Justiţia constituţională europeană. Prea mult drept constituţional în Uniunea Europeană?

I. Introducere

Observând, într-o lucrarea recentă[1], mișcările ”tectonice” la nivelul Uniunii Europene (UE) ilustrate prin decizii ale instanțelor constituționale naționale și Curtea de Justiție (CJUE) care demonstrează o persistență a conflictelor în jurul subiectului prioritate versus supremație a dreptului UE, ca temă centrală în spațiul constituțional european, exprimam opinia că se impune o analiză mai amplă a ansamblului și cronologiei evenimentelor în raporturile dintre CJUE și instanțele – mai ales cele constituționale din statele membre UE, pentru a stabili dacă jurisprudența recentă este ceva nou, izolat, un simptom sau un efect al unor probleme la nivelul Uniunii și care ar putea fi perspectivele în acest context. În debutul unei astfel de analize, am prezentat cu acel prilej repere ale evoluției în timp a raporturilor dintre CJUE și instanțele constituționale naționale, dezvoltări recente în cadrul acestor raporturi, urmate, la final, de câteva concluzii sau, mai degrabă, reflecții, pe marginea acestui subiect atât de complex.

Studiul de față continuă analiza pe care ne-am propus-o, pornind de la concluziile enunțate în lucrarea precedentă, potrivit cărora în pofida unui dialog susținut pe multiple planuri, și chiar dacă avem un ”cor” armonios în diverse momente, justiția europeană reprezintă încă un cor pe mai multe voci, și un proiect cu mai multe viteze (dacă avem în vedere diferențele între instanțele judecătorești și cele constituționale). Spuneam și atunci și este evident că aceste ”voci” nu ar trebui să distoneze pentru ca armonia să fie păstrată. Într-o ordine juridică ce se caracterizează printr-un grad din ce în ce mai mare de autonomizare, turbulențele arătate generează insecuritate juridică. Cum să ajungem la această armonie? Este suficientă această concentrare a dezbaterilor și punere ”sub lupă” a instanțelor și deciziilor luate de acestea în diverse momente? Oare realizarea unei abordări comune ține de resorul exclusiv al instanțelor? Credem că identificarea unei soluții trebuie să se bazeze pe o atentă explorare a fundamentelor constituționale ale statelor membre și ale Uniunii înseși, sens în care ne vom îndrepta atenția în acest studiu către aceste fundamente, în corelație cu dizarmonia sesizată, având în vedere și afirmația profesorului Robert Schutze care arăta că ”problema reală a Uniunii Europene nu este dacă există o constituție europeană, ci că există prea mult drept constituțional”[2].

II. 27 de state membre, tot atâtea constituţii şi ordini constituţionale, conectate la o ordine juridică supranaţională – Uniunea Europeană (UE)

1. Sisteme diferite de receptare a dreptului Uniunii Europene

Cele 27 de state membre ale UE au constituții, legi unice, supreme, aflate la baza sistemului juridic național. Regatul Unit al Marii Britanii, atipic din acest punct de vedere în peisajul european (în sensul că nu are o lege unică în chip de Constituție), a părăsit de curând UE. Dacă examinăm însă fiecare dintre constituții, vom observa modalități diferite de reglementarea a raporturilor dintre statul membru respectiv și UE/ordinea juridică națională și ordinea juridică europeană, care conduc și la o lipsă de uniformitate a abordărilor autorităților naționale în relația cu UE.

Astfel, un model de reglementare detaliată este dat de Constituția Austriei, care cuprinde în acest sens 11 articole grupate în Secțiunea B – Uniunea Europeană, din Capitolul I – Dispoziții generale. Uniunea Europeană. Sunt detaliate raporturi și obligații de natură instituțională, alegerile pentru Parlamentul European, precum și participarea Austriei la Politica Externă și de Securitate Comună. Potrivit art. 9 pct. 2 din Constituție (text care face parte din Secțiunea A a Capitolului I), ”În baza legii sau a unui tratat de stat aprobat în conformitate cu art. 50 alin. (1), se pot transfera competențe federale specifice către alte state sau organizații interguvernamentale (…)”. Într-un comentariu pe marginea acestei constituții se arată, cu referire la perioada preaderare, că ”între anii 1983 și 1995 au fost aduse Constituției 23 de amendamente, pentru a face compatibil statul austriac cu statutul de țară membră a Uniunii Europene. Modificările și completările privesc îndeosebi problema participării diferitelor autorități și instituții ale statului austriac la procesul decizional în cadrul UE”[3].

