Starea excepțională şi alerta ordinii de drept. Implicații juridice ale crizei sanitare generată de pandemia Covid-19

La fel ca majoritatea statelor lumii, România se confruntă din martie 2020 cu o criză multidimensională declarată inițial sanitară care a readus brutal în actualitate problema fundamentală a oricărei ordini moderne: identificarea proporţiei juste în care trebuie protejate deopotrivă libertatea şi securitatea omului înţeles atât ca fiinţă vulnerabilă, cât şi ca cetăţean al unui stat de drept. Altfel decât unele state membre ale Uniunii Europene (UE sau Uniunea), țara noastră nu s-a confruntat până acum în mod nemijlocit cu alte crize (precum cea a atentatelor teroriste, ori cea a migrației) care să fi condus deja la instituirea și experiența stării excepționale, iar șocul resimțit a fost şi este cu atât mai puternic, cu cât noile limitări ale exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale au consecinţe drastice pe planul sistemului economic şi social, punând sub semnul întrebării nu numai funcţionarea unor întregi ramuri ale economiei (naţionale şi globale), ci şi ordinea normativă a societăţii înseşi. Constituind în acelaşi timp expresia instituţionalizată a acestei ordini normative şi totodată ordinea specifică a instituţionalizării înseşi, ordinea de drept se confruntă simultan atât cu provocările unor probleme juridice cu caracteristici schimbate în condiţii de criză (reglementarea generală a stării mai întâi de urgență și apoi de alertă şi problemele constituționalității acestei reglementări, dar şi reglementări speciale ale regimului dobânzilor la credite ori pentru neplata unor datorii scadente), cât şi cu punerea sub semnul întrebării a propriilor standarde identitare (precum oralitatea dezbaterilor judiciare, considerată până nu de mult esenţială pentru un proces echitabil).

Cu atât mai mult cu cât există temeiuri pentru a considera (mai ales în condiţiile profilării la orizont a unor crize cu impact potenţial încă şi mai sever, precum aşa-numita urgență climatică ori celelalte provocări ecologice) că actuala criză a pandemiei SARSCOV-2 nu poate fi privită ca eveniment excepţional şi limitat la o perioadă relativ scurtă de timp temporară, ci mai degrabă ca un alt simptom al faptului că societăţile occidentale au atins deja punctul în care starea de excepţie a devenit permanentă, Institutul de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române (ICJ) a realizat o trecere în revistă și o analiză a problemelor specifice apărute pe parcursul anilor 2020-2021 în practica judiciară la nivelul diferitelor ramuri de drept, precum şi a provocărilor resimţite în aceeaşi perioadă pe planul reflecţiei teoretice asupra dreptului ca întreg prin intermediul comunicărilor prezentate în cadrul Sesiunii Anuale de Comunicări Științifice din 2021. Temele abordate de către participanţi, analizele realizate conform standardelor ştiinţei dreptului și concluziile desprinse în urma dezbaterilor încearcă astfel să clarifice nu numai impactul reglementărilor excepționale asupra diferitelor ramuri de drept, ci şi măsura în care jurisprudența și doctrina au oferit la rândul lor răspunsurile cele mai adecvate provocărilor concrete aferente acestui context, concretizând astfel criteriile unei limitări justificate proporţional şi temporal a exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi identificând reperele normative ale unui veritabil drept al situaţiei excepţionale care să poată oferi garanţia protejării ordinii de drept ca ordine normativă a normalităţii sociale împotriva tendinţelor de intensificare şi permanentizare a reglementărilor extraordinare.

Din această perspectivă reglementările „stării de urgență și de alertă sanitare” cunosc dimensiuni de manifestare internațională, europeană și preponderent interne, interesând major integrarea lor cu exigențele statului de drept.

