sinistru și, respectiv, de deversare de substanțe vătămătoare, e reprimată inacțiunea, și nu acțiunea neadecvată. Or, în cadrul instrucției judiciare s-au administrat probe ce demonstrează că autoritățile locale au angajat mijloace și luat măsuri pentru a combate „mareele verzi”. Așadar, tribunalul nu a constatat că existau probe de întrunire a elementelor constitutive ale unei infracțiuni, așa că a decis în sensul neurmăririi penale.

3. Referitor la primul demers în contencios administrativ, inițiat tot în fața Tribunalului administrativ din Rennes, acesta s-a finalizat prin decizia din 21 iulie 2014 a Curții administrative de apel din Nantes. Instanța a reținut responsabilitatea statului „pentru faptul proliferării algelor verzi, din cauza deficiențelor sale în aplicarea în mod suficient de eficient a regulilor naționale și europene relative la protecția apelor împotriva poluărilor de origine agricolă, poluări care sunt cauza principală a mareelor verzi”. De asemenea, s-a estimat că moartea animalului a fost cauzată de o intoxicație prin inhalare a hidrogenului sulfurat degajat de algele verzi în descompunere.

Totodată, magistrații au constatat că reclamantul comisese o imprudență deplasându-se pe partea de plajă afectată în mod particular de fenomenul înfloririi algale; spre a hotărî astfel, s-a avut în vedere că un panou, amplasat la intrarea pe plajă, recomanda utilizatorilor să nu se apropie de zona de eșuaj a algelor în descompunere și avertiza asupra riscurilor pentru sănătate. În consecință, curtea a decis în sensul partajării responsabilității între reclamant și Stat, condamnând pe acesta din urmă să verse primului o indemnizație de 2200 euro, ținând seama de starea de „co-răspundere” recunoscută ca atare. În fine, de remarcat că instanțele au luat în considerare numai prejudiciile aduse sănătății umane, ignorând eventualele daune provocate mediului.

Dincolo de considerentele concrete și cele de conjunctură generală, cel puțin deciziile din 1 decembrie 2009 și 23 decembrie 2014 ale Curții administrative de apel din Nantes de angajare a responsabilității statului pentru poluări difuze legate de mareele verzi sunt citate în lucrările de specialitate printre „cauzele simbol” în domeniul contenciosului de mediu. Într-adevăr, pe lângă recunoașterea responsabilității statului pentru deficiențe culpabile în fenomenul „mareelor verzi”, instanțele au considerat stabilirea „existenței unei legături directe și certe de la cauză la efect” între respectiva carență și „dauna ce o constituie poluarea prin masa de alge verzi”. În plus, asociațiile de mediu care au promovat acțiunea au fost indemnizate pentru prejudiciul moral suferit în acest mod. Dar, condamnarea numai a statului a fost considerată o veritabilă exonerare de răspundere pentru adevărații poluatori! De altfel, speța în sine și hotărârile pronunțate în acest context au relevat și dificultățile de aplicare a principiului poluatorul-plătește în domeniul poluărilor difuze!

4. Ca o concluzie asupra acestor „procese ale algelor” (trei într-unul), a fost o cauză complexă, purtând asupra aceleiași situații de fapt, dar cu mai multe fațete juridice, de drept substanțial și procedural. Dreptul comportă deja un arsenal relativ complet de prevenire și control al fenomenului eutrofizării apelor. Multiplicarea contenciosului arată mai ales o lipsă ori o aplicare incompletă sau incorectă a strategiilor și reglementărilor juridice aferente. Dintre aspectele astfel relevate, mai întâi e de remarcat că deficiența, inacțiunea reproșată statului se referă la absența reglementărilor administrative specifice de punere în aplicare a politicilor publice și  legislației pertinente. Apoi, s-a avut în vedere numai afectarea adusă sănătății și vieții animale, dar ca parte integrantă a sănătății mediului, și nu și atingerile aduse mediului ca atare. Specificul său rezidă, prin urmare, tocmai într-o abordare integrată, ce evocă noul concept, consolidat și impus definitiv în contextul crizei sanitare pandemice, de one health (o singură sănătate: a omului, a animalului și a ecosistemului), cu interdependențele aferente. De menționat în această perspectivă conturarea unui concept cu rezonanțe geostrategice de sănătate globală. Cadrul procesual derulat, excesiv de fragmentat, mai puțin adecvat particularităților cauzei și care a funcționat deosebit de lent, a pus în evidență nevoia unor măsuri de adaptare și eficiență minimă și urgente. Lipsa de reglementare administrativă, ca premisă a întrunirii elementelor constitutive ale infracțiunilor posibil de invocat în context concret, reprezintă un alt aspect semnificativ, într-un domeniu în care dependența administrativă a ilicitului penal este majoră și binecunoscut. În mod concomitent, s-au confirmat și accentuat, și cu această ocazie, particularitățile procesului de mediu ca unul complex, cu obiect evolutiv, care implică actori multipli, mobilizarea unor reglementări diverse, și nu perfect compatibile sau suficiente, cu o varietate generală, deopotrivă, de proveniență (aparținând dreptului internațional, regional și naţional, cu puternic caracter tehnic și tehnologic), a surselor de exprimare (de la tratate internaționale, legi izvoare de soft law, până la coduri de conduită și prescripții tehnice) și de natură (drept civil, drept administrativ, drept penal etc.). În orice caz, se întrevede tot mai mult trasabilitatea bine-venită și așteptată aferentă evoluției de la un proces privind mediul spre un proces pentru mediu.

5. Pentru o înțelegere mai deplină a cadrului jurisdicțional francez se cuvine să menționăm că, printr-o lege din 24 decembrie 2020, s-au creat o serie de instanțe specializate. Astfel, în cadrul fiecărei curți de apel a fost desemnat un tribunal care, în plan civil, să soluționeze acțiunile relative la prejudiciu ecologic, în răspundere civilă prevăzute de Codul mediului și a celor în răspundere civilă fondate pe regimurile speciale de responsabilitate. În domeniul penal, acesta este competent să desfășoare anchete, urmărirea instrucției și judecarea anumitor delicte de mediu; este vorba de cele în care apare o anumită complexitate tehnică ori legate în special de amploarea leziunii. Dacă tentativa de adaptare a organizării judiciare la specificitatea contenciosului de mediu a fost salutată, se consideră că se impune prudență în privința semnificațiilor reale ale textului legal în cauză. Mai întâi pentru că nu se prevede adoptarea formării tuturor magistraților, ceea ce ar fi de natură să sporească cu adevărat eficiența acestor măsuri. Apoi, pentru că mediul interferează în toate dimensiunile ordinii juridice, el acoperă dreptul comun și drepturile sectoriale cu un „strat ecologic”, fără a putea constitui un tot uniform. Închiderea contenciosului aferent acestui domeniu în resortul unei jurisdicții specializate, chiar la momentul în care mediul tinde la omniprezență juridică, s-ar putea dovedi, cel puțin în unele privințe, contrară ambiției inițiale de a asigura o mai bună eficiență materiei, chiar o sursă potențială de dificultăți procedurale.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Președintele Grupului de Cercetări Științifice Interdisciplinare privind Clima – LexClima
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române