Despre legislația românească, cu simpatie

Valentin Constantin

Acest text, scris la solicitare, pleacă de la o mai veche constatare și, pentru că dreptul este teritoriul favorit al definițiilor circulare, textul se va întoarce la de unde a plecat.

Am constatat mai demult că orice sistem juridic (intern sau internațional) rămîne flotabil indiferent de ceea ce am putea descoperi că s-a depus pe carenă. Asta înseamnă că un sistem juridic funcționează în absența unui manual plauzibil de teoria dreptului, funcționează fără ca actorii săi să fi studiat drept internațional, funcționează cu cele mai obsolete teorii ale interpretării juridice. El se acomodează cu cele mai ciudate intervenții ale Curții sale constituționale sau cu cel mai impresionant record de neconstituționalitate pe care l-ar fi putut stabili vreodată un cod. Carena navei poate fi încărcată cu cele mai desuete concepții, cele mai inutile distincții și cu cele mai confuze judecăți de valoare. Rămîne o singură întrebare: are de fapt importanță încotro plutește un sistem juridic?

Orice jurist cu experiență știe că termenul ”legeeste problematic. El este utilizat în două sensuri. Un sens formal, în care legea desemnează actul produs de Parlament și, un sens material, în care legea desemnează legislația, cum spune Black’s: ”Procesul de a produce sau de a emite drept în formă scrisă, în acord cu un anumit tip de procedură formală, de un organ de stat care posedă competența de a îndeplini un astfel de proces”. Atunci cînd a fixat criteriile normelor juridice care pot fi acceptate ca reprezentînd ”legea” în sensul atribuit de Convenția europeană, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a adoptat acest sens material[1]. Termenul lege este termenul cel mai des întîlnit în Constituția României. În același articol (e.g. art. 16) termenul este folosit în ambele sensuri.

Imediat ne apar în minte alte două sensuri: legea sau legislația pot fi analizate ca proces legislativ sau ca rezultat al procesului legislativ. Mai multe sensuri înseamnă mai multe șanse de a provoca sau de a întreține mai multe ambiguități. Totuși mă văd obligat să mai semnalez un sens aflat în uz, sensul simbolic al termenului lege. Toată lumea a auzit că pentru a sublinia mai bine supremația Constituției se utilizează sintagma ”legea supremă”. Face parte oare Constituția din sistemul legislativ? Pot aplica judecătorii Constituția în litigiile pe care le judecă? Poate constitui Constituția singura bază juridică a unei hotărîri judecătorești?

Pentru că autorul anchetei se bazează probabil pe o abordare fenomenologică și pe judecăți de valoare care, recunosc, sînt plăcute ochiului, voi încerca să spun cîte ceva despre fenomenul legislativ post-1990 și, ca om al celor două lumi, să spun cîte ceva și despre ceea ce se întîmpla în național-comunism.

Prima și probabil cea mai frapantă deosebire între legislația ante-1990 și cea post-1990 este legată de percepție. Prima era percepută senin, deși era repudiată global în ton cu ideea că reprezintă voința generală a populației. Pe de altă parte, juriștii nu puneau serios la îndoială prezența securității juridice. Se remarca lipsa eficacității, însă asta este o chestiune diferită de securitatea juridică. În orice caz, o critică deschisă a legislației era la fel de puțin posibilă pe cît ar fi fost o contestare politică deschisă.

Percepția legislației post-1990 este dominată de o atitudine critică deschisă, de neliniști și de frustrări. Este adevărat că urbi et orbi prin excelență cei mai decepționați de legislație sînt juriștii (mai mult profesorii decît alte categorii). Tradițional, viziunea juriștilor asupra legii și asupra reprezentării suveranității a fost idealistă[2]. Juriștii ar prefera ca legea, dar și ansamblul legislativ, să exprime voința generală pentru că voința generală legitimează, inter alia, propriul lor atașament pentru securitatea juridică. Juriștii înțeleg însă că mitul voinței generale nu mai poate funcționa într-un stat pluralist. Ei intuiesc și faptul că securitatea juridică și ruda ei, neretroactivitatea, nu pot triumfa în confruntarea cu principii juridice mai puternice. De exemplu, securitatea juridică cedează în fața unei interpretări teleologice care susține imperative contrare imobilității. Este cazul interpretării evolutive a Curții de la Strasbourg.

Politicienii în schimb sînt preocupați de modificarea continuă sau, dacă preferați, de modificarea constantă a legislației  în acord cu schimbările pe care le-au promis în procesul electoral și care i-au transformat în cîștigători. Este preferabil să guvernezi în regim de viteză pentru a putea marca intervalul electoral pus la dispoziție. Sub cupola securității juridice, politicienii știu că se vor transforma pe nesimțite din cîștigători în perdanți. Iar cunoscătorii știu că nici măcar în politica Uniunii Europene nu exisă un atașament exagerat față de neretroactivitate, valoare căreia noi i-am ridicat un mic monument juridic în articolul 15 din Constituție.

Pe cînd ne pregăteam să trecem la un regim constituțional care proclama statul de drept, pentru juriștii francezi declinul legislației devenise o chestiune de rutină[3].