Constituția Belgiei reglementează relațiile internaționale în Titlul IV, cu referire și la regulile vizând revizuirea tratatelor de înființare a Comunităților Europene, a tratatelor și actelor care le-au modificat sau completat, precum și la alegerile pentru Parlamentul European[4].

Constituția Bulgariei nu alocă vreun titlu/capitol special relațiilor cu UE, însă există dispoziții care se referă la aceasta atunci când sunt reglementate atribuțiile autorităților de rang constituțional. Astfel, de exemplu, potrivit art. 85 pc. 1 lit. a) din Constituție, Adunarea Națională ratifică sau denunță prin lege tratatele internaționale ”care conferă UE atribuții care decurg din prezenta Constituție”[5]. Similar, Constituția Republicii Cehe nu cuprinde capitole distincte cu acest obiect, raporturile dintre ordinea juridică națională și cea a UE fiind rezolvate potrivit regulilor generale de raportare la dreptul international cuprinse în Constituție. Tot potrivit regulilor generale stabilite la nivel constituțional sunt rezolvate aceste raporturi în Constituția Regatului Danemarcei[6], Republicii Estonia[7], a Republicii Franceze (art. 54)[8], Marelui Ducat de Luxemburg (art. 49bis)[9], a Regatului Țărilor de Jos[10], a Republicii Polone[11].

Constituția Republicii Cipru reglementează expres supremația dreptului UE în art. 1a din Partea I – Dispoziții generale, statuând că ”Niciuna dintre prevederile Constituției nu se interpretează în sensul anulării legilor adoptate, actelor efectuate sau măsurilor luate de Republică și care devin necesare ca urmare a obligațiilor ce îi revin în calitate de stat membru al Uniunii Europene și aceste prevederi nu împiedică nici producerea efectelor juridice ale regulamentelor, directivelor sau altor acte sau măsuri obligatorii cu caracter legislative, adoptate de Uniunea Europeană ori de Comunitățile Europene sau de instituțiile acestora ori de organele competente ale acestora în baza Tratatelor de instituire a Comunităților Europene sau în baza Tratatului privind Uniunea Europeană, în Republică”[12].

Dispoziții asemănătoare sunt cuprinse în Constituția Irlandei, în art. 29 – Relații internaționale, pct. 6, potrivit cărora ”Nicio prevedere a prezentei Constituții nu invalidează legile adoptate, actele executate sau măsurile adoptate de stat, înainte, la momentul sau după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona și care sunt impuse de obligațiile care îi revin în calitate de membru al Uniunii Europene, (…) sau de membru al Comunității Europene a Energiei Atomice și nu poate împiedica legile adoptate, actele executate sau măsurile adoptate de către: i) Uniunea Europeană sau de către Comunitatea Europeană a Energiei Atomice ori de către instituții ale acestora; ii) Comunitățile Europene sau Uniunea Europeană, existente imediat înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona sau de către instituții ale acestora ori de către iii) organe competente, în baza tratatelor menționate în acest alineat, să aibă putere de lege în cadrul statului[13].

Constituția Croației acordă un capitol distinct, cu o reglementare clară și cuprinzătoare, raporturilor cu UE. Astfel, în Capitolul VIII – Uniunea Europeană, sunt reglementate bazele juridice ale aderării și transferul competențelor constituționale (Secțiunea I), participarea în cadrul instituțiilor Uniunii Europene (Secțiunea a II-a), Dreptul Uniunii Europene (Secțiunea a III-a) și Drepturile Cetățenilor Uniunii Europene (Secțiunea a IV-a)[14].

Constituția Republicii Elene statuează, în art. 28 asupra raporturilor dintre dreptul național și cel internațional, inclusiv asupra limitării exercitării suveranității ”în măsura în care aceasta se impune pentru promovarea unui interes național important, nu încalcă drepturile omului și fundamentele guvernământului democratic și e realizată în baza principiilor de egalitate și a condițiilor de reciprocitate”, iar prin clauza interpretative arată că ”articolul 28 reprezintă fundamentul pentru participarea țării la procesul de integrare europeană[15].

