Spre un tratat internațional privind pandemiile

La 31 mai a.c., cu votul majorității statelor membre, Adunarea Mondială a Sănătății (AMS) a decis examinarea problemei proiectului unui tratat internațional privind prevenirea pandemiilor și combaterea efectelor acestora în continuarea și realizarea unei inițiative lansate în cadrul Uniunii Europene (UE). Pornind de la experiențele crizei sanitare în curs și a constatării că pandemiile nu se opresc la frontierele statelor așa încât acțiunea de prevenire a izbucnirii și gestionarea adecvată a consecințelor acestora trebuie să se înscrie într-un cadru internațional și transnațional corespunzător, recurgerea la dreptul internațional devine inevitabilă. Adoptarea sub egida Organizației Mondiale a Sănătății (OMS) a unei convenții-cadru în materie ar permite astfel instituirea unei cooperări interstatale specifice menite să permită consolidarea rezilienței naționale, regionale și mondiale față de asemenea provocări și a capacităților cerute pentru depășirea unor atari situații excepționale. Realizarea inițiativei respective ar relansa multilateralismul și inaugura o nouă etapă în dezvoltarea dreptului internațional al sănătății și afirmării contribuției sale la promovarea unui „pact social sanitar” global.

Pandemia de Covid-19 reprezintă, fără îndoială, cea mai mare încercare cu care se confruntă comunitatea internațională după cea de-a doua conflagrație mondială, și după cum reașezarea lumii postbelice a necesitat adoptarea Cartei și instituirea sistemului ONU și astăzi confruntarea cu marile probleme actuale impune relansarea cooperării și manifestarea solidarității prin utilizarea de noi instrumente juridico-instituționale adecvate. Fenomenul juridic de reacție se manifestă, desigur, în mod diferit în plan internațional, regional și, respectiv, național. Registrul nostru de interes poartă cu prioritate asupra primelor două, aparținătoare cu precădere reglementărilor interstatale.

1. Adoptarea unui tratat internațional special în domeniu se impune, în primul rând, din cauza insuficienței, inadecvării și, în multe privințe, neaplicării reglementărilor juridice existente în domeniu. Astfel, Regulamentul Sanitar Internațional (RSI) din 1969 a ajuns să fie depășit de realitate, întrucât nu se aplică decât bolilor expres menționate (holeră, pestă, febră galbenă) și nu mai corespunde nevoilor lumii de azi care se confruntă cu numeroase boli emergente și neemergente, precum gripa aviară A (H5N1), sindromul respirator sever acut (SRSA) ori maladiile care au dezvoltat o rezistență la antimicrobieni. După consolidarea sa în 2005, în urma unei epidemii SARS care nu a intrat în câmpul său de aplicare, RSI nu mai trimite la o listă închisă de boli, ceea ce a făcut posibilă aplicarea sa la pandemia de Covid-19 și arată că statele știu să adapteze dreptul internațional spre a răspunde la noi contexte de aplicare. Dar actuala criză sanitară a demonstrat și că statele nu sunt întotdeauna dispuse să respecte întocmai și integral regulile juridice interstatale pertinente; faptul că China a întârziat considerabil să notifice primele cazuri de Covid-19, în condițiile în care RSI-2005 este clar în această privință (prevederile articolului 6 impun fiecărui stat să evalueze rapid evenimentele și să notifice OMS în 24 ore de la aceasta) relevă această ipoteză. Iar o atare constatare îngrijorează, având în vedere că asemenea cazuri sunt tot mai frecvente. Într-o conjunctură generală de recrudescență a cazurilor de maladii infecțioase cu riscuri pentru întreaga comunitate internațională, dreptului internațional i-ar reveni, potrivit unor autori, rolul de a concepe și promova un „pact social sanitar”, a cărui cheie de boltă s-ar impune a fi încrederea reciprocă, inspirată, pe de o parte, de transparența sanitară, iar, pe de alta, prin moderarea reacțiilor statale individuale pe calea unui răspuns coordonat, consolidat și cât mai adaptat.

