Mari proiecte urbanistice anulate în justiție din cauza poluării

Prin hotărâri din 2 iulie 2021, Tribunalul administrativ din Paris a anulat permisele de construire a două proiecte de construcții – Mille arbres și Ville multi-strates – așezate de o parte și de alta a șoselei „Porte des Terres”, situată în cel de al 17-lea arondisment al Capitalei Franței, la periferie. Desemnate laureate ale concursului de proiecte „Réinventer Paris”, în decembrie 2016, acestea prevedeau construirea de clădiri mixte de locuințe, birouri, spații comerciale și servicii, precum și o creșă pe dalele ce acoperă bulevardul periferic, în proximitatea porții Maillot. Sesizată, în special de asociațiile „Amis de la Terre Paris” și „France nature environnement Paris et Ile-de France”, instanța a constatat că operațiunile erau „susceptibile a aduce atingere sănătății publice” prin poluarea aerului la care puteau fi expuși viitorii locuitori. Se pornea de la constatarea că acest cartier e deja marcat de „un nivel ridicat de poluare a aerului, peste valorile-limită fixate prin codul mediului și recomandările Organizației Mondiale a Sănătății (OMS) pentru concentrarea de dioxid de azot și particule fine”, cum relevau studiile de impact efectuate în cauză, la dispunerea instanței; în consecință, neexistând nici posibilitatea regularizării actelor din perspectiva exigențelor de mediu, singura soluție care s-a impus a fost anularea sa. Noua jurisprudență subliniază interdependența dintre amenajarea de urbanism și protecția mediului și nevoia conjugării condiționalităților aferente în aprecierea validității actelor administrative în materie.

1. Este vorba, mai întâi, de construirea unui mare și inedit complex imobiliar preconizat a se ridica pe un pod suspendat în vestul „orașului luminilor” și care se dorea a schimba întrucâtva fața periferiei, plantat cu o mie de arbori, menit să asigure trecerea rapidă și legarea porții Maillot de Neuilly-sur-Seine (Hauts-de-Seine). Mai cunoscut sub numele de Mille arbres, cartierul suspendat imaginat de arhitecții japonez, Sou Fujimoto, și francez, Manal Rachdi, urma să cuprindă o sută de locuințe, un hotel, o creșă, birouri, un restaurant panoramic.

Încă de la începuturile sale spectaculosul proiect, deopotrivă, fascina prin soluțiile futuriste propuse și genera îngrijorări din mai multe puncte de vedere, cu criticile aferente. La puțin timp după ce compania Phalsbourg a primit „feu verte” din partea Primăriei Parisului, în august 2019 au început și atacurile. Mai întâi, aeroportul Beauvais a reclamat faptul că șantierul organizat pentru lucrări obliga la delocarea provizorie a autogării unde se aflau călătorii care luau autobuzul pentru a ajunge la aeroportul respectiv. Dar acțiunea cea mai energică, și care avea să reușească în demersul său, a venit din partea  unei coaliții ecologiste, grupând asociațiile Les Amis de la Terre, France Nature Environnement, precum și mai mulți consilieri municipali parizieni, printre care și David Balliard, actualul adjunct (din partea Europe-Ecologie-Les Verts, EELV) al primarului Anne Hidalgo, însărcinat cu transformarea spațiului public, transporturile și mobilitățile. Din punctul lor de vedere, ideea însăși de a crea un cartier deasupra unei autostrăzi urbane, un loc unde poluarea produsă de automobile este deosebit de intensă, ridică o mare problemă.