Constituția Finlandei prevede chiar în art. 1 faptul că ”Finlanda este stat membru al Uniunii Europene[16], alte articole făcând trimitere la acest cadru, precum art. 66 care, referindu-se la atribuțiile prim-ministrului, stabilește în alin. (2), că ”Prim-ministrul reprezintă Finlanda la Consiliul European. Cu excepția cazurilor în care, în mod excepțional, Guvernul decide altfel, Prim-ministrul reprezintă Finlanda și în alte activități ale Uniunii Europene, unde participarea celor mai înalte structuri ale statului este necesară[17]. Similar, Constituția Italiei trimite la cadrul UE, de exemplu prin art. 97 alin. (1) care stabilește că ”Instituțiile publice, în acord cu legislația Uniunii Europene, asigură echilibrul bugetar și sustenabilitatea datoriei publice.”[18] sau art. 117 care, reglementând puterea legislative, se referă la relațiile statului cu Uniunea Europeană. Tot astfel, Constituția Letoniei se referă în art. 79 la aderarea la Uniunea Europeană și eventuale ”modificări substanțiale legate de aderare[19], iar Constituția Republicii Malta la competența Parlamentului de a adopta legi în conformitate cu respectarea deplină a obligațiilor Maltei ”în special cele asumate prin tratatul de aderare la Uniunea Europeană” (art. 65)[20]. Constituția Regatului Spaniei prevede în art. 135 pct. 2 faptul că ”Statul și regiunile autonome nu pot suporta un deficit bugetar structural care depășește limitele stabilite de către Uniunea Europeană pentru statele membre”[21].

Constituția Republicii Federale Germania cuprinde dispoziții distincte în art. 23 – Uniunea Europeană – Protecția Drepturilor Fundamentale – Principiul subsidiarității referitoare la participarea Germaniei la Uniunea Europeană, transferul prin lege al puterilor suverane, dreptul Bundestagului și Bundestratului de a introduce o acțiune la Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru contestarea unui act legislative al Uniunii care încalcă principiul subsidiarității, participarea la procesul legislativ al UE.

O modalitate interesantă de încorporare a normelor ce stabilesc raporturile cu UE o găsim în cazul Constituției Republicii Lituania, care stabilește în art. 150 că fac parte integrantă din Constituția Republicii Lituania, între altele, «Actul constituțional cu privire la ”Aderarea Republicii Lituania la Uniunea Europeană” din 13 iulie 2004». Acest Act prevede la pct. 2 că ”legislația Uniunii Europene reprezintă parte integrantă din sistemul normative al republicii Lituani. În cazul în care este vorba de tratatele fondatoare ale uniunii Europene, normele juridice ale Uniunii Europene se aplică direct, în timp ce, în eventualitate unui conflict de norme juridice, acestea vor prevala asupra legilor și a altor acte ale Republicii Lituania”[22].

Constituția Republicii Portugheze acordă un spațiu distinct raporturilor cu dreptul UE, art. 8 pct. 4 stabilind în acest sens că ”Prevederile tratatelor care guvernează Uniunea Europeană și normele emise de instituțiile acesteia în exercitarea responsabilităților care le revin se aplică în cadrul legislației interne portugheze în conformitate cu dreptul Uniunii și cu respectarea principiilor fundamentale ale statului democratic bazat pe domnia legii[23].

Și Constituția Republicii Slovace dă o reglementare distinctă raporturilor cu UE, art. 7 pct. 2 stabilind în acest sens că ”Republica Slovacă poate, în virtutea unui tratat internațional ratificat și promulgat în condițiile legii sau în baza prevederilor acelui tratat, să cedeze exercițiul anumitor prerogative în favoarea Comunităților Europene sau a Uniunii Europene. Normele juridice obligatorii ale Comunităților Europene și ale Uniunii Europene au prioritate asupra legilor naționale ale Republicii Slovace. Transpunerea reglementărilor juridice obligatorii care trebuie implementate se face prin lege s-au printr-o ordonanță guvernamentală, în temeiul articolului 120, alineatul 2”. O reglementare similară referitoare la posibilitatea transferării exercitării unei părți a drepturilor suverane unor organizații internaționale, fără a indica însă expres Uniunea Europeană, identificăm în Constituția Republicii Slovenia[24].

Constituția Regatului Suediei reglementează, în Capitolul 10 – Relații internaționale, Transferul autorității de decizie în cadrul cooperării la nivelul Uniunii Europene (art. 6) și Transferul autorității de decizie în afara cooperării la nivelul Uniunii Europene (art. 7). Totodată, în art. 10 din același Capitol, prevede obligația Guvernului de informare permanentă a Parlamentului ”cu privire la progresele din cadrul cooperării la nivelul Uniunii Europene.”

Constituția Ungariei prevede în art. E, pct. 2 că ”În vederea participării la Uniunea Europeană în calitate de stat membru, Ungaria poate exercita unele dintre competențele sale stipulate în Legea fundamental împreună cu alte state membre, prin intermediul instituțiilor Uniunii Europene, în baza unui acord internațional, în măsura necesară în vederea exercitării drepturilor și obligațiilor apărute în baza tratatelor instituite.”, iar la pct. 3 că ”Dreptul Uniunii Europene poate stipula reguli de conduită general obligatorii, cu respectarea condițiilor prevăzute la alineatul 2.”

Constituția României reglementează într-un articol distinct, 148 – Integrarea în Uniunea Europeană, raporturile cu UE, stabilind, în alin. (2), că urmare aderării, ”prevederile tratatelor constitutive ale uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.” În următoarele alineate sunt prevăzute obligații ale autorităților publice rezultând din actul aderării. Raportând aceste prevederi la cele ale art. 11 – Dreptul internațional și dreptul intern, situate în Titlul I – Principii generale, al Constituției, precum și la cele ale art. 147 – Deciziile Curții Constituționale, constatăm o reglementare clară a raporturilor de norme.

Astfel, în sistemul intern sunt oprite să pătrundă norme contrare Constituției, câtă vreme, potrivit alin. (3) al art. 11, ”în cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției” iar, potrivit art. 147 alin. (3) teza finală din Constituție, ”tratatul sau acordul internațional constatat ca fiind neconstituțional nu poate fi ratificat”.    Rezultă că, odată ratificat de Parlament, tratatul se bucură de o prezumție, aceea de a fi în acord cu Constituția. Este o prezumție relativă, așa cum rezultă din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 147 alin. (3) teza întâi din Constituție, potrivit cărora ”în cazul în care constituționalitatea tratatului sau acordului internațional a fost constatată potrivit art. 147 lit. b), acesta nu poate face obiectul unei excepții de neconstituționalitate”.  Așadar, în cazul în care constituționalitatea tratatului sau acordului internațional nu a fost constatată potrivit art. 147 lit. b), acesta poate face obiectul unei excepții de neconstituționalitate. De asemenea, odată ratificat, tratatul obligă statul român, care potrivit art. 11 alin. (1) din Constituție, ”se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte”.

Cât privește obligațiile specifice aderării la UE, o reglementare specială a raporturilor de norme în acest caz, prin dispozițiile art. 148 din Constituție, s-a impus dată fiind natura specială a Uniunii Europene și cedarea de suveranitate inerentă aderării. În același sens este și jurisprudența CCR în care se precizează că prevederile în discuție (art. 148) reprezintă o aplicație particulară a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern” [25]. Constituția s-a modificat în 2003 tocmai pentru a face posibilă aderarea României la UE. În calitate de lege fundamentală, Constituția oferă temeiul raporturilor de norme juridice din cele două sisteme și premisa coerenței acestora, pe care o garantează prin alin. (2) al art. 148, mai sus citat, care dă prioritate tratatelor constitutive ale UE și celorlalte reglementări europene cu caracter obligatoriu, față de dispozițiile contrare din legile interne. Așa cum CCR a statuat într-o jurisprudență constantă, începând cu Decizia nr. 148/2003, prin sintagma ”legile interne” se înțeleg celelalte reglementări din sistemul normativ național, iar nu însăși Constituția, concluzie ce se bazează deopotrivă pe interpretarea sistematică și logică a dispozițiilor constituționale. Ca urmare, dacă ar apărea o coliziune a unui tratat cu însăși Constituția, inclusiv în sfera raporturilor la nivelul UE, revenim la regulile generale stabilite de art. 11, în sensul punerii în discuție a revizuirii Constituției.

Față de această succintă prezentare, rezultă o reglementare eterogenă a raporturilor cu UE în constituțiile statelor membre, unele stabilind prin norme exprese cedarea de suveranitate realizată prin aderarea la UE și recunoscând supremația dreptului UE, altele referindu-se la prioritatea reglementărilor sau anumitor reglementări UE în raport cu normele interne, unele ”integrând” în mod firesc raporturile instituționale cu UE în sfera raporturilor instituțiilor de rang constituțional, fără o tratare în capitole separate, altele tratându-le separat, prin norme exprese, sau pur și simplu nefăcând distincție în cadrul între UE și alte structuri internaționale. Prin lipsa de claritate unele constituții par a fi mai ”predispune” mai mult ca altele la conflicte între ordinea juridică națională și cea a UE, coerența acestei ordini fiind ”lăsată”, în practică, în sarcina instanțelor chemate să interpreteze și să aplice cadrul constituțional național, pe de o parte, și cadrul constituțional al UE, pe de altă parte. De aici rezultă și importanța dialogului curților constituționale cu CJUE pentru realizarea coerenței spațiului juridic european. Astfel cum deopotrivă trecutul și prezentul ne demonstrează, acest dialog este marcat de turbulențe, și, așa cum vom arăta în final, lipsit adesea de consistență, nefiind apt să realizeze, în sine, dezideratul menționat.

Din acest punct de vedere, considerăm că în mod corect s-a remarcat faptul că ultimii treizeci de ani nu au rezolvat această tensiune și că poate că Tratatul Constituțional ar fi putut face acest lucru adoptând constituționalismul european ca principiu fundamental de legitimare[26]. Cu toate acestea, așa cum același autor[27] remarca, Tratatul de la Lisabona a fost ”dezbrăcat” de limbajul constituțional, subzistând în continuare o ordine constituțională cu o CJUE puternică, bazată pe o pretenție de autonomie constituțională care nu a fost niciodată acceptată și nici codificată de statele membre. Aceasta cu atât mai mult cu cât, așa cum vom arăta în continuare, caracterul eterogen al reglementărilor se manifestă deopotrivă în privința controlului de constituționalitate și a raporturilor pe orizontală între instanțele din statele membre.

2. Modele diferite de control de constituționalitate

Fără a intra într-o analiză teoretică a modelelor de control de constituționalitate[28], vom enunța aici doar constatarea că, deși vorbim de un spațiu relativ restrâns, european, cu toate acestea în UE funcționează diverse modele și tipuri de control de constituționalitate.

Astfel, în majoritatea statelor UE funcționează, sub diverse denumiri, curți constituționale pe model clasic kelsenian, adică autorități special create, distincte de sistemul instanțelor judecătorești, al căror rol este garantarea supremației Constituției (Austria, Belgia, Bulgaria, Croația, Franța, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Polonia, Portugalia, Republica Cehă, Republica Slovacă, România, Slovenia, Spania, Ungaria). În Germania, Curtea Constituțională Federală, căreia îi este încredințat controlul de constituționalitate, aparține puterii judecătorești (art. 92), dar este o instanță separată, specială și specializată pentru realizarea controlului de constituționalitate. Tot astfel, în Malta, sub denumirea de Curte Constituțională funcționează o instanță al cărei rol expres stabilit de Constituție este acela de garant al supremației Constituției, de apărare a drepturilor fundamentale ale individului și de protejare a cetățenilor vătămați prin acte ale Guvernului, însă această instanță face parte din sistemul judiciar. În 7 state controlul este încredințat instanțelor judecătorești  și anume în Danemarca- instanțele de la orice nivel, Grecia – fiecare tribunal este considerat competent să se pronunțe asupra conformității normelor legale cu Constituția însă numai Instanța Supremă Specială[29] poate exclude astfel de norme din ordinea juridică, Estonia – Curtea Supremă[30], Finlanda – orice instanță judecătorească[31], Irlanda- Curtea Supremă și Înalta Curte, Cipru – Curtea Supremă[32]. Într-un stat al UE Constituția nu permite realizarea controlului de constituționalitate al legilor (Regatul Țărilor de Jos[33]).

Această varietate de reglementări produce consecințe juridice și în planul efectelor deciziilor pronunțate de instanțele cărora le este încredințat controlul de constituționalitate, precum și în cel al raporturilor pe orizontală cu celelalte instanțe din statele membre respective. Situațiile sunt diferite sub acest aspect după cum suntem în prezența unui control de constituționalitate realizat în cadrul sistemului tradițional de justiție, față de cel realizat de către o instanță exterioară acestui sistem.

Caracterul eterogen este potențat și de diferențele existente în ceea ce privește reglementarea atribuțiilor instanțelor constituționale și a întinderii controlului pe care acestea îl realizează. Nu trebuie neglijată în acest cadru contribuția fiecăreia dintre instanțele respective, prin propria jurisprudență (marcată mai mult sau mai puțin de activism și de profilul judecătorilor care le compun în diverse perioade de timp) la ”desenarea” propriei competențe. Așa cum la nivelul UE, CJUE apare ca un ”architect zelos[34]” al integrării și, implicit, al definirii propriei competențe, la nivel național curțile constituționale ”construiesc”, pe de o parte, la consolidarea legitimității, iar pe de altă parte la lărgirea competenței lor, observându-se sub acest aspect evoluțiile – cu precădere în cadrul modelului european de control de constituționalitate, către un statut de ”co-legiuitori” specifici, adesea criticat în spațiul public. La aceasta se adaugă evoluțiile în cadrul definirii atribuțiilor care ”îndepărtează” curțile constituționale de la clasicul control de constituționalitate, precum calitatea de judecător electoral sau judecător al conflictelor juridice de natură constituțională, care poziționează aceste instanțe în rolul de arbitri între autoritățile de rang constituțional, în situații în care demarcația dintre politic și juridic este adesea dificil de realizat[35].

3. Sisteme și evoluții diferite în privința raporturilor pe orizontală între