Un atare sistem ar fi garantul unei securități sanitare colective durabile și profitabile ansamblului statelor. În fine, pandemia de Covid-19 ne arată și că uneori, atunci când există reglementări și sunt destul de elaborate și adaptate, statele nu înțeleg să recurgă la soluțiile preconizate de acestea. Este cazul, din păcate, chiar al UE; aceasta a conceput dispozitive perfect adaptate unei bune pregătiri pentru a face față unei pandemii precum cea de Covid-19. Astfel, după 2014, ca reacție la critica modului de gestionare a pandemiei de gripă A (H1N1) din 2009, Comisia Europeană a elaborat un dispozitiv ce permite statelor membre care doresc să cumpere în comun și în mod anticipat (și, deci, la tarife avantajoase) date de laborator, instrumente și kituri de diagnostic , vaccinuri, antivirale, produse de decontaminare și chiar măști și alte echipamente de protecție individuală. După adoptarea sa, mecanismul a fost utilizat de câteva ori, cu mai mult sau mai puțin succes și la scări variabile. În special el a fost utilizat în 2015 de către 15 state membre pentru producția și livrarea de vaccinuri contra gripei pandemice; dar atunci când epidemiile și pandemiile fac parte din rândul riscurilor perfect cunoscute, totuși, statele nu au crezut de cuviință să constituie în mod conjugat, anticipat stocuri de echipamente de protecție individuală contra maladiilor infecțioase! Așa că, prin evocarea multor exemple concrete se poate spune că, în definitiv, catastrofa la care asistăm nu e provocată atât, și în orice caz nu numai de SARS-COV-2, ci este o consecință și a abținerii vinovate a unora și nepregătirii altora. Prin amploarea consecințelor pe care le antrenează, criza sanitară actuală reclamă statelor să-și revizuiască pozițiile față de locul acordat sănătății în politicile publice naționale și acțiunea internațională pertinentă. Este, poate, momentul favorabil de a se trece la elaborarea unui veritabil „drept internațional al sănătății”, ca sector important deosebit de dinamic al noului drept internațional public. Din această perspectivă încheierea unui tratat-cadru privind prevenirea și pregătirea răspunsului global concertat, la nivel național, regional și mondial față de posibilele pandemii ar reprezenta un semnal major în această direcție și un pas concret, însemnat în acest sens.

2. La nivelul UE, în condițiile în care țările membre se confruntă cu consecințele celui de-al patrulea val al pandemiei de Covid-19, printre puținele măsuri juridico-administrative naționale adoptate în materie se numără instituirea „certificatului verde” convertit în „pașaport sanitar”. În același timp, un Regulament european al Consiliului și Parlamentului din 14 iunie 2021 (Regulament), relativ la un cadru pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatului Covid-19 de vaccinare interoperabil, de test și de restabilire (certificatul Covid digital al UE), a fost adoptat în scopul de a facilita libera circulație în timpul pandemiei. El are ca scop favorizarea aplicării principiilor de proporționalitate și nediscriminare în ceea ce privește restricțiile la libera circulație în timpul crizei sanitare asigurându-se, totodată, un nivel ridicat de protecție publică. Mai mult decât o abordare armonizată, Regulamentul consacră un demers politic coordonat, evocând exigența aplicării sale fără a prejudicia competența de care dispun statele membre de a impune restricții în domeniu, conform dreptului UE, în scopul de a limita propagarea virusului. Textul vizează a da un cadru legal stabilirii a ceea ce se denumește curent un „pașaport sanitar”. Obiectul este acela de a dispune de date fiabile, limitând riscurile de contrafacere. La 12 martie 2021 rețeaua „Sănătate on-line” stabilise și publicase orientările sale denumite „Linii directoare relative la certificatele de vaccinare veritabile – elemente ale unei interoperabilități de bază”. În continuarea unei atari viziuni Regulamentul vizează să asigure o mai bună liberă circulație în cadrul spațiului european precizând că „atunci când un stat membru a adoptat ori adoptă, în baza dreptului său național, un sistem de certificate Covid-19 în scopuri naționale, el ar trebui să vegheze, pe durata aplicării prezentului act legislativ, așa încât certificatele constituind certificatul Covid digital al UE să poată, de asemenea, să fie utilizate și să fie acceptate național, în a se evita ca persoane aflate în alte state membre și utilizând certificate Covid digitale ale UE să nu fie ținute să obțină un certificat Covid-19 național”. Textul recurge la adoptarea a o serie de măsuri inerente protecției datelor și vizează o conciliere între cerințele recunoașterii reciproce privind baza definițiilor certificării vaccinării, datelor, certificatelor de restabilire și protecției sănătății publice.