2. În condițiile penuriei tot mai accentuate de terenuri (suprafețe) construibile și sporirii nevoilor socio-culturale ale locuitorilor, autoritățile publice franceze au căutat să găsească și să experimenteze în ultimele decenii mai multe soluții posibile. Principala preocupare a reprezentat-o, în cazul Parisului, deschiderea rețelei urbane spre perspective novatoare de amenajări urbanistice complexe, dar multe demersuri astfel promovate au găsit rezistențe uneori de netrecut din partea unei realități economice, ecologice și politice mult mai complicate decât calculele hârtiei. Astfel, în anii 2010 au fost imaginate în și pentru capitala Franței o serie de imobile-poduri, ca nouă generație de inițiatice urbanistice, născută din conjugarea a trei factori principali. Mai întâi, profesioniștii domeniului dobândiseră deja o bună cunoaștere și suficientă experiență în privința ridicării acestui gen de construcții fără fundații clasice. Apoi, terenurile construibile au devenit atât de rare ca resursă și de scumpe ca marfă încât atari inovații au apărut ca oportune, bine-venite și din punct de vedere economic, supraprețul șantierului fiind, în principiu, cel puțin parțial compensat de accesul gratuit la spațiul situat deasupra traficului. În fine, din punct de vedere politic, aceste imobile insolite, acoperind capetele periferiei, au fost prezentate ca un mod de a ralia capitala și periferia, a șterge incomoda și din ce în ce mai puțin acceptabilă graniță materială, și nu numai, dintre acestea. Dar repede aceste atuuri au dispărut, așa încât astăzi proiectele promovate din asemenea rațiuni și în respectiva perspectivă se află la momente de cumpănă. Este și cazul celui de față, ajuns a fi anulat în instanță. Într-adevăr, situația urbanistică a intrării (porții) Maillot e emblematică în acest sens. Denumită Milles arbres, propunerea în discuție a câștigat în 2016 concursul „Réinventer Paris” lansat de primăria pariziană. Promotorii săi nu promiteau nimic mai puțin decât de a „coafa periferia cu o pădure”, respectiv contra a 550 milioane de euro se preconiza instalarea peste bulevardul zonei a unui imens imobil-pod, o „pădure locuită”. Finalizarea lucrărilor și predarea ansamblului spre beneficiari erau prevăzute pentru martie 2022, iar apartamentele aferente urmau a fi puse în vânzare din 2018. Dar, în realitate, lucrările de construcție nu au ajuns să înceapă. Compagnie de Phalsbourg, inițiatoarea proiectului, reușește, totuși, să efectueze organizarea de șantier și, în cele din urmă, acceptase orizontul 2029–2030 pentru finalizarea lui.

Permisul de construire a fost emis de autoritățile competente în august 2019, însă a fost imediat atacat în justiție. Desigur, și în Franța acțiunile de anulare de acest tip nu sunt suspensive de drept, dar, în practică, având în vedere amploarea operațiunii și pericolele complicației, nu se poate asuma riscul de a construi, a pierde procesul și a trebui apoi să se treacă la desființarea lucrărilor edificate. „Sunt siderat – declara reprezentantul firmei constructoare – că aleșii majorității din consiliul municipal parizian atacă în justiție un proiect-far al orașului… Proiectul nostru demonstrează că e posibil a construi acolo, durabil, ștergând în același timp frontiera dintre Paris și Marele Paris. Asociind locuințelor sociale, birouri, o creșă, se creează un spațiu de viață. E exemplar. Și, totuși, totul e blocat. A nu accepta acest tip de experiență, Parisul e pe cale a face o gafă mondială”.

3. Prin cererea introdusă la 17 februarie 2020 Societatea Aeroportuară de Gestiune și Exploatare Beauvais (dosar nr. 2003204/4-3) a solicitat anularea hotărârii din 30 august 2019 a Primarului Parisului de eliberare a permisului de construire a proiectului Mille Arbres invocându-se ca motive: semnarea actului administrativ atacat de o autoritate necompetentă (Primarul Parisului nu ar fi fost în drept să elibereze permisul), insuficiența procedurii concertării prealabile și vicierea informării publicului, precum și neconsultarea reprezentanților metropolei Marelui Paris în aplicarea dispozițiilor pertinente ale Codului francez al mediului.