1. Un regim internațional deficitar și necesitatea revitalizării și adaptării sale. La nivel internațional, deși prima solicitată pentru coordonarea acțiunii antiepidemice în considerarea structurii sale – formată din Adunarea Mondială a Sănătății (AMS), fondată pe universalitate și votul egal al statelor membre și Consiliul executiv, format din țări alese pentru un mandat de 3 ani – Organizația Mondială a Sănătății (OMS) a devenit și în această privință o arie de confruntări între marile puteri concurente. Cooperarea pentru combaterea pandemiei a fost obstaculată de opoziția directă a S.U.A. și a Chinei, Washingtonul reducându-și contribuția financiară în toiul crizei pandemice, acuzând organizația de complezență față de Beijing.

Instrumentul juridic esențial al OMS rămâne, desigur, Regulamentul Sanitar Internațional (RSI) care îi permite să adopte „acea măsură sanitară ori orice altă procedură destinată a împiedica propagarea bolilor de la o țară la alta” (art. 21 al Constituției organizației). Pe un asemenea temei poate să fie declarată o urgență de sănătate publică de amploare internațională (USPPI), decizia presupunând adoptarea unei serii de instrumente de soft law. În cazul Covid-19 acest sistem a funcționat în mod haotic. La 23 ianuarie 2020 Comitetul de urgență al RSI, compus din 15 experți, în principiu independenți, a emis un aviz în care se estima că virusul respectiv nu constituia o urgență (!?), document acuzat de a fi dat satisfacție intereselor chineze. El a fost abandonat la 30 ianuarie același an cu o declarație formală de USPPI. Dar acest al doilea aviz va rămâne fără o influență serioasă asupra acțiunii statelor, precum și recomandările care îl însoțesc.

În mai 2020, atunci când președintele Donald Trump a amenințat cu părăsirea organizației de către S.U.A. în termen de o lună dacă nu se reformează, AMS a adoptat o rezoluție care se rezuma la o sumă de bune intenții, inclusiv cu referiri la prevenirea și planificarea acțiunilor de combatere a efectelor pandemiilor. Pe fond, cauzele acestei neputințe erau organice; pe de o parte, RSI nu oferă decât opțiunea între două soluții: a declara USPPI ori nu. Nicio măsură intermediară de alertă ori avertizare nu este prevăzută și care să fi permis reacții coordonate ale statelor. Pe de altă parte, limitată la măsuri de soft law, acțiunea OMS nu poate lua unele măsuri constrângătoare impuse statelor. În fine, din păcate, fapt favorizat de organizarea sa, OMS reprezintă un spațiu de confruntare și conflicte între state, ceea ce apasă greu asupra capacității sale decizionale și de demers practic.

Adoptarea unui tratat internațional privind prevenirea pandemiilor și pregătirea pentru acestea (proces inițiat prin decizia AMS din 31 mai 2021) ar contribui la dezvoltarea cadrului juridic internațional de cooperare și acțiune interstatală coordonată pentru consolidarea securității sanitare mondiale și sporirea rolului OMS în acest sens.

2. Reacția juridică europeană. Evaluarea cadrului juridic european pertinent problematicii urgenței pandemice ne arată un dispozitiv normativ mai puțin articulat, fără coerența și cu consistența care să permită o reacție rapidă, intensă și adecvată. Mai întâi, dispozițiile art. 15 ale Convenției (europene) pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale permit statelor părți „să ia măsuri derogatorii de la obligațiile prevăzute de prezenta convenție” cu condiția ca această derogare să intervină „în caz de război ori în caz de alt pericol public amenințând viața națiunii”. Unele state au considerat că pandemia de Covid-19 putea fi asimilată unui asemenea pericol și primele declarații de activare a articolului 15 au intervenit la inițiativa Letoniei, României, Republicii Moldova și Armeniei. Statele care recurg la această procedură trebuie, totuși, să respecte drepturile considerate ca absolute, precum dreptul la viață ori interdicția torturii; dimpotrivă, ele pot limita alte libertăți garantate de Convenție, cu condiția ca situația „să o ceară” și ca măsurile luate să nu fie în contradicție cu alte obligații decurgând din dreptul internațional.

