Un pericol major: dezintegrarea juridică a Uniunii Europene!

Conflictele manifestate tot mai des și mai importante în ultima perioadă, între jurisprudențele Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE sau Curtea) și cele ale instanțelor constituționale din unele state membre ale Uniunii Europene (UE ori Uniunea), tind să prevestească o veritabilă „schismă judiciară”, poate cu consecințe mult mai grave decât cele ale neînțelegerilor politice conjuncturale. Cazurile pozițiilor dizidente ale curților constituționale germană și poloneză sau ale Consiliului de Stat francez pe probleme vizând competențele jurisdicționale, raportul dintre drepturile interne și dreptul UE, ori soluționarea unor chestiuni de principiu exprimă pe fond, în cele din urmă, o diferențiere de valori și percepții contemporane fundamentale cu perspective imprevizibile, generatoare de îngrijorări și care necesită reflecții pe măsură. Și aceasta cu atât mai mult cu cât soluția (juridică) a ieșirii din impas nu e evidentă și nici ușor de găsit, căci se pare că nimeni nu s-a gândit la redactarea și în negocierea tratatelor europene că judecătorii constituționali (naționali) s-ar putea răzvrăti (vreodată!) împotriva CJUE! Ceea ce ar conduce cel puțin de facto la o ruptură juridică a UE, într-un anumit fel la un „Brexit” al judecătorilor. În fine, se accentuează și marchează astfel o evoluție mai generală de dezintegrare prin adăugarea la „ruperea cadenței” de către magistrați a altor elemente definitorii, precum afectarea pluralismului presei ori a valorilor toleranței care fundamentează pactul politic al UE.

1. Înainte de atacarea pe fond a problemei, câteva precizări ținând de mediul instituțional sunt bine-venite. Să notăm, în acest sens, că, având sediul la Luxembourg, sistemul jurisdicțional al UE a reușit până acum să se sustragă constrângerilor politice și să-și afirme imparțialitatea, mai ales prin modul de recrutarea și stabilitatea magistraților aferenți, precum și grație felului funcționării structurii sale. De aceea, jurisprudența pe care a generat-o s-a bucurat de o conformare firească, dincolo de obligativitatea impusă de textele de drept pozitiv. Cu cele două componente ale sale – Curtea de Justiție și Tribunalul Uniunii Europene – jurisdicția comunitară soluționează anual între 1500 și 1900 de cauze; chestiunile prejudiciale reprezintă circa 700 de dosare, iar prin acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor unional-europene se soluționează, în medie, 400 de spețe. Pe acest fundal, problema generatoare a situației dificile evocate este aferentă întrebării: cum se articulează dreptul național și dreptul UE și în ce mod se soluționează eventualele conflicte dintre acestea?

Să luăm, cu titlu de exemplu, două cazuri. Mai întâi, pe cel al Franței, unde tratatele internaționale sunt deasupra legilor, dar trebuie să fie conforme constituției, care rămâne mereu superioară. Concret, atunci când Parisul încheie acorduri interstatale, trebuie să-și revizuiască legea fundamentală dacă aceasta intră în conflict cu primele. Dacă nu o face, celelalte părți semnatare nu mai sunt legate prin tratat. Și reciproca este valabilă: dacă un stat terț nu-și respectă angajamentele sale internaționale, statului francez nu i se pot opune îndatoririle respective. Guvernul are obligația să transpună directivele UE, consecință a prevederilor art. 88-1 din Constituția Franței.

Apoi, să notăm că, în România, problema e reglementată, de principiu, prin dispozițiile art. 148 din legea fundamentală; potrivit acestora, prevederile tratatelor constitutive ale UE, precum și a celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare ale legii interne, iar alături de celelalte puteri ale statului, autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire al respectivei obligații.

