I. INTRODUCERE
1. Suspendarea judiciară a executării unui act administrativ a fost recunoscută drept instituție de bază a contenciosului administrativ, reglementată pentru acele situații în care pentru petent există interesul de a se pune la adăpost de efectele vătămătoare, ireparabile[1] ale unui act al autorității publice, al cărui destinatar este, până la pronunțarea unei soluții definitive de anulare a actului vizat[2].
2. Reglementarea actuală, prevăzută în art. 14 și art. 15 ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (denumită în continuare Legea), prezintă efectele suspendării executării unui act administrativ prin raportare la momente-cheie ale acțiunii judiciare în anularea unui act administrativ vătămător.
3. În prezentul articol urmează să analizăm câteva chestiuni punctuale, referitoare în special la procedura suspendării judiciare a executării actului administrativ, care pot ridica probleme în practica instanțelor de judecată, dată fiind reglementarea complexă, bicefală a instituției suspendării judiciare a executării actului administrativ. Prezenta analiză va avea în mod constant, ca ancore, pe de o parte, recursul administrativ (plângerea prealabilă), respectiv acțiunea în anularea actului administrativ, de cealaltă parte.
II. INTERVALUL DE TIMP ÎN CARE POATE FI FORMULATĂ CEREREA DE SUSPENDARE A EXECUTĂRII UNUI ACT ADMINISTRATIV. ÎNTINDEREA EFECTULUI SUSPENSIV
4. Mai întâi, art. 14 alin. (1) din Lege permite aplicarea, de către instanța de judecată, a efectului suspensiv unui act administrativ în cazuri bine justificate, pentru prevenirea unei pagube iminente și dacă anterior petentul a sesizat autoritatea emitentă cu o plângere prealabilă conform art. 7 din Lege. Pentru a fi în această ipostază a legii, petentul trebuie să formuleze cererea de suspendare anterior formulării cererii de anulare a actului administrativ.
5. Acest efect suspensiv, aplicat în baza art. 14 din Lege, se va întinde doar până la pronunțarea instanței de fond, aici înțeleasă ca instanța care este învestită cu soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ vătămător, pornită conform art. 8 din Lege[3].
6. Într-o primă fază, Legea leagă întinderea efectelor suspendării, în măsura în care aceasta ar fi dispusă, de soluția primei instanțe cu privire la cererea de anulare a actului administrativ vizat.
7. Într-o a doua fază, dacă această soluție este una de admitere a cererii de anulare, devin aplicabile dispozițiile prevăzute de art. 15 alin. (4) din Lege, care arată că „în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)” al art. 15 din Lege.
8. Astfel, suspendarea executării actului administrativ, dispusă în baza art. 14 din Lege, poate produce efecte în timp în intervalul delimitat, pe de o parte, de momentul imediat ulterior admiterii în primă instanță a cererii de suspendare și, de cealaltă parte, momentul dezlegării, în orice mod, în primă instanță a cererii de anulare a actului administrativ. Prelungirea prevăzută de art. 15 alin. (4) este una condiționată de admiterea cererii de anulare a actului administrativ și nu modifică, per se, regimul juridic al suspendării prevăzute de art. 14 din Lege.
9. Mai apoi, art. 15 din Lege prevede, la alin. 1, că suspendarea actului administrativ mai poate fi dispusă și atunci când, tot în cazuri bine justificate, pentru prevenirea unei pagube iminente și dacă anterior petentul a formulat o plângere prealabilă, petentul alege să se adreseze instanței cu cererea de suspendare în același timp sau după exercitarea acțiunii în anulare.
10. Astfel, ipoteza art. 15 din Lege diferă de cea a art. 14 din aceeași lege, în primul rând, printr-un element temporal care vizează momentul înregistrării cererii de suspendare la instanță.
11. Cele trei ipostaze legale – prevăzute, una, de art. 14, iar celelalte două, de art. 15 din Lege – sunt complementare. Acestea contribuie la conturarea, pe de o parte, a orizontului de timp în care poate fi formulată o cerere de suspendare a executării actului administrativ, iar, pe de altă parte, a orizontului de timp în care efectul suspensiv de executare al unui act administrativ poate opera.