Totuși, acest instrument convențional rămâne cu un caracter limitat; apelul la articolul 15 nu reprezintă o condiție prealabilă la instituirea unei stări de urgență, așa explicându-se faptul că multe state membre ale Consiliului Europei nu au considerat necesar să activeze dispozițiile respective și cu toate acestea au aplicat un drept al situațiilor excepționale. În orice caz, e de precizat că măsurile derogatorii adoptate de către state rămân, desigur, supuse principiului proporționalității și unui control jurisdicțional, aparținând competenței instanțelor interne. Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu poate astfel să fie sesizată decât după epuizarea căilor interne de acțiune, ceea ce îi reduce cu mult semnificațiile unei intervenții a mecanismului său în atari contexte.

Referitor la situația Uniunii Europene (UE sau Uniunea), aceasta nu dispune de mijloace de intervenție eficientă în materie. Ea nu exercită decât competențe care îi sunt explicit conferite de tratate (principiul subsidiarității enunțat de art. 5 din Tratatul UE). Domeniul sănătății rămâne de resortul statelor membre, prevederile art. 168 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) limitându-se să-i atribuie o competență „care completează politicile naționale”. Rolul său în „lupta contra marilor flageluri” este esențialmente de ordin preventiv și „trebuie să favorizeze cercetarea privind cauzele, transmisia și prevenția”. Și dacă este abilitată să se intereseze de „amenințările transfrontiere grave asupra sănătății”, aceasta numai cu rolul de „supraveghere” și, eventual, de „alertă”. Totuși, proiectul unei „UE a sănătății” și înființarea Autorității europene pentru pregătire și răspuns în caz de urgență sanitară (HERA) reprezintă un important progres în instituționalizarea acțiunii comune în materie.

Din altă perspectivă, UE nu-i revine nicio competență particulară în materie de protecție a libertăților în timpul pandemiei, fiind implicată mai degrabă în gestionarea consecințelor financiare ale crizei economice induse de Covid-19. Natura juridică a Uniunii și atribuțiile delegate la nivel unional-european vizează cu preponderență domeniul economic, ceea ce face ca acțiunea contra crizei sanitare să apară ca un fenomen dificil de perceput și exprimat la acest nivel. Cu toate acestea, adoptarea de măsuri de izolare și închidere a frontierelor are un impact asupra principiilor fundamentale ale dreptului UE.

3. Starea de urgență și statul de drept. În condițiile unei reglementări internaționale ineficiente, parțial inadecvate și în mare parte neaplicată de state, căreia i s-a adăugat criza instituțiilor interstatale specializate în materie, în frunte cu cea a OMS, gestiunea crizei sanitare globale a trebuit să fie asumată prin excelență de către state. Dar nici dreptul intern nu s-a dovedit suficient și adaptat imediat la gestiunea unei atari crize. Astfel, în planul dreptului comparat, unele state dispun deja de o reglementare a „regimului de urgență” prevăzută chiar de legea fundamentală; așa, de exemplu, Constituția Spaniei din 1978 (art. 32) prevede un estado de alarma, mobilizabil în caz de „crize sanitare, precum cel al epidemiilor ori situațiilor de contaminări grave”. Alte state s-au putut folosi de o stare de excepție sanitară prevăzută de o lege anterioară epidemiei. Este cazul Italiei care dispune de o „stare de urgență la nivel național” prevăzută de un decret-lege din 2018 și integrat în Codul protecției civile. De asemenea, Franța a introdus în 2007, în Codul sănătății publice, o „poliție specială” aplicabilă „în caz de amenințare gravă care reclamă măsuri de urgență, în special în caz de epidemie”. Dar această „anticipare constituțională și legislativă” nu a fost suficientă în raport cu amploarea unei crize precum cea generată de pandemia de Covid-19 și de reacțiile administrativ-reglementare concrete reclamate de realitățile determinate. Mai degrabă, experiențele înregistrate în acest context au demonstrat că o situație excepțională nu poate fi generată cu instrumentele dreptului comun. Mult mai potrivite s-au dovedit a fi demersurile rapide impuse de izbucnirea crizei, precum legea specifică votată de Germania în martie 2020 sau Coronavirus Act din Marea Britanie adoptat în aceeași perioadă. De remarcat că atari reglementări excepționale s-au bazat pe o logică evident centralizatoare, generând o unificare a reglementărilor în materie, accentuare a rolului Executivului central, în condițiile asistării acțiunii administrative de comitete de experți în primul rând medicali și de sănătate publică.