2. În ultimii ani, poate și pe fundalul sporirii tensiunilor legate de gestiunea consecințelor crizei generale generate de pandemie, am asistat la câteva episoade majore de punere în discuție a primatului dreptului UE și a autorității CJUE din partea unor instanțe naționale, îndeosebi responsabile de controlul de constituționalitate. Primul și poate cel mai important de până acum precedent de acest gen îl reprezintă decizia din 5 mai 2020 a Curții Constituționale a Germaniei, care a pus în discuție validitatea politicii UE, cea a PSPP (Public Sector Purchase Programme), intervenită după ce CJUE o validase deja. Dezinvoltura judecătorilor de la Karlsruhe a mers foarte departe; ei au solicitat inițial, spre dezlegarea cauzei, avizul instanței unional-europene asupra politicii Băncii Centrale Europene (BCE) pe calea unei chestiuni prejudiciale, și întrucât răspunsul nu i-a satisfăcut, au decis să îl ignore! Mai concret, au considerat decizia europeană ca „incomprehensibilă” și dată cu depășirea competenței jurisdicției de la Luxembourg, o hotărâre considerată periculoasă din perspectiva principiilor fundamentale ale dreptului european. În timp ce CJUE nu a comentat „niciodată o hotărâre a unei jurisdicții naționale”, de această dată, într-un scurt comunicat, a ținut să precizeze că „potrivit unei jurisprudențe constante … o hotărâre dată cu titlu prejudicial de această curte leagă judecătorul național pentru soluția litigiului pe fond”, a subliniat că este singura instanță competentă pentru a constata dacă un act al unei instituții a Uniunii Europene este contrar dreptului UE și că divergențele între jurisdicțiile țărilor membre privind validitatea respectivelor acte ar fi de natură să compromită unitatea ordinii juridice a UE și a aduce atingere securității juridice. La rândul său, Consiliul de Stat, cea mai înaltă instanță de contencios administrativ din Franța, a început, prin jurisprudența sa, să „trișeze” în raport cu exigențele impuse de cea europeană, considerând cu ocazia hotărârii din 21 aprilie 2021, pronunțată în cauza Quadrature du Net privind colectarea datelor personale, că de regulă e ținut de dreptul UE, dar e eliberat de această obligație atunci când este vorba de o interpretare cerută de Constituția Franței. În concret, speța respectivă ridica problema dacă statul putea, în mod legal, să impună furnizorilor de acces la comunicații telefonice și electronice să conserve în mod generalizat și nediferențiat datele francezilor, în caz de „risc pentru securitatea națională”, în special de natură teroristă. Anterior și cu valoare de precedent, prin decizia din 6 octombrie 2020, CJUE impusese limite la supravegherea generalizată în mai multe țări, printre care și Franța. Ținând seama de atingerile grave aduse dreptului persoanelor, spionajul de masă a fost considerat interzis; el trebuie să fie proporțional cu scopul urmărit în mod precis. Supravegherea conversațiilor telefonice și schimburilor electronice se impune deci să se înscrie în cadrul unei „amenințări grave pentru securitatea națională reală sau actuală ori previzibilă”, iar conservarea datelor nu poate fi decât „limitată din punct de vedere temporal și la strictul necesar”. Decizia instanței europene din octombrie 2020 nu convingea prea mult guvernul francez, și mai ales pe ministrul de interne, așa încât au solicitat în punctul de vedere formulat să se aibă în vedere că instanța de la Luxembourg ar fi ignorat repartizarea competențelor între statele membre și Uniune. Pentru a soluționa cauza dedusă judecății, Consiliul a procedat la mai multe evaluări, în frunte cu cea de a vedea dacă, în dreptul european, există un principiu general echivalent celui al constituției. Dacă nu este cazul ori dacă amploarea dreptului european nu este aceeași precum cea a principiului francez, a verificat dacă aplicarea normelor UE nu ar priva de „garanție efectivă a exigenței constituționale de care acuzatul se poate prevala”. În acest mod, concluzia devine următoarea: Constituția Franței este întotdeauna superioară, inclusiv deciziilor CJUE!