În același timp, este prevăzută o urmare a demersului în măsura în care Comisia va trebui să remită Parlamentului două rapoarte în aplicare Regulamentului, unul până în 31 octombrie 2021, privind în special numărul de certificate eliberate în baza sa, și altul până în 31 martie 2022, vizând o evaluare a impactului său asupra liberei circulații a persoanelor în situația de criză sanitară.

3. Conform unei „fișe tehnice” a demersului politico-diplomatic, la 31 mai 2021, în cadrul celei de a 74-a Adunări Mondiale a Sănătății (AMS), majoritatea statelor membre ale OMS au decis să examineze un proiect de tratat internațional privind pandemiile în timpul unei sesiuni extraordinare prevăzute pentru sfârșitul lui noiembrie anul acesta. Respectiva decizie e rezultatul mai multor luni de reflecție și acțiuni desfășurate în cadrul comunității internaționale.

Procesul a fost inițiat de Uniunea Europeană, propunerea fiind formulată pentru prima dată de Președintele Consiliului European, Charles Michel, în cadrul Forumului de la Paris privind pacea, din noiembrie 2020. La 25 februarie 2021, liderii europeni s-au raliat la aceasta subliniind necesitatea unei cooperări multilaterale față de amenințările sanitare prezente și viitoare. Printr-o tribună din 30 martie 2021 (publicată în „Le Monde” și preluată pe larg în mass-media internațională), 26 de lideri ai lumii, precum și directorul general al OMS, Tedros Ghebreyesus, s-au alăturat proiectului. La 20 mai 2021, Consiliul European și-a reiterat susținerea sa pentru deschiderea negocierilor privind o convenție-cadru a OMS relativă la prepararea pentru și reacția la pandemii. Prin această decizie se asigură participarea UE la negocierile purtând asupra câmpurilor sale de competență, în vederea unei eventuale aderări la respectivul tratat. În timpul Summit-ului mondial privind sănătatea, la 21 mai 2021, liderii G-20 au adoptat „declarația de la Roma” angajându-se să prevină pandemiile și să se pregătească în acest sens, potrivit principiilor comune împărtășite. Ei și-au reafirmat, de asemenea, susținerea față de OMS în calitate de lider internațional și coordonator al acțiunii contra pandemiei și cereau AMS să țină seama de respectiva declarație, proiectul de tratat internațional în cauză putând să se inspire din unele dispoziții ale acesteia. La 2 iunie 2021, Consiliul executiv al OMS a acceptat programarea sesiunii extraordinare pe această temă pentru perioada 29 noiembrie – 1 decembrie 2021; directorul general al OMS, în alocuțiunea sa liminară la Summit-ul G-7, la 12 iunie 2021, a rugat respectivele state să susțină elaborarea și adoptarea unei atari convenții. Liderii mondiali au adoptat Declarația de la Carbis Bay privind sănătatea, exprimând angajamentul lor pentru o mai bună prevenire, detecție, reziliență și ripostă față de pandemie, grație unei acțiuni multilaterale eficiente, desfășurată în jurul OMS. Ei urmau să studieze, împreună cu reprezentații G-20 și organizațiile internaționale competente, valoarea potențială și implicațiile unui tratat asupra pandemiilor. Totuşi, unii dintre liderii cheie ai G-20 se disting prin absența semnării tribunei, publicată la 30 martie 2021, precum cei ai S.U.A., Federației Ruse, Chinei, Japoniei, Indiei și Braziliei. Dintre marii absenți, numai Washingtonul s-a raliat ulterior proiectului. Referitor la șansele de reușită a inițiativei, s-au exprimat diverse opinii. Potrivit președintelui „Global Health Institute”, Ilona Kickbusch, „geopolitica momentului nu e favorabilă unui consens”, iar un specialist al domeniului aprecia că elaborarea unui atare tratat va fi complicată întrucât „multe state au serioase rezerve” în această privință. În același context se impune subliniată și lipsa cronică de finanțare a OMS, punând la grea încercare capacitatea de acțiune a acesteia în fața unor responsabilități sporite. Cu toate acestea, organizația pare determinată să acționeze pentru materializarea propunerii, un atare tratat fiind cerut de realități și directorul general al ei văzând în preconizatul document „un angajament generațional care se emancipează de cicluri bugetare, ciclurile electorale și ciclurile mediatice”. Este de remarcat că mai ales reprezentanții țărilor în curs de dezvoltare se pronunță pentru consolidarea sistemului de guvernanță mondială a sănătății existent.