Vă imaginați oare că noi am putea descoperi astăzi un viciu sau un defect al legislației noastre pe care francezii să nu-l fi observat la legislația lor? Deși bănuiam răspunsul, am revăzut cîteva articole din colecția revistei Droits. Iată ce credeau profesorii francezi despre legislația lor, privită ca rezultat. Mai întîi, sistemul juridic francez suferea de o confuzie a puterilor în care ”puterea tehnocratică a absorbit puterea politică”[4]. Ne putem gîndi oare la criza sanitară de azi? Apoi, spune Bruno Oppetit ”Producția necontrolată de reguli de drept slăbește raționalitatea generală a sistemului juridic”. De aici pînă la constatarea imposibilității menținerii statului de drept nu era decît un pas, pe care desigur că autorul pe care l-am citat l-a parcurs.

Însă acuzația comună a celor care scriu despre legislație o reprezintă prezența inflației normative, cum spun francezii ”legisflația”. Pentru mine principala cauză a inflației normative o reprezintă diversificarea surselor legislative din sistem. În primul rînd, există producătorii locali de norme juridice. Apoi, există Uniunea Europeană cu producția curentă și cu celebrul său aquis. Urmează Curtea de la Strasbourg cu fluviul ei de jurisprudență. În fine, mai există normele de origine internațională, în primul rînd tratatele direct aplicabile în sistemul intern. Ultimele trei sînt surse normative relativ recente.

Mărturisesc că nu mă incomodează inflația. Ceea ce mă irită puțin este una dintre pretinsele ei consecințe: imperativul specializării juridice. ”Dacă nu ne specializăm, nu vom face față torentului normativ”, ”În absența specializării nu vom putea servi corespunzător nici statul, nici clienții”, ”În mediul din care provin investitorii noștri, toată lumea este specializată”, șamd.

În realitate, publicul și statul ar avea nevoie de specialiști în drept, nu de specialiști în legislație. Am văzut personaje specializate la care era de remarcat doar faptul că învățaseră pe de rost o porție bună de legislație și o parcelă de jurisprudență. Specializarea era la distanță de cîteva click-uri de specialist.

În Franța, procesul legislativ a beneficiat de o analiză proprie, distinctă de analiza rezultatului. Ce i se reproșa de fapt? De exemplu, i se reproșa că ”membrii corpului legislativ confundă legea cu manifestul politic” sau faptul că autorii proiectelor de legi ”văd în normele juridice o specie de norme tehnice”. Iar pregătirea legilor era considerată în anii ‘90 ”la fel de rustică ca la origini”. Asta însemna că studiile de fezabilitate lipseau sau erau superficiale, sau că nu se făceau simulări și nici calcule de cost-beneficiu, etc.

În fine, un fenomen care tocmai a atins și propriul nostru sistem juridic: decodificarea. În dreptul comercial și cel penal codurile au fost plasate în umbra legilor speciale neintegrate.

Uneori atenția se concentra asupra legislatorilor și din această perspectivă s-a spus că procesul legislativ era executat de personaje care confundau legea cu manifestul politic.

Faptul că legislația este inițiată aproape exclusiv de administrație ne-ar putea face să ne întrebăm dacă calitatea legislației ar putea fi mai bună decît calitatea administrației. Cred că este greu de spus. Eu am reținut o afirmație a fostului Președinte al Franței Giscard d’Estaing, în 1979, în fața Adunării generale a Consiliului de Stat: ”Dreptul asigură confortul puterii birocratice în loc să o limiteze (…). El îi asigură administrației mijloacele de a acționa și de a face să prevaleze, în orice circumstanțe, voința sa proprie, asimilată interesului general”[5].

Nici legistica nu a scăpat criticii virulente. Totul era deficitar în actele normative: planul, stilul, vocabularul. Consecința repudierii canoanelor de claritate, simplitate și precizie este aceea că legile sînt din ce în ce mai puțin lizibile. Deși nu am parcurs nici 30% din critici și nici nu am reprodus fidel tonul ridicat al discuțiilor, cred că este potrivit să mă opresc aici.

Revenim la nucleul întrebării, legislația ex ante și legislația ex post sînt, pentru mine, din păcate, imposibil de comparat.

În primul rînd, ele sînt contemporane cu două tipuri diferite de constituții. Înainte de 1990, exista o ultimă Constituție non-obligatorie, un act care cuprindea, cum spunea cineva, ”solicitări pioase” adresate legislatorului. O constituție obligatorie apare abia după 1990, prima Constituție a României care instituia un control juridic al constituționalității, adică un control juridic al respectării ei. Știm de la Hans Kelsen că în absența unui astfel de control constituția unui stat nu este juridic obligatorie. Stabilitatea legilor de atunci se datora și faptului că existau în afara unui control ierarhic.

În al doilea rînd, raporturile juridice din Republica Socialistă erau de o monumentală simplitate. Relațiile economice desfășurate între actori proprietate de stat sau cooperatistă, raporturi contractuale civile limitate la patru tipuri de contracte (vînzare, schimb, donație și întreținere). Contractele nenumite erau neglijabile, iar contractele cu proastă reputație ideologică, de exemplu, contractul de rentă viageră, erau extrem de rare.