În fine, interesantă devine și se adaugă acestui context situația justiției poloneze, relevantă din mai multe puncte de vedere, aferentă statutului camerei disciplinare a Curții Supreme și reacției în cele din urmă a autorităților publice de la Varșovia. După cum e cunoscut, la 14 iulie 2021, CJUE a dispus, mai întâi, ca măsură provizorie, încetarea imediată a activității structurii respective, instituită printr-o lege din decembrie 2019 privind reformarea sistemului judiciar și însărcinată să supervizeze judecătorii, cu competența de a le ridica imunitatea, spre a-i expune urmăririi penale și aplicării de sancțiuni, precum diminuarea salariilor. Apoi, printr-o altă decizie, din 15 iulie a.c., instanța de la Luxembourg a decis și apreciat că respectiva cameră disciplinară „nu oferă toate garanțiile de imparțialitate și independență” și nici nu e la adăpost de influențe directe sau indirecte din partea puterilor legislativă sau executivă. Sfidând hotărârile respective, Tribunalul Constituțional polonez a statuat că măsurile provizorii dispuse de CJUE nu erau conforme Constituției Poloniei, iar aceasta și-a fi depășit competența conferită prin Tratatul UE. Mai mult, judecătorul constituțional de la Varșovia nu recunoaște o putere superioară a jurisdicției comunitare în interpretarea dreptului european și așteaptă reciprocitate în ceea ce privește rolul Tribunalului de a statua asupra conformității normelor cu legea fundamentală poloneză. În această situație, Comisia Europeană a dat Poloniei termen până pe 16 august să respecte deciziile CJUE, amenințând că, în caz contrar, va recurge la sancțiunile financiare permise de tratatele constitutive. Totuși, președintele Curții Supreme a anunțat „înghețarea provizorie” a activității camerei în cauză iar, în cele din urmă, la 7 august 2021, președintele Poloniei, J. Kaczynski, a anunțat renunțarea în viitorul apropiat la noul regim disciplinar al judecătorilor, pe calea promovării unui proiect de modificare a prevederilor pertinente ale reglementării de acum doi ani. La acest pas înapoi a contribuit și poziția celor 3500 de judecători și procurori polonezi care au cerut printr-o moțiune ca Polonia să se conformeze exigențelor justiției europene.

3. Cu asemenea manifestări, „gangrena” sistemului judiciar european astfel generată amenință cu extinderea și acutizarea sa până la a se putea ajunge la o dezintegrare progresivă a unității dreptului european, unul din fundamentele întregii construcții unional-europene. Pentru a opri derularea acestui mecanism infernal, Comisia Europeană, e adevărat după o ezitare de un an, a decis, în cele din urmă, să declanșeze o procedură de infringement împotriva Germaniei, pentru „violarea principiilor fundamentale ale dreptului UE, în special principiile autonomiei, priorității, eficienței și aplicării uniforme a dreptului Uniunii, precum și al respectării jurisdicției CJUE în virtutea TFUE”, și a constrânge autoritățile de la Berlin să stăvilească „deriva” judecătorilor de la Karlsruhe. Așadar, acestora le revine obligația de a asigura că ordinea juridică germană se conformează celei europene, în numele loialității reciproce care și-o datorează statele membre. Dar, dincolo de demersul judiciar în sine și implicațiile sale, rămâne întrebarea de fond: ce va însemna acțiunea Comisiei și care pot fi semnificațiile sale juridice în condițiile în care este bine cunoscută prevederea legii fundamentale germane, potrivită căreia Curtea Constituțională nu poate să se sustragă dispozițiilor Curții de Justiție a UE! În orice caz, este posibilă și o escaladare considerabilă, după cum remarcau comentatorii germani ai subiectului, care ar acutiza și extinde conflictul constituțional dificil de rezolvat!

Dincolo de dimensiunea juridică propriu-zisă rămân implicațiile de alt ordin, în frunte cu cele ținând de loialitatea datorată reciproc între statele membre. Puterea de exemplu joacă în acest context un rol important. Într-adevăr, dacă marile state fondatoare, precum Franța și Germania, încep să se emancipeze de ierarhia juridică europeană, atunci comportamentele lor vor fi imitate și urmate și de alte jurisdicții naționale. Altfel spus, dacă judecătorii germani de la Karlsruhe și cei francezi de la fostul Palat regal din Paris pot să se sustragă de sub autoritatea hotărârilor CJUE, atunci pentru ce o atare situație nu s-ar permite și pentru alții? Sau, în alt registru, dacă înalta curte germană face ce vrea față de deciziile luate de o instituție europeană (în speță BCE), atunci pentru ce celelalte state ar trebui să le aplice? Desigur, mai ales în privința jurisprudenței germane, s-au făcut diverse aprecieri. Unii au văzut în aceasta un adevărat „ultimatum” dat UE, considerând că, dincolo de un atac contra politici monetare din zona euro, decizia judecătorilor de la Karlsruhe ar pune în discuție „cheia de boltă” a Uniunii, care este curtea sa de justiție, suprema garanție a aplicării uniforme a dreptului UE în toate statele membre. Nu în ultimul rând, s-a mers până într-acolo încât un oficial polonez a apreciat că, astfel, s-a deschis o dezbatere asupra controlului instituțiilor europene de către judecătorii naționali!