Toate argumentele reclamanților au fost respinse pe rând și pertinent motivate în fapt și în drept prin considerente de genul că proiectul în cauză nu era de interes metropolitan; neînscriindu-se în categoria celor prevăzute astfel de lege, în consecință, nu se impunea ca Metropola Marelui Paris să fie autoritatea competentă să instrumenteze solicitarea și să emită autorizația de realizare a lucrărilor de construcție. Din aceeași rațiune nu era necesară din punct de vedere legal nici consultarea stabilimentului public teritorial Paris Vest La Défense. Merită, în acest context, invocată rezolvarea capătului de cerere vizând conformarea permisului de construire la dispozițiile condiționării eliberării sale de respectarea de către lucrările proiectate a cerințelor legislative și reglementare relative la utilizarea solurilor, implantarea, destinația, natura, arhitectura, dimensiunile, asanarea construcțiilor și amenajarea marginilor lor, dar și de incompatibilitatea cu o domenialitate de utilitate publică. În această ultimă privință, făcând aplicarea principiului independenței legislațiilor, instanța a concluzionat că permisul de construire are ca singur obiect asigurarea conformității lucrărilor pe care le autorizează cu legislația și reglementarea de urbanism. Ca urmare, nu incumbă autorității competente cu eliberarea sa să asigure respectarea regulilor de domenialitate publică, chiar dacă cerința respectivă este inclusă într-un text al Codului urbanismului (art. L.421-6). Ca atare, reclamanta nu putea să se prevaleze în mod util de iregularitatea procedurii de declasare a parcelei domeniului public care trebuia să ofere terenul de așezare a proiectului de construcții, așa încât acest motiv inoperant nu putea decât să fie înlăturat. Constatând netemeinicia tuturor motivelor susținute de reclamant, tribunalul a conchis prin a dispune respingerea cererii.

4. Și în cauza intentată de Asociația Amis de la Terre Paris și alții (dosar nr. 2004241/4-3), care face obiectul cu titlul principal al comentariilor de față, s-a solicitat tribunalului să anuleze hotărârea din 30 august 2019 prin care Primarul Capitalei Franței a eliberat permisul de construire respectiv, dar invocându-se ca motive, cu precădere faptul că studiul de impact era insuficient, întrucât nu comporta nicio analiză a efectelor proiectului asupra sănătății umane și a riscurilor sanitare angajate prin expunerea la poluarea atmosferică, precum și prin aceea că nu cuprindea analiza motivelor alegerii acestuia și a soluțiilor de substituire examinate de antreprenor. Se conchidea că se impunea respingerea cererii de eliberare a permisului de construire din cauza riscurilor grave pe care le prezenta proiectul, respectiv pentru sănătatea umană.