12. Așadar, dacă art. 14 din Lege reglementează o acțiune în suspendarea executării actului administrativ pornită înainte de exercitarea unei acțiuni în anularea aceluiași act, art. 15 din aceeași lege reglementează pentru celelalte două ipoteze posibile, în care petentul formulează o cerere de suspendare fie odată cu cererea de anulare, fie ulterior înregistrării acesteia.
13. Totuși, dispozițiile art. 15 trebuie atent lecturate pentru a observa o a doua diferență față de prevederile art. 14 din Lege, constând în aceea că legiuitorul stabilește, în cuprinsul alineatului 1 al art. 15, inclusiv momentul până la care o cerere de suspendare a executării întemeiată pe acest text legal este admisibilă, prin raportare tot la „acțiunea principală”, adică acțiunea în anularea actului administrativ vătămător.
14. Astfel, conform legii, acțiunea în suspendare poate fi exercitată cel mai târziu până la soluționarea „în fond” a cererii de anulare (adică dezlegarea acesteia în primă instanță, de vreme ce în materia contenciosului administrativ clasic, reglementat de Lege, singura cale de atac este recursul, care nu implică o judecată „în fond”)[4].
15. Față de această reglementare, s-ar putea naște următoarea dilemă: poate fi formulată o cerere de suspendare după momentul în care instanța de recurs dispune casarea sentinței prin care a fost dezlegată în fond cererea de anulare, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță?
16. Soluția trebuie să aibă în vedere conținutul art. 15 din Lege, care nu face nicio precizare cu privire la ciclul procesual în care s-ar putea afla cauza având ca obiect cererea de anulare a actului administrativ, ci afirmă că „cererea de suspendare se poate formula (…) până la soluționarea acțiunii în fond”.
17. De altfel, având în vedere că analiza vizează momentul până la care poate fi formulată o cerere de suspendare a actului administrativ, prin raportare la momentul procesual al cauzei având ca obiect o cerere de anulare a aceluiași act administrativ, observăm și că discutăm despre două cauze distincte, înregistrate separat pe rolul instanțelor de judecată. Sub acest aspect, înregistrarea unei cereri de suspendare de sine stătătoare în timpul cât cauza având ca obiect cererea de anulare, aflată în rejudecare în fața primei instanțe, nu va afecta judecata celei din urmă și nici nu va fi afectată de aceasta din urmă, de vreme ce, ulterior casării cu trimitere, nu mai există o hotărâre a instanței de fond în ordinea juridică.
18. Față de aceste argumente, apreciem că o cerere de suspendare poate fi formulată chiar și în intervalul de timp în care cererea de anulare se află în fața instanței de fond, în rejudecare, până la momentul soluționării de către prima instanță de rejudecare a acestei din urmă cauze.
19. În această ipoteză, în care instanța de recurs va casa cu trimitere sentința pronunțată cu privire la cererea de anulare a actului administrativ, operează o repunere a petentului în termenul de a formula o cerere de suspendare a executării unui act administrativ, acest drept putând fi din nou exercitat pentru perioada cuprinsă între momentul pronunțării deciziei de casare cu trimitere și momentul dezlegării cauzei de către prima instanță, în rejudecare.
20. O astfel de soluție prezintă interes deosebit pentru petent, de vreme ce, așa cum știm, soluția judiciară, fie și definitivă, pronunțată cu privire la o cerere de suspendare a executării actului administrativ nu se bucură de autoritate de lucru judecat, având în vedere definițiile legale ale noțiunilor de pagubă iminentă și caz bine justificat, care permit o nouă analiză a instanței prin raportare la un anumit moment în timp, în funcție de criticile concrete aduse de petent.
21. De altfel, prevederile art. 14 alin. (6) din Lege[5] nu ar putea fi opuse nici de autoritate și nici măcar din oficiu de către instanță, cât timp petentul își întemeiază cererea de suspendare (eventual reformulată pe perioada când cererea de anulare este în fața instanței de fond, în rejudecare) pe o altă pagubă iminentă sau pe un alt caz bine justificat decât cele indicate în conținutul primei cereri de suspendare formulate[6].