4. În risipirea dilemei prin rezolvarea problemei se pornește de la constatarea că UE este o comunitate fondată pe statul de drept, ordinea juridică constituind coloana sa vertebrală, iar o atare atitudine din partea înaltelor jurisdicții naționale reprezintă o gravă amenințare pentru respectivele valori. Asemenea jurisprudențe interne s-ar putea circumscrie așa-numitei doctrine a pluralismului constituțional, cu a sa teză a identității constituționale dezvoltată jurisprudențial, care ar consta în elemente intangibile ale bazei statale. Conceptele de acest gen sunt menite să permită ieșirea din impasul generat în practică de conflictele ivite între CJUE și curțile constituționale pe tema semnificației principiului priorității (primatului) dreptului UE asupra dreptului intern al statelor membre.

5. Problema centrală a acestei vechi discuții rămâne aceea de a ști ce jurisdicție ar trebui să aibă ultimul cuvânt în a rezolva conflictele care intervin între dreptul UE și dreptul constituțional din țările aparținătoare acesteia. O parte a doctrinei pluralismului constituțional susține că nu se poate răspunde tranșant acestei dileme și nu se pot impune soluții unice și definitive în desemnarea jurisdicției competente a decide în ultimă instanță; mai degrabă tensiunile între revendicările contradictorii referitoare la prioritatea judiciară ar putea fi dezamorsate pe calea unui dialog jurisdicțional și recurgerea la normele toleranței reciproce și adaptării rezonabile. Dialogul judecătorilor se poate dovedi deosebit de util, determinant chiar în atari situații, și de aceea face parte integrantă, inseparabilă, din coordonatele și funcționarea ordinii juridice unional-europene. Așa cum se sublinia într-un punct de vedere asupra chestiunii, formulat de o pleiadă de universitari vest-europeni, instanța de la Luxembourg a recunoscut faptul că tribunalele naționale aplică, în cooperare cu ea, misiunea ce i-a fost încredințată, de a veghea așa încât dreptul să fie respectat în interpretarea și aplicarea tratatelor constitutive ale construcției europene. De asemenea, în activitatea și cooperarea dintre ele, CJUE și jurisdicțiile naționale trebuie să se conducă după regulile toleranței reciproce, cumpătării și adaptării de fiecare dată când e posibil, forțându-se să rezolve tensiunile dintre ordinile juridice respective pe baza normelor civilității internaționale. Conflictul dintre dreptul unional-european și elementele inviolabile ale ordinilor constituționale ale statelor membre nu găsește o rezolvare expresă în textele tratatelor fondatoare ale Uniunii; preocupările de acest gen care ar putea fi circumscrise în special prevederilor art. 4 și 6 ale TUE nu sunt suficient de clare și pertinente spre dezlegarea problemei.