Adoptarea unui tratat internațional privind pandemiile ar permite să se  stabilească sarcinile și procedeele determinate, susținerea sectoarelor publice și private și garantarea unui angajament politic statal pe termen lung. Ar deveni posibilă, deopotrivă, promovarea integrării imperativului de sănătate publică în cercetare, inovare, finanțare, transporturi, trecându-se peste frontierele statale și sociale. O analiză a documentelor de parcurs de până acum permite desprinderea unor elemente de prefigurare a convenției. Potrivit tribunei din 30 martie 2021 obiectivele principale ale tratatului ar putea fi detectarea rapidă și prevenirea pandemiilor, răspunsul comun în viitor, întărirea sistemului internațional în jurul OMS și promovarea conceptului „o singură sănătate” legând sănătatea umană, animală și a planetei într-o viziune și acțiune unitare. Asigurarea unui acces universal și echitabil la vaccinuri, medicamente și diagnostice sigure, eficace și abordabile în contextul pandemiilor.

Consolidarea rezilienței și pregătirea pentru viitoarele pandemii la eșalon național, regional și mondial, a cooperării internaționale în materie de sisteme de alertă, de partaj a datelor, cercetării, producției și distribuirii de vaccinuri, medicamente, diagnostice și echipamente de protecție individuală, a „responsabilizării reciproce, responsabilității partajate, transparenței și cooperării în cadrul sistemului internațional, a normelor și regulilor sale”. Decizia Consiliului European din 20 mai 2021 vizând susținerea deschiderii negocierilor pentru un tratat internațional privind pandemiile în cadrul OMS reia, în parte, dispozițiile prevăzute în tribuna din 30 martie 2021. Astfel, în plus se au în vedere reglementarea ciclurilor de detecție (supraveghere), de alertă și de reacție. Lista obiectivelor și principiilor fundamentale care structurează lupta colectivă contra pandemiilor cuprinde: detectarea precoce și prevenirea pandemiilor; reziliența față de viitoarele pandemii; reacția la viitoarele pandemii, în special prin asigurarea unui acces universal și echitabil la soluții medicale, precum vaccinurile, medicamentele și diagnosticele; consolidarea cadrului internațional în materie de sănătate, OMS jucând rolul de autoritate de coordonare în ceea ce privește chestiunile sanitare mondiale; conceptul „o singură sănătate”, care stabilește o legătură între sănătatea umană, sănătatea animală și cea a planetei. Potrivit datelor pertinente, între o treime și jumătate din bolile infecțioase sunt transmise la om prin animale și trei sferturi din noile maladii umane din ultimii 10 ani provin de la animale ori din produse de origine animală; principii fundamentale: solidaritate, echitate, incluziune, transparență. În privința ameliorării supravegherii riscurilor de pandemii se au în vedere: partajarea cunoștințelor privind zoonozele, consolidarea colaborării între centrele de cercetare, identificarea bolilor animale, întărirea capacităților de supraveghere ale laboratoarelor, coordonarea finanțării internaționale sporite. Referitor la îmbunătățirea mecanismelor de alertă se preconizează: noi niveluri de alertă potrivit gravității riscurilor sanitare, sporirea preciziei comunicațiilor în materie de amenințări pentru sănătatea publică în scopul de a legitima măsurile sanitare și restricțiile, utilizarea de tehnologii digitale și alte instrumente novatoare în domeniul colectării și partajului datelor, utilizarea analizelor predictive pentru comunicarea în timp real și cu celeritate a alertelor. Accesul continuu la furnituri medicale și la servicii de sănătate pentru toate țările lumii, reziliența canalelor de aprovizionare și sistemelor logistice mondiale, coordonarea internațională pentru constituirea de stocuri și desfășurarea de echipamente și echipe medicale pe teren, reprezintă alte obiective preconizate. Cercetarea și renovarea vor urmări coordonarea mondială în cercetarea, producerea și distribuirea vaccinurilor, medicamentelor în timp util, diagnostice, echipamente de protecție, partaj de informare asupra agenților patogeni, eșantioanelor biologice și datelor genomice, sporirea capacității de producție a industriei de profil. Asigurarea egalității de acces la vaccinuri, medicamente, diagnostice se va inspira din mecanismul COVAX, dispozitivul ACT și alte instrumente colective. În fine, nu în ultimul rând, se va urmări restabilirea încrederii în sistemul internațional de sănătate prin transparență, responsabilizare, împărțirea responsabilității în cadrul sistemului internațional, o mai bună comunicare și informare a cetățenilor, și lupta împotriva dezinformării.