22. În fine, diferențe între cele trei ipoteze prevăzute de art. 14 și art. 15 ale Legii există și în ce privește întinderea efectului suspensiv. Pe de o parte, art. 14 din aceeași lege este temei de suspendare doar până la pronunțarea în primă instanță asupra cererii de anulare, cu posibilitatea prelungirii de drept până la dezlegarea definitivă a acestei cauze, mediat de soluția favorabilă petentului a primei instanțe învestite cu cererea de anulare. Pe de altă parte, art. 15 al legii permite o suspendare a actului administrativ vătămător direct până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, fără medierea unei soluții de admitere în primă instanță a acțiunii în anulare.
23. Conjugând cele mai sus arătate, cu privire la capetele intervalului de timp în care legiuitorul a permis exercitarea unei acțiuni în suspendarea unui act administrativ, ele sunt determinate prin coroborarea dispozițiilor art. 14 alin. (1) și cele ale art. 15 alin. (1) teza finală din Lege. Astfel, aceste capete ale intervalului sunt reprezentate de momentul imediat ulterior formulării unei plângeri prealabile întemeiate pe art. 7 din Lege, pe de o parte, respectiv de momentul soluționării în primă instanță a acțiunii în anulare, pe de altă parte. În plus, este posibilă extinderea acestui interval cu perioada în care cererea de anulare ar reveni la prima instanță în vederea rejudecării, ulterior casării cu trimitere dispuse de către instanța de recurs.
24. În lumina acestei analize, apreciem că nu ar fi admisibilă o cerere de suspendare a executării unui act administrativ în măsura în care cauza având ca obiect anularea aceluiași act administrativ ar fi fost deja soluționată, în primă instanță, indiferent de soluția pronunțată. Cu atât mai mult ar fi inadmisibilă o cerere de suspendare în măsura în care dosarul în care sunt aduse critici privind nulitatea actului administrativ s-ar afla în fața instanței de recurs.
25. Rezultă că suspendarea executării unui act administrativ poate fi solicitată printr-o cerere formulată după formularea unei plângeri prealabile și până la momentul pronunțării primei instanțe învestite cu cererea de anulare a actului administrativ vizat, indiferent de ciclul procesual în care ar opera această pronunțare.
26. În același timp, Legea reglementează diferit întinderea efectului suspensiv, după cum cererea de suspendare este formulată: (i) fie anterior formulării cererii de anulare, caz în care efectul suspensiv poate dura cel mult până la pronunțarea primei instanțe învestite cu cererea de anulare, cu posibilitatea prelungirii de drept a măsurii până la soluționarea definitivă a cauzei privind anularea, în măsura în care soluția primei instanțe este una de admitere a cererii de anulare; (ii) fie în același timp sau ulterior cererii de anulare, dar nu mai târziu de momentul soluționării în primă instanță a cererii de anulare, în primul ciclu procesual sau în rejudecare, caz în care efectul suspensiv se va întinde până la dezlegarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea actului administrativ.
27. Pentru a beneficia de efectul suspensiv până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, este, așadar, esențial ca cererea de suspendare să fie formulată odată sau după exercitarea acțiunii în anulare. Dacă cererea de suspendare a fost introdusă după formularea plângerii prealabile, dar mai înainte de exercitarea acțiunii în anulare, și dacă, imediat după epuizarea procedurii prealabile, se exercită de îndată acțiunea în anulare, mai înainte de a se soluționa cererea de suspendare, se poate realiza, în condițiile Codului de procedură civilă, o precizare a temeiului juridic al cererii de suspendare, asigurându-se, astfel, trecerea de la suspendarea solicitată inițial în baza art. 14 alin. (1) la suspendarea bazată pe art. 15 alin. (1) din Lege.
28. Se evită astfel situația, întâlnită în practică, în care, după obținerea suspendării în temeiul art. 14 alin. (1) din Lege, persoana vătămată formulează, odată cu cererea de anulare a actului administrativ o nouă cerere de suspendare, întemeiată, de această dată, pe dispozițiile art. 15 alin. (1) din Lege, fiind animată de dorința de a obține o suspendare până la soluționarea definitivă a cauzei în care este solicitată anularea actului. În opinia noastră, această practică nu este dezirabilă, deoarece, o asemenea nouă cerere de suspendare nu este aptă să conducă la obținerea rezultatului urmărit.