Desigur, se poate conchide într-un anumit sens că de lege lata nicio jurisdicție internă nu poate trece peste o hotărâre a jurisdicției de la Luxembourg și, mai ales, să declare că o decizie a acesteia din urmă nu este obligatorie în câmpul său de competență. Dacă s-ar admite o atare posibilitate, dreptul UE nu s-ar mai aplica în mod uniform și efectiv în toate țările membre, iar fundamentul juridic al UE în ansamblul său ar fi pus în discuție. Așa cum se sublinia și în opinia oficială a CJUE, în privința primatului dreptului unional-european, ca orice alte autorități ale statelor membre, jurisdicțiile naționale sunt obligate a garanta efectul deplin al dreptului UE; numai așa, egalitatea statelor membre în uniunea creată de ele poate să fie asigurată. Ele au transferat o parte a suveranității lor Uniunii sub condiția reciprocității; dacă unul dintre acestea ar putea decide ceea ce este dreptul european pentru el însuși, ar fi mai egal decât altul, iar ordinea juridică unional-europeană s-ar disloca rapid. Curțile constituționale naționale rămân singurele păzitoare ale ordinilor interne aferente, inclusiv ale elementelor inviolabile și eterne ale identității lor constituționale. Însă, dacă se estimează că un act al UE ori o hotărâre a CJUE este în conflict cu constituția, ea nu poate pur și simplu a le considera ca inaplicabile în câmpul său de competențe. În atari situații, rezolvarea problemei ar trebui căutată prin acțiunea pe lângă autoritățile naționale competente, care fie: să modifice constituția, să încerce să schimbe norma de drept a UE prin intermediul procesului de decizie unional-european, ori, în ultimă instanță, să retragă statul din UE! Totuși, asemenea confruntări ar putea fi evitate ori depășite prin dialog, înțelegere și adaptare reciproce, fără a se ajunge la situații extreme.

5. Atari „defectări” în cadrul percepției, acceptării și aplicării raportului dintre dreptul UE și drepturile interne, al acțiunii și pozițiilor instanței de la Luxembourg și cele ale jurisdicțiilor naționale nu sunt noi. Desigur, punerea în discuție a dreptului internațional nu este ceva inedit și persista ca tendință generală, conform dictonului că, pentru un stat, „mai întâi e interesul meu și mai apoi vin îndatoririle mele”. Dar, într-o ordine comună democratică și de drept, dacă se apreciază că hotărârea judecătorească e proastă, trebuie văzut dacă nu cumva se impune a fi schimbată legea, și nu înlocuit judecătorul; altfel spus, se cuvinte modificarea și adaptarea directivei ori chiar ale tratatelor spre a deveni mai clare, introducerea de excepții corespunzătoare, de strictă reglementare și interpretare, pe care instanța nu le poate prevedea de la sine. Actualul „război al ultimul cuvânt” dintre jurisdicții fragilizează autoritatea CJUE, deschide calea încurajării confruntărilor și repune în dezbatere principiul primatului dreptului UE asupra drepturilor naționale, consacrat de judecătorul de la Luxembourg printr-o celebră hotărâre din 15 iulie 1964 (jurisprudență în vigoare), dar care nu e afirmat expres printr-un articol al Tratatului de la Lisabona. Cu toate acestea, el face obiectul unei declarații-anexă care trimite la jurisprudența Curții.

De-a lungul timpului, au mai fost situații în care instanțe ale statelor membre au contestat deciziile structurii jurisdicționale unional-europene, precum cazul din 2012 al Curții Constituționale cehe sau cel din 2016 al Tribunalului Suprem danez. De această dată însă, „răzvrătirea” vine din partea unei instanțe constituționale dintr-o țară cu greutatea Germaniei și cu autoritate precum cea a Curții de la Karlsruhe, pe fondul multiplicării rezistențelor din partea altor state, având astfel o puternică semnificație de exemplu și tinzând să dobândească dimensiunile unui fenomen. Periculozitatea sa provine mai ales din faptul punerii în discuție a înseși construcției europene, în primul rând una juridică, putându-se, așadar, să se ajungă la întoarcerea la dreptul internațional clasic și la transformarea tratatelor constitutive ale UE în simple acorduri interstatale. O atare întoarcere juridică ar echivala cu dezintegrarea UE și ajungerea eventual la statutul de simplă organizație internațională tradițională de cooperare preponderent economică, ceea ce ar însemna, practic, suprimarea proiectului comunitar inaugurat în urmă cu 65 de ani. Pasul înapoi al Poloniei, și ea angajată într-o atare perspectivă, poate constitui un semn al începutului detensionării judiciare, dar departe de a se fi stins total.

Însă, semnalul alarmant continuă să persiste și trebuie tratat ca atare.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române