Conform observațiilor finale ale directorului general al OMS din 31 mai 2021, tratatul ar putea avea ca finalități: examenul de către specialiștii consacrați a capacităților naționale; cercetare și inovare; alertă precoce; stocajul și producția de furnituri utilizate în caz de pandemie; garantarea unui acces echitabil la vaccinuri, teste și alte tratamente; stabilirea de efective de urgență.

4. Din punct de vedere procedural, se poate face apel la mai multe posibilități. În acest fel, potrivit art. 19 din Constituția OMS, AMS poate, cu majoritatea a 2/3 dintre membri, să adopte orice convenție intrând în câmpul său de competență, care va intra în vigoare pentru fiecare stat membru acceptant potrivit regulilor lor constituționale. De exemplu, această cale a fost utilizată în 2003 pentru adoptarea unei convenții-cadru privind lupta împotriva tutunului. Articolul 20 al aceluiași document stipulează anumite obligații față de statele semnatare, precum punerea în aplicare a dispozițiilor respectivei convenții într-un termen de 18 luni următoare adoptării sale, notificarea măsurilor luate și redactarea unui raport anual adresat directorului general al OMS referitor la aplicarea dispozițiilor în cauză. Statele care nu doresc ratificarea acordului trebuie să motiveze neacceptarea lor.

Cel puțin din pozițiile exprimate până acum rezultă că se are în vedere ca tratatul internațional privind lupta contra pandemiilor să ia forma unei convenții-cadru (în temeiul art. 19, precitat); odată negociată și, eventual, adoptată de AMS, în noiembrie-decembrie 2021, aceasta ar trebui ratificată de un număr determinat de state pentru a intra în vigoare și a deveni obligatorie. Ea nu va produce decât efecte relative, și nu erga omnes. Societatea civilă, organizațiile internaționale și organele ONU vor fi consultate în timpul pregătirii tratatului.

Documentele premergătoare de până acum s-au referit la înscrierea tratatului în constituția OMS și fondarea sa pe instrumentele internaționale preexistente în materie de sănătate și acordarea unui loc central consacrării  conceptului de „o singură sănătate” și exprimării semnificațiilor sale.

5. Pandemia de Covid-19 a demonstrat fragilitatea mecanismelor internaționale, în frunte cu cele ale OMS, de care dispune comunitatea internațională pentru a se pregăti și reacționa față de epidemii și pandemii. Consolidarea și perfecționarea cadrului existent, adaptarea sa la noile provocări au nevoie de noi reglementări adecvate, inclusiv pe calea adoptării de noi instrumente juridice, menite să contribuie la progresul și dezvoltarea dreptului internațional al sănătății. Dacă statele membre ale OMS decid adoptarea unei convenții-cadru în condițiile art. 19 al constituției organizației, este necesar că se clarifice de la început elementele și domeniile ce fac obiectul negocierii. Prima etapă ar trebui să constea în identificarea aspectelor pregătirii și elementelor răspunsului la pandemii în privința cărora actuala criză a relevat ineficacitățile și a determina cum pot fi valorificate instrumentele existente, în special RSI. Urgența crizei sanitare reprezintă cel mai puternic impuls și motiv pentru încheierea unui asemenea tratat internațional. Reuniunile internaționale în curs pe teme sanitare continuă inițiativele de promovare a înțelegerilor și cooperării internaționale, precum așa-zisul „Pact de la Roma pentru vaccinarea locuitorilor întregii lumi”, declarație comună adoptată de reuniunea miniștrilor sănătății statelor membre ale G-20 în 6 septembrie 2021.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române