După respingerea finelor de neprimire ridicate de pârâți, judecătorii au analizat legalitatea actului administrativ pornind de la prevederile Codului francez al urbanismului, potrivit cărora un proiect poate fi refuzat ori nu poate fi acceptat decât sub rezerva observării prescripțiilor speciale dacă e de natură a aduce atingere salubrității ori securității publice prin situarea, caracteristicile, importanța ori implantarea sa în proximitatea altor instalații (art. R.111-2). Dintr-o asemenea perspectivă s-a reținut că, din piesele de la dosar reiese că proiectul respectiv urma să fie o supraplombă a bulevardului periferic, imediat atașată podului șoselei porții Ternes, construirea sa presupunând, așadar, crearea unui tunel deasupra acestei căi de circulație. Tot din respectivul studiu de impact rezulta că locul de implantare e marcat în configurarea sa actuală de un nivel ridicat al poluării aerului, peste valorile-limită fixate de Codul mediului și de recomandările OMS pentru concentrațiile de dioxid de azot (NO2) și particule fine (PM10) care se ridică la 40 micrograme pe metru cub de aer, cu depășirea generală a acestor valori la punctele de măsură desemnate pentru concentrațiile de NO2 și o depășire netă localizată în privința particulelor fine. Aceleași evaluări apreciau că, chiar dacă realizarea proiectului nu ar avea ca efect ridicarea concentrației poluanților în aerul ambiant pe majoritatea terenului de așezare a construcțiilor, ar antrena, cu toate acestea, pe de o parte, din cauza deplasării poluanților proveniți din circulația automobilelor la intrarea și la ieșirea din tunelul ce s-ar crea, o creștere cu peste 20% a NO2 în mai multe puncte de măsură din preajmă, în special în zona unde urmau a fi situate imobilele de locuințe și birouri, precum și localurile de primire a publicului și o rezidență pentru persoanele în vârstă sau ridicarea concentrației în benzen până la 66%, iar, pe de altă parte, așa cum constatase autoritatea de mediu în avizul său din 24 octombrie 2018, situl viitoarei creșe, care ar fi fost realizat chiar deasupra viitoarei gări rutiere, ar fi fost expus la valori ce depășeau ori se apropiau de cele ale pragurilor de referință. Pe baza probelor de la dosar, completul a mai reținut și că nicio altă măsură compensatorie a poluării decât instalarea de ziduri vegetale a căror eficacitate, în termeni de atenuare a poluării, e incertă nu era anvizajabilă; extracția mecanică prin ventilare a aerului viciat din tunel nu a fost acceptată, având în vedere fenomenele de deplasare a poluării pe care un atare sistem le-ar genera și utilizarea de produse fotocatalitice nu a fost luată în considerare față de riscurile importante pentru sănătatea populației pe care le prezintă.

Prin urmare, se considera fondată susținerea reclamanților că, în circumstanțele speței, permisul de construire atacat autoriza un proiect ce era de natură să aducă atingere salubrității publice, iar aceasta rezulta din chiar termenii hotărârii contestate.

În același context al poluării, tribunalul administrativ a remarcat că permisul de construire contestat era însoțit de prescripții speciale ce au fost emise din cauza constatării, efectuate de serviciul instructor, că această construcție ar putea afecta salubritatea publică în termenii calității aerului, în condițiile în care hotărârea de emitere a actului administrativ a prevăzut numai că beneficiarii potențiali trebuiau să garanteze absența depășirii valorilor-limită reglementare ale concentrației poluanților atmosferici susceptibili a avea un impact sensibil asupra sănătății umane la nivelul asietei proiectului și de a asigura că proiectul nu ar antrena variații ale concentrațiilor de poluanți atmosferici susceptibili a avea un impact sensibil asupra sănătății umane în zonele situate în proximitatea proiectului și că  se vor impune „să se realizeze campanii semestriale de măsurare privind concentrațiile de poluanți induse pe așezarea proiectului și marginilor sale pe o durată de 10 ani începând de la  realizarea dalei pavajului”. Totodată, se cerea solicitantului conformarea la prescripțiile formulate de Agenția Națională de Sănătate în avizul din 26 iulie 2018, care prescria „realizarea unei campanii de calitate a aerului interior în ansamblul structurilor pentru copiii mici… în condiții normale de exploatare a gării rutiere” și „stabilirea unei urmăriri semestriale a calității aerului interior în ansamblul acestor structuri”. Referitor la asemenea cerințe, instanța a considerat că respectivele prescripții, care relevă un caracter general și a căror realizare e incertă și ipotetică, nu permit compensarea atingerilor pe care proiectul este susceptibil să le aducă sănătății publice. Referitor la problema dacă solicitantul actului dorește să invoce faptul că proiectul are vocația să fie „laboratorul-far al depoluării urbane” și concluziile mai multor studii, realizate între noiembrie 2019 și iunie 2021 în legătură cu soluțiile depoluării testate în laborator și birouri de studii destinate a asigura respectarea prevederii relative la absența depășirii valorilor-limită reglementare, s-a luat act că respectivele studii nu au fost supuse serviciilor municipale și consultării publicului în cadrul anchetei publice, nici ale serviciilor municipale în cadrul instruirii permisului de construire. În aceste condiții, instanța a concluzionat că ținând cont de situația proiectului și configurația locurilor, de nivelul de poluare ce rezultă din circulația la data deciziei atacate, a cărui reducere pe termen lung e de altfel incertă, și de caracterul general și ipotetic al dispozițiilor care însoțesc permisul ce nu sunt de natură a compensa atingerile vizând salubritatea publică generate de proiect, hotărârea atacată e lovită de o eroare manifestă de apreciere în raport cu articolul R.111-2 din Codul francez al urbanismului și cererea reclamanților, din aceste motive, de anulare a sa, precum și a deciziei implicite de respingere a recursului grațios, e fondată.

În același timp s-a reținut imposibilitatea intrării în conformitate (regularizării) [situație reglementată de dispozițiile art. L.600-5 și L. 660-5-1 din Codul urbanismului], având în vedere că depășirea pragului de poluare în aerul ambiant înainte de implantarea proiectului în acest sector deosebit de poluat și de amplasarea însuși imobilului proiectat, care ar conduce la crearea unui tunel pe bulevardul periferic și la deplasarea poluării de automobile către zonele locuite din apropiere, așa încât nicio altă măsură nu ar putea fi prescrisă petiționarului pentru a asigura conformitatea proiectului cu reglementarea în vigoare fără a aduce proiectului o bulversare de așa manieră încât i-ar schimba chiar natura.

În consecință, tribunalul administrativ a decis că „Hotărârea din 30 august 2019 și decizia implicită de respingere născute din tăcerea păstrată peste două luni de Primarul Parisului asupra recursului grațios (plângerii preliminare) exercitat de asociațiile… sunt anulate”.

5. Și în cazul anulării permisului de construire a proiectului Ville multi-strates tribunalul a observat mai întâi, pe baza datelor studiului de impact, că situl unde urma să se construiască era deja supra expus poluării atmosferice legate de circulația automobilelor pe bulevardul periferic unde valorile unor poluanți, precum oxidul de azot și particulele fine, depășesc pragurile admisibile.

S-a constatat apoi, la fel, că acoperirea acestei axe de circulație, în scopul permiterii edificării viitoarelor clădiri, ar fi avut ca efect creșterea concentrațiilor de poluanți la intrările și ieșirile din preconizatul tunel, unde se situează mai multe zone de locuințe în străzile adiacente. Și în acest caz, chiar dacă proiectul prevede măsuri compensatorii, în special instalarea de ziduri antizgomot și de ecrane vegetale, tribunalul a apreciat că asemenea măsuri, condiționate la crearea proiectului, erau prin aceasta incerte și s-ar fi dovedit, în  orice caz, insuficiente pentru a compensa efectele asupra sănătății. În fine, și în acest caz s-a estimat că nicio măsură de regularizare nu era posibilă față de caracteristicile, localizarea sa și nivelul de poluare atmosferică constatat la  data eliberării permisului.

6. Într-un plan mai larg, este de remarcat că mai toate proiectele econovatoare inițiate de Primăria Parisului în ultimii ani par a fi sortite eșecului. După cele două exemple de mai sus, în iulie 2021, presa franceză anunța o serie de deficiențe și în derularea marelui proiect al creării de „păduri urbane” asupra a „patru mari situri emblematice” pariziene. Decisă a face metropola mai rezistentă față de efectele schimbărilor climatice, Primăria dorește să favorizeze biodiversitatea și să răcorească străzile capitalei grație unor amenajări deschise, unde densitatea și diversitatea plantațiilor sunt mai puternice decât într-un parc, inspirate în special din precepte peisagistice de succes. Insuficiența fondurilor publice, dificultățile de a găsi amplasările cuvenite, acceptabilitatea socială deficitară și o reglementare incompletă și inadecvată, fără o compatibilizare perfectă între exigențele protecției mediului și cerințele raționalizării urbanistice, marchează decisiv soarta unor demersuri, aparent insolite, de acest gen.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu, avocat
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române