Important este că această dinamică centralizatoare, favorizată și stimulată de contextul urgenței și gravității efectelor medico-sanitare ale pandemiei nu a condus la o totală punere în discuție a statului de drept. După siderarea provocată de izbucnirea pandemiei în deplin necunoscut și prima izolare ce au urmat, instanțele au fost adesea sesizate spre a efectua controlul permis de lege al măsurilor adoptate. Am asistat, așadar, la o evoluție jurisprudențială observabilă într-un mare număr de state. Treptat, peste tot judecătorii au exercitat un control de proporționalitate între măsura de restricție a unei libertăți și amenințarea pentru sănătatea publică reprezentată de virus. În fapt, soluțiile pot fi divergente; instanțele germane și franceze, de pildă, au estimat că o interdicție de a manifesta era disproporționată, în timp ce magistrații spanioli și britanici afirmau contrariul. Atari contradicții nu sunt deloc surprinzătoare dacă acceptăm că dreptul aplicabil în materie de stare de urgență rămâne strict statal, iar circumstanțele faptice de aplicare a sa, unice pentru fiecare caz.

Ceea ce este sigur, starea de urgență sau de alertă sunt de acum reglementate, se desfășoară sub controlul justiției, o situație care ne împiedică să considerăm aceste drepturi de excepție ca monolitice și întemeiate pe o voință constantă de restrângere a ansamblului libertăților. Dimpotrivă, dreptul urgenței sanitare prevăzut de lege și plasat sub control jurisdicțional tinde să-și marcheze teritoriul și impună profilul propriu. El dovedește o dată în plus necesitatea unei veritabile puteri judiciare, total independentă de Executiv și capabilă să interpreteze creator dispozițiile legale și să garanteze în mod eficient libertățile, mai ales în condiția de stare de urgență sau de alertă.

4. Elemente ale unui „drept de excepție sanitară”. Dacă epidemia și chiar forma sa agravantă pandemia sunt fenomene bine cunoscute în istoria sănătății, niciodată înainte de cea de Covid-19 niciuna dintre cele produse nu au afectat atâtea certitudini, busculat atât știința și pe oamenii de știință, manifestat un caracter atât de universal, dezolat și înspăimântat opinia publică, bulversat cu atâta forță obișnuințele și mentalitățile și, în cele din urmă, revoluționat cel puțin temporar societatea umană. Expresiile sale în planul imaginarului individual și colectiv au fost marcate prin exagerări, deformări și chiar contrafaceri printr-o mediatizare de o extraordinară amploare și cu o contribuție hotărâtoare a rețelelor de socializare. Reacțiile instituționale nu s-au caracterizat întotdeauna prin promptitudine, adecvare și proporționalitate, impasul cunoașterii medicale și al capacității sanitare de răspuns a fost evident, iar tergiversările și inconsecvențele nu au rămas fără de urmări. Dreptul a constituit, la rândul său, în această perspectivă atât un factor de luptă contra catastrofei sanitare, cât și unul care a putut reprezenta, ori în cel mai bun caz cel puțin parțial o limită sau un obstacol în nesocotirea drepturilor și libertăților publice; de asemenea, epidemia a arătat la ce punct dreptul e în legătură cu alte discipline vizate de această situație.