29. În primul rând, o asemenea cerere de suspendare nu mai poate fi privită ca având un caracter urgent, deoarece persoana vătămată beneficiază deja de măsura suspendării pe durata judecății cererii de anulare în primă instanță, dispusă ca urmare a admiterii cererii de suspendare întemeiate pe art. 14 din Lege. Aceasta justifică și din partea instanței o tendință, de altfel pragmatică, de a se pronunța asupra acestei noi cereri de suspendare, întemeiate pe art. 15 din Lege, odată cu soluționarea cauzei principale, vizând anularea actului, neexistând nicio nevoie actuală de suspendare grabnică a executării actului administrativ, el fiind prin ipoteză deja.
30. În al doilea rând, dacă prima instanță soluționează această cerere de suspendare odată cu soluționarea fondului, practic soluția la care se ajunge în final este aceea de respingere, indiferent de tipul soluției pronunțate cu privire la cererea de anulare.
31. Astfel, dacă instanța de fond respinge cererea de anulare, în mod evident, va respinge și cererea de suspendare bazată pe art. 15 alin. (1) și, pe cale de consecință, odată cu pronunțarea pe fond încetează și efectul suspendării pe care îl obținuse anterior, în temeiul art. 14 alin. (1). O soluție în sensul respingerii cererii de anulare și admiterii cererii de suspendare este exclusă, deoarece, judecând fondul și respingând cererea de anulare, cererea de suspendare trebuie respinsă ca nefondată, pentru că, în mod vădit, nu este îndeplinită, din punctul de vedere al instanței, condiția cazului bine justificat prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. t) din Lege.
32. Dacă instanța de fond admite cererea de anulare a actului administrativ, se pune problema ce soluție va da cererii de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 15 alin. (1). Având în vedere prevederile art. 15 alin. (4) din Lege, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1), rezultă că, odată cu admiterea acțiunii de fond, cererea de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 15 alin. (1), ar urma să fie, de asemenea, respinsă ca fiind lipsită de interes. Aceasta întrucât prorogarea ope legis a efectelor suspendării dispusă în temeiul art. 14 alin. (1) din Lege face inutilă o nouă măsură judiciară de suspendare.
33. Din această analiză, rezultă că, în ipoteza în care s-a obținut suspendarea în temeiul art. 14 alin. (1) din Lege, formularea unei noi cereri de suspendare în temeiul art. 15 alin. (1) din Lege, animată de dezideratul de a obține o suspendare până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, deși este un demers judiciar principial posibil, în realitate, nu ar putea conduce la obținerea rezultatului urmărit, deoarece o asemenea cerere, în măsura în care ajunge să fie judecată odată cu cererea de anulare, ar urma să fie respinsă, fie ca vădit nefondată, dacă instanța respinge cererea de anulare, fie ca lipsită de interes, dacă instanța admite cererea în anulare.
34. Iată de ce, pentru a obține o suspendare care să producă efecte până la soluționarea definitivă a cererii de anulare, chiar dacă cererea de suspendare a fost inițial introdusă în temeiul art. 14 alin. (1) din Lege, cea mai adecvată soluție practică este aceea de a asigura o bună corelare a judecății cererii de suspendare cu introducerea cererii de anulare a actului, realizând, în condițiile Codului de procedură civilă, conversia cererii de suspendare introdusă în temeiul art. 14 alin. (1) într-o cerere întemeiată pe art. 15 alin. (1) din Lege, care să fie soluționată separat și înainte de soluționarea cererii de anulare în primă instanță.
III. SOARTA JUDECĂȚII RECURSULUI ÎMPOTRIVA RESPINGERII CERERII DE SUSPENDARE, PRIN RAPORTARE LA SOLUȚIONAREA CERERII DE ANULARE A ACTULUI ADMINISTRATIV
35. Exercitând o acțiune judiciară, autorul cererii de suspendare a executării unui act administrativ trebuie să respecte condițiile de exercitare a acțiunii civile, prevăzute de Codul de procedură civilă, inclusiv condiția interesului procesual. Sub acest aspect, dispozițiile art. 33 arată că „interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual”.
36. Fiind vorba despre o acțiune în contencios administrativ, condiția interesului legitim trebuie citită în consonanță cu textul Legii, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. p) și r)[7], după cum interesul legitim de a obține suspendarea executării actului administrativ va fi unul privat, respectiv public.
37. Așa cum s-a arătat în doctrina procesual-civilă[8], interesul procesual de a acționa trebuie să existe atât la momentul formulării cererii adresate instanței, cât și pe parcursul întregii judecăți, în toate căile de atac.
38. Din ansamblul soluțiilor imaginabile în aplicarea dispozițiilor Legii privitoare la cererea de suspendare a executării unui act administrativ, o ipoteză aparte impune o analiză atentă, iar asupra acesteia vom aloca mai multă atenție în cele ce urmează.
39. Ipoteza astfel vizată este aceea în care petentul formulează plângerea prealabilă, conform art. 7 din Lege, iar ulterior, exclusiv în baza art. 14 din aceeași lege, formulează o cerere de suspendare a actului administrativ care este respinsă în primă instanță, printr-o sentință pronunțată anterior formulării cererii de anulare a aceluiași act administrativ.
40. Împotriva sentinței prin care cererea de suspendare a executării actului administrativ a fost respinsă, petentul formulează recurs în termenul legal, însă după soluționarea, în primă instanță, a cererii de anulare a aceluiași act administrativ, tot în sensul respingerii acesteia, ca neîntemeiată.
41. În cadrul recursului, în practică se invocă fie excepția lipsei de interes, fie excepția lipsei de obiect. Pentru corecta lor soluționare sunt necesare unele distincții, pentru că, în opinia noastră, lipsa de interes și lipsa de obiect sunt aspecte complementare, care, într-o asemenea ipoteză, nu se exclud. Lipsa de obiect se referă la cererea însăși de suspendare a actului, iar lipsa de interes vizează calea de atac a recursului.
42. În mod evident, petentul a pierdut interesul legitim de a susține recursul formulat împotriva soluției pronunțate de prima instanță cu privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ, în contextul în care această cerere de suspendare a fost întemeiată exclusiv pe dispozițiile art. 14 din Lege.
43. Această concluzie are în vedere posibilele soluții judiciare care pot fi pronunțate în baza art. 14 din Lege, în contextul în care, ca urmare a eventualei admiteri a cererii de recurs, a casării sentinței recurate și a rejudecării cererii de suspendare formulate de reclamant, această din urmă cerere de suspendare nu ar mai putea fi admisă, conform legii.
44. Rejudecarea efectuată de instanța de recurs permite pronunțarea unei soluții a acestei instanțe, însă ca primă instanță, de fond, iar nu ca instanță de recurs.
45. Or, așa cum am arătat, art. 14 al Legii permite dispunerea suspendării executării unui act administrativ numai „până la pronunțarea instanței de fond”, adică a instanței învestite cu acțiunea în anularea actului administrativ. În considerarea analizei făcute în debutul prezentului articol și în lumina dispozițiilor art. 15 alin. (3) din Lege, această instanță poate fi doar prima instanță învestită cu soluționarea cererii de anulare, iar nu și instanța de recurs, care, chiar și în caz de casare cu reținere spre rejudecare, deși ar judeca speța în fond, nu ar judeca respectiva cauză din poziția unei instanțe de
46. Cum am arătat, interpretarea coroborată a art. 14 și art. 15 din Lege conduce la o concluzie dublă.
47. Pe de o parte, dacă cererea principală, în anularea actului administrativ ar fi admisă după ce executarea acestui act a fost deja suspendată în primă instanță, atunci efectele suspendării s-ar prelungi până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea actului administrativ.
48. Pe de altă parte, interpretând per a contrario dispozițiile legale indicate, în cazul respingerii cererii principale, în anularea actului administrativ, efectele suspendării anterior dispuse în primă instanță, dacă este cazul, vor înceta, ele fiind operabile, oricum, în temeiul art. 14 din Lege, numai până la pronunțarea primei instanțe învestite cu cererea de anulare[9].
49. Mergând mai departe cu interpretarea celor două articole ale Legii, rezultă că, dacă nu s-a dispus suspendarea executării actului, solicitată în temeiul art. 14 al Legii, până la momentul respingerii acțiunii în anularea acestuia de către prima instanță, aceasta nu va mai putea fi dispusă.
50. Aceasta întrucât suspendarea întemeiată strict pe dispozițiile art. 14 din Lege poate fi dispusă numai până la judecata în primă instanță a acțiunii în anulare, aspect sub care efectele art. 14 din Lege sunt distincte de cele ale art. 15, cum arătam și în debutul prezentului articol.
51. Astfel, în ipoteza în care instanța ar admite recursul formulat împotriva sentinței prin care a fost respinsă cererea de suspendare întemeiată strict pe dispozițiile art. 14 din Lege, aceasta ar trebui, în rejudecare, să se pronunțe pe fondul cererii de suspendare, fiind ținută, în virtutea principiului disponibilității, tot de dispozițiile art. 14 din Lege.
52. În acel punct, conform legii, o admitere, în rejudecare, a cererii de suspendare a actului administrativ nu ar mai fi posibilă, tocmai pentru că rezultatul judiciar spre care poate tinde acest demers judiciar este limitat conform conținutului art. 14 din Lege, la o suspendare operabilă numai până la pronunțarea unei soluții pe fond.
53. Cum, prin ipoteză, la momentul rejudecării cererii de suspendare a executării actului administrativ, instanța învestită în fond cu acțiunea în anulare s-a pronunțat deja, înseamnă că acțiunea în suspendarea executării actului administrativ a devenit lipsită de obiect, de vreme ce această acțiune nu mai tinde la protejarea unui drept subiectiv prevăzut de lege, ci, din contră, la obținerea unei soluții nerecunoscute și neîngăduite de lege.
54. Prin urmare, dacă instanța de recurs ar admite recursul formulat în acest context, aceasta oricum nu ar putea să schimbe soluția primei instanțe în sensul admiterii cererii de suspendare, pentru că ar însemna să dea o soluție de plano contrară[10] dispozițiilor art. 14 din Lege.
55. Pierderea obiectului acțiunii în suspendarea executării actului administrativ face ca însuși recursul să fie lipsit de utilitate, ceea ce se traduce, pe plan procesual, prin lipsa de interes a recursului declarat de petent[11]. Aceasta întrucât și în ipoteza urmărită de petent, respectiv aceea de admitere a recursului, în contextul legal și factual prezentat anterior, demersul principal al petentului nu poate conduce la o suspendare a executării actului administrativ, aceasta nemaiputând opera, conform art. 14 din Lege.
56. Aceeași ar trebui să fie soluția judiciară și în situația în care cererea de anulare este admisă între momentul formulării și cel al soluționării recursului declarat împotriva hotărârii de respingere a cererii de suspendare întemeiate exclusiv pe art. 14 din Lege, de vreme ce interesul recurentului ar trebui menținut și pe parcursul judecății în această cale de atac.
57. De asemenea, același ar trebui să fie deznodământul judecății recursului împotriva hotărârii de respingere a cererii de suspendare și în situația în care soluția primei instanțe învestite cu cererea de anulare a actului administrativ este una de admitere, intervenită oricând până la dezlegarea recursului privind suspendarea executării actului administrativ, de vreme ce prevederile legii nu disting între soluția de admitere și cea de respingere a cererii de anulare în primă instanță.
58. Rezultă că existența în curs de judecată, pe rolul primei instanțe, a cauzei având ca obiect anularea actului administrativ constituie o condiție legală care justifică interesul soluționării recursului declarat împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare întemeiate pe 14 din Lege.
59. În fine, când cererea de suspendare este întemeiată pe prevederile art. 15 alin. (1) din Lege, având în vedere că teza I a textului permite expres pronunțarea suspendării cu efecte până la dezlegarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea actului administrativ, admiterea unei cereri de suspendare poate stârni discuții numai în măsura în care instanța nu ar dispune suspendarea cu efect până la soluționarea definitivă a cererii de anulare. O atare ipoteză teoretică, deși rară în practică, este posibilă, de vreme ce legea nu obligă, ci doar permite instanței să stabilească o astfel de întindere restrânsă a efectului suspensiv, iar împotriva unei astfel de soluții, petentul poate declara recurs[12].
60. În cazul respingerii, în primă instanță, a cererii de suspendare întemeiate pe art. 15 din Lege, precum și în cazul în care prima instanță restrânge efectul suspensiv până la momentul dezlegării în primă instanță a cererii de anulare, recursul declarat împotriva unor astfel de soluții prezintă interes în măsura în care nu există o soluție judiciară definitivă privind anularea actului administrativ.
61. Altfel, dacă cererea de anulare a fost definitiv judecată, fie în sensul admiterii, fie al respingerii, soluția instanței de recurs vizând suspendarea executării actului administrativ se impune a fi tot aceea a respingerii recursului ca lipsit de interes, ca urmare a constatării rămânerii fără obiect a cererii de suspendare, de vreme ce, în mod evident, nu mai poate fi discutată suspendarea unui act administrativ fie definitiv invalidat, fie definitiv validat de instanța de judecată.
IV. CONCLUZII
62. Instituția suspendării executării unui act administrativ este reglementată în strânsă dependență de procesul vizând cererea de anulare a aceluiași act administrativ, manifestată cu precădere pe tărâmul admisibilității cererii de suspendare a executării, atât prin raportare la momentul în care poate fi adresată o atare cerere instanței judecătorești, cât și prin raportare la interesul petentului de a ataca soluția judiciară a primei instanțe, de respingere a cererii de suspendare. De asemenea, efectul suspensiv este reglementat de Lege, sub aspectul întinderii sale, tot prin raportare la procesul având ca obiect anularea actului administrativ.
63. Apreciem că această relație de dependență este una firească, care tinde la limitarea unui potențial efect suspensiv aplicat în mod nejustificat[13], prin raportare la soluția de dorit a fi riguroasă a instanței învestite cu cererea de anulare a actului administrativ, cu obiectivul final de a asigura siguranța raporturilor juridice grefate pe actele administrative adoptate de autoritățile publice[14].
64. Totuși, față de dificultățile practice de corelare concretă a dispozițiilor Legii în materia suspendării executării actului administrativ, pe de o parte, iar, pe de altă parte, față de dezideratul ca o lege care se vrea protectivă față de cetățean, precum cea a contenciosului administrativ, să fie cât mai clară și previzibilă pentru petenții care se vor apărați – într-o manieră efectivă – de potențialele abuzuri ale administrației, reglementarea actuală a suspendării executării actelor administrative necesită anumite ajustări.
65. Astfel, apreciem, de lege ferenda, că o simplificare, sub forma unificării regulilor aplicabile, în prezent, în funcție de momentul înregistrării cererii de suspendare a executării actului administrativ, este dezirabilă. Credem, astfel, că se impune stabilirea unui moment unic, reglementat expres, până la care suspendarea – întemeiată pe oricare dintre cele două prevederi ale Legii – să poată produce efecte juridice: fie judecata în prima instanță, fie soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ.
66. Această propunere are în vedere chiar actuala reglementare cuprinsă în teza finală a art. 14 din Lege, care prevede că: „în cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate”. Or, cât timp, oricum, în termen de 60 de zile de la suspendarea executării actului persoana vătămată este ținută să exercite acțiunea în anulare, distincția între cele două ipoteze cuprinse în art. 14 și 15 ale Legii, din punctul de vedere al întinderii în timp a efectului suspensiv, nu este justificată, ci apare mai degrabă ca arbitrară. Nu există nicio rațiune pentru care întinderea acestor efecte să opereze diferit după cum cererea de suspendare este formulată înainte, respectiv odată cu sau după formularea cererii de anulare.
67. Prin urmare, pentru a-și atinge scopul, este de preferat ca Legea să adopte o soluție unitară, indiferent dacă suportul cererii de suspendare la momentul formulării ei este recursul administrativ sau acțiunea în anulare. Această distincție încă de lege lata este una temporală și eminamente formală, ce ține doar de succesiunea actelor procedurale și, de aceea, nu ar trebui să reverbereze pe fondul însuși al soluției date cu privire la cererea de suspendare, respectiv a întinderii în timp a suspendării judiciare.
68. Soluția propusă se impune cu atât mai mult cu cât, deși permisă anticipativ, exclusiv în baza recursului administrativ, în realitate, acțiunea în suspendare presupune întotdeauna și o acțiune în anulare pendinte pe rolul instanțelor de judecată – fie înregistrată ulterior dispunerii suspendării, pentru ca suspendarea să continue (art. 14 din Lege), fie înregistrată anterior pe rolul instanței, pentru ca suspendarea să poată fi dispusă (art. 15 din Lege).
69. Prin urmare, apreciem că soluția legislativă bicefală privind momentul formulării cererii de suspendare și întinderea efectelor suspendării executării actului administrativ, existentă de lege lata, este una excesiv de formalistă, aptă să genereze în practică complicații procedurale inutile în jocul judiciar dintre cererea de suspendare și cea în anulare, împrejurare care trebuie să atragă intervenția grabnică a legiuitorului.
[1] A se vedea, Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. a 2-a, anastatică, Ed. Universul Juridic, București, 2019, p. 372; A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2004, pp. 333-334: „cel care se consideră vătămat reclamă, nu în puține situații, tocmai iminența producerii unor consecințe ireparabile dacă nu se întrerupe, într-un timp foarte scurt, producerea efectelor actului administrativ atacat”.
[2] În legătură cu instituția suspendării judiciare a executării actului administrativ, a se vedea și studiile de dată mai recentă: C.-S. Săraru, Suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării actului administrativ, publicat în Revista Dreptul nr. 3-4/2019, A. Mitra, Considerații cu privire la întinderea efectelor suspendării executării actelor administrative cu caracter normativ, publicat în Revista Dreptul nr. 3-4/2020.
[3] Pentru dezvoltări în legătură cu componenta teleologică a acestei reglementări, a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op.cit., p. 336.
[4] În sensul că este inadmisibilă formularea cererii de suspendare ulterior pronunțării hotărârii primei instanțe învestite cu cererea de anulare, a se vedea A.-S. Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public, Ed. Universul Juridic, București, 2015, p. 90.
[5] Conform art. 14 alin. (6) din Lege: „Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi motive”. În legătură cu interpretarea conținutul normativ al acestui articol, a se vedea A.-S. Ciobanu, op. cit., p. 88.
[6] A se vedea A.-S. Ciobanu, op.cit. p. 90.
[7] Conform acestor prevederi, interesul legitim privat reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”, în timp ce interesul legitim public reprezintă „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”.
[8] A se vedea, în acest sens, G. Boroi, M. Stancu, Drept procesual civil, ediția a 5-a, Ed. Hamangiu, București, 2020, pp. 44-45.
[9] În același sens, a se vedea și V. Vedinaș, Tratat teoretic și practic de drept administrativ, vol. II, Ed. Universul Juridic, București, 2018, pag. 287.
[10] A se vedea, în același sens, Sentința nr. 276/21.11.2016, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, disponibilă pe ROLII.ro
[11] A se vedea, în acest sens, Decizia civilă nr. 315 din 12.03.2020 și Decizia civilă nr. 3775/20.06.2018, ambele pronunțate de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal, disponibile pe ROLII.ro.
[12] Această reglementare are în vedere, cu precădere, acele ipoteze în care cererea de suspendare este formulată odată cu cererea de anulare, iar instanța astfel învestită se va pronunța cu precădere asupra capătului de cerere privind suspendarea executării actului administrativ, printr-o încheiere interlocutorie, în scopul de a nu plasa instanța într-o „situație delicată sub aspect profesional” în cazul în care aceasta va constata, ulterior, caracterul neîntemeiat al cererii de anulare – a se vedea, pentru explicitări, A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op.cit., p. 339.
[13] Pentru că „nu s-ar putea concepe ca activitatea administrațiunii să fie paralizată prin invocarea unor motive cu totul neserioase și lipsite de temeiu” – Constantin G. Rarincescu, Op. cit, p. 375.
[14] În acest sens, avem în vedere inclusiv faptul că scopul adoptării, respectiv al emiterii actelor administrativ este acela de a produce efecte juridice, în baza principiului executării din oficiu (executio ex officio), motiv pentru care ele trebuie menținute în ordinea juridică, ca regulă, iar doar în mod excepțional executarea lor să fie suspendată. În acest sens, a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, citată anterior, p. 333, A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, p. 94, precum și A.-S. Ciobanu, Op. cit., p. 84.
Prof. univ. dr. Marieta Avram, Avocat titular AVRAM LAW
Alin-Eduard Cincă, Avocat colaborator AVRAM LAW