Raporturile actuale sînt, dimpotrivă, raporturi de o imensă complexitate. La acest fapt se adaugă un ritm superior al schimbărilor determinat de factori tehnologici și de relații transnaționale.

În fine, să susții că legislația ceaușistă era mai coerentă decît cea actuală este exact ca și cum ai spune că Bolintinul este mai coerent decît Tokyo, sau, să susții că legislația dinainte de ‘89 era tehnic superioară legislației actuale este ca și cum ai susține că o căruță este mai ușor de manevrat decît un avion. Probabil ambele afirmații sînt adevărate.

Problema mea este că nu am găsit nici măcar o singură comparație relevantă între cele două legislații. Vechiul sistem era flotabil și totuși a eșuat fără ca cineva să-i fi cercetat vreodată cu atenție carena. Astăzi avem ocazia să fim ceva mai analitici. Însă vechiul sistem politico-juridic a sucombat fără să emită semnale SOS.

După ce am expus eșecul comparației, este momentul să mă întorc de unde am plecat, la Constituție ca ”lege supremă”. Răspunsul la întrebarea dacă normele din Constituția României, această primă Constituție obligatorie a țării noastre, pot constitui, ut singuli, baza juridică a unei hotărîri judecătorești nu este atît de clar pe cît ar trebui să fie. Căutați în manualele noastre de drept constituțional afirmații tranșante în legătură cu acest subiect. Eu unul nu am găsit[6].

În România, judecătorii de drept comun nu aplică în mod direct Constituția pentru că nu pot. Se știe cu precizie că aplicarea judiciară a normelor juridice este indisolubil legată de interpretarea lor. Spre deosebire de alte tipuri de interpretare, interpretarea juridică este un act de voință care trebuie atribuit celor care posedă competența de aplicare a dreptului.

Judecătorului de drept comun i se recunoaște în sistemul nostru competența de interpretare a ansamblului normelor infra-constituționale. Curtea constituțională a României a refuzat în mod expres să interfereze competențele judecătorului de drept comun. A afirmat că interpretarea legii este de competența exclusivă a acestor judecători[7].

În calitate de unic garant al supremației Constituției[8] (art. 142 alin. 1), Curtea nu poate partaja cu nimeni competența interpretării Constituției. Acest monopol al interpretării este identic cu monopolul (i.e. competența exclusivă) Curții Europene în ce privește Convenția Europeană a Drepturilor Omului și al Curții de la Luxemburg în interpretarea Tratatului UE. Acest monopol face ca judecătorul de drept comun care are dubii asupra interpretării unei norme constituționale să fie obligat să se adreseze Curții.

Există un interes juridic ca judecătorii de drept comun să aplice în hotărîrile lor Constituția în mod direct? Absolut niciunul. Drepturile fundamentale enunțate de Constituție sînt protejate eficient de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, un act internațional care are statut de lege internă. Ea este plasată în sistemul nostru într-o poziție supra-legislativă. Prin comparație cu Constituția, Convenția Europeană oferă o protecție superioară datorată jurisprudenței sale evolutive. De altfel, prin efectul art. 20 din Constituție, jurisprudența CEDO influențează nivelul de protecție constituțională.

Bref, instanțele de drept comun nu posedă competența de a aplica direct Constituția pentru că nu posedă competența-condiție, competența de a o interpreta.

Și acum, pe scurt, despre scopul juridic al acestui modest excurs. Cred că în loc să definim legislația ca fiind dreptul pozitiv al unei țări[9], ar fi poate preferabil să o definim ca ansamblu al normelor justițiabile dintr-un anumit sistem juridic. Am lămuri astfel faptul că deși controlează legislația, Constituția României nu face parte din ea.


[1] În treacăt fie spus, s-a produs și un salt teoretic. Prin codificarea europeană criteriile materiale ale legii devin criteriile formale ale actelor normative interne.
[2] A urmat drumul deschis de Jean-Jacques Rousseau. Idealismul a primit o expresie juridică celebră în articolul 6 din Declarația Drepturilor Omului și Cetățeanului din 1789.
[3] Mai mult, deplîngeau prin legislație chiar declinul dreptului. V. Ripert, Le déclin du droit : Étude sur la législation contemporaine, Ed. LGDJ, 1949.
[4] V. Bruno Oppetit, L’hypothèse du déclin du droit, Droits 4/1986, p. 19.
[5] Cf. Bruno Oppetit, citat, p. 14.
[6] Totuși, am găsit o expunere fundamental greșită în legătură cu aplicarea directă a Constituției. V. I. Muraru, M. Constantinescu, S. Tănăsescu, M. Enache, Ghe. Iancu, Interpretarea Constituției, Lumina Lex, București, 2002, pp. 77 et seq.
[7] V. și art. 2 alin. 3 din Legea nr. 47/1992.
[8] Președintele veghează la respectarea Constituției, o atribuție diferită (art. 80 alin. 2).
[9] V. e.g. Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, PUF Paris, ed. 2011.


Prof. univ. dr. Valentin Constantin