Înainte de toate pandemia, mai întâi prin efectele sale sanitare, iar apoi din cauza tuturor categoriilor de probleme și de dezordini provocate în acest context (teamă, violențe, dezorganizare a corpului social și activităților sale) a presupus intervenția autorităților publice și a întregului sistem aferent acțiunii sale pertinente. Sub formă juridică ea s-a exprimat și realizat prin intermediul edictării de norme, mai precis al reglementărilor juridice.

Pe de o parte, constrângerile impuse de nevoia limitării răspândirii virusului s-au tradus prin acte juridice, permisive sau prohibitive, care exprimă exigențele coercitive legate de  pandemie, adoptate în baza legislației în vigoare și care sunt preponderent măsuri (de poliție) administrative.

Pe de alta, o importantă rezervă ce domină întreaga această materie e legată de imperativul concilierii, pe cât posibil, a acestor constrângeri juridice cu preocuparea de prezervare la maximum a libertăților publice și individuale recunoscute deopotrivă de dreptul intern și convențiile internaționale ori europene, precum și de textele pertinente ale dreptului UE în materie.

Acțiunea publică împotriva pandemiei presupune, mai ales, adoptarea de măsuri administrative cu precădere în materie de sănătate publică, de circulație a vehiculelor și a persoanelor, în privința desfășurării spectacolelor, activităților de cult, asigurării igienei, manifestărilor publice, derulării activităților comerciale ș.a. Din punct de vedere tehnic atari măsuri constituie întotdeauna o atingere, cel puțin minimală, adusă libertății individuale sau colective. Desigur, lupta împotriva pandemiei a deschis un câmp foarte larg aplicării măsurilor administrative. Acestea au, prin definiție, și urmăresc, prin aplicare, având în vedere contextul dat, o finalitate direct sanitară:

– cele mai numeroase, de natură preventivă, au fost luate pentru a încerca să îngrădească răspândirea molimei, cum ar fi obligația de a purta o mască sau mănuși de protecție, fixarea unei cerințe de distanțare fizică, închiderea anumitor locuri publice, încetarea sau limitarea unor activități, izolarea, telemunca, învățământul la distanță, rechiziționarea a diverse bunuri și materiale ș.a.;

– altele, de natură curativă, constau în intervenții medicale, spitalicești, farmacologice ș.a. destinate a asigura tratamentul și îngrijirea persoanelor afectate.

Un loc aparte și un regim special îl poartă măsura vaccinării anti-Covid-19 prevăzută, în mod egal, ca o zonă de exercitare a dreptului la sănătate și, în anumite ipostaze, a afectării libertăților individuale. Este vorba, de asemenea, de reglementarea adaptată noilor circumstanțe socio-sanitare a anumitor activități umane atinse de epidemie, dar sub un unghi nesanitar, în special prin reformarea regimului actelor și procedurilor, cel al deliberărilor publice, procedura în fața instanțelor, prorogarea termenelor de prescripție, luarea măsurilor penale preventive ș.a. S-au acordat diverse indemnizații, reduceri ale impozitelor și/sau amânări ale termenelor de plată, concedieri speciale, reportarea termenelor de plată ș.a. Stabilirea acestor restricții, limitări și măsuri fiscale speciale a generat și un relativ abundent contencios administrativ în cadrul căruia actele administrative în cauză sunt supuse controlului judecătoresc, sub aspectul legalității și proporționalității (față de circumstanțele de fapt ce le motivează și scopul atins), și a condiției de a nu exista alte mijloace mai puțin prejudiciabile și constrângătoare pentru activitatea umană ori libertatea care ar putea permite atingerea, cu cel mai redus cost pentru libertate, a unui rezultat identic ori apropiat. Și, desigur, așa cum se întâmplă întotdeauna în perioadele de circumstanțe excepționale, exigențele sunt suple așa cum o arată și practica concretă din 2020 și 2021.

5. Necesarul dialog al dreptului cu alte discipline. Rapiditatea de manifestare, amploarea și gravitatea efectelor pandemiei a transformat criza, inițial sanitară, într-una profundă, multidimensională și a făcut ca fenomenul epidemiologic să dobândească prin semnificațiile sale noi orizonturi. Fragilitatea sistemului sanitar, incapacitatea unui răspuns urgent, adaptat și eficient, spectrul precarității existenței actuale și finitudinii general umane ne-au fost relevate cu brutalitate, generând uimire și reacții uneori dezarticulate. În acest context de ruptură, reevaluări și reașezări, îndoielile asupra capacității atotputernice a științei și rolului prometeian al omului se diversifică și adâncesc. În fața acestor turbulențe majore cercetătorii de varii specialități și de pretutindeni se concentrează asupra urgenței sanitare absolute, căilor de limitare a efectelor sale și depășire a momentului de cumpănă. Contrar poate oricărei așteptări, în timp ce pandemia a impus o izolare cvasigeneralizată, știința s-a exteriorizat mai mult ca niciodată. Contextul epidemiologic s-a transformat într-un moment de difuzare accelerată a cunoștințelor, a favorizat procesele de inovare, accesul la informații științifice și a permis noi pasarele între discipline. Dreptul, medicina, antropologia, economia și în general întregul câmp științific nu a devenit niciodată atât de interdependent. Reacțiile juridice naționale au fost relativ asemănătoare, plasate în ecuația echilibrului și controlului reciproc al puterilor, în prim plan situându-se rolul important al Executivului, în condițiile controlului jurisdicțional al măsurilor edictate și a unei anumite marginalizări a parlamentului. Epidemia de Covid-19 a determinat în marea majoritate a statelor democratice sentimentul instalării pentru a o anumită perioadă cu tendințe periculoase de permanentizare în anumite privințe a unui regim derogatoriu de la dreptul comun, comportând multe și grave atingeri aduse libertăților, mai ales dacă se găsește în continuarea sau chiar se suprapune cu regulile vizând alte amenințări precum cea teroristă. Experiențele crizei pandemice au reafirmat nevoia absolută de drept, ordine, securitate și justiție, a revigorat locul și rolul său în cadrul normativității sociale și a reevaluat statutul științelor juridice în raport cu sistemul științelor dure și în contextul celor socio-umane, în general. Sunt tot atâtea teme de analiză urgentă și concluzii hotărâtoare pentru progresul dreptului în general.

6. Dreptul „stării excepționale” a dobândit astfel o anumită afirmare în „cetatea juridică” actuală. La o amenințare extraordinară se elaborează și aplică o legislație de aceeași natură. Prin definiție, starea de urgență sanitară este o măsură excepțională, decisă de Executiv în caz de catastrofă, în special de epidemie, punând în pericol sănătatea populației.

Totodată, exigențele autenticului stat de drept impun încadrarea, limitarea și controlul recurgerii la un atare regim de excepție, considerându-se în acest context ca imprudentă reglementarea sa exclusivă prin lege ordinară și subliniindu-se necesitatea înscrierii lui în constituție, în special pentru a ameliora procedurile de control de către parlament. Într-un alt punct de vedere, se apreciază că situația se poate corecta prin recurgerea la teoria circumstanțelor excepționale. Aceasta ar permite a nu se mai impune un nou cadru întrucât oricum totul nu poate fi prevăzut dinainte. O atare abordare și-a dovedit utilitatea, de exemplu, în jurisprudența Consiliului de Stat francez prin suplețea teoriei respective pentru a valida dispoziții ce erau judecate ca ilegale în timpuri normale. Totuși, garanțiile astfel aduse nu prezintă o mare soliditate, cu atât mai mult cu cât noțiunea de ordine publică invocată spre a-i justifica aplicabilitatea și-a demonstrat relativitatea sa.

Sunt prime concluzii care vor fi completate și consolidate prin altele, desprinse din experiențele politico-administrative și juridice, sub lupa atentă a reflecției juridice.

* Cuvânt de deschidere a Sesiunii anuale de comunicări științifice a ICJ, 23-24 septembrie 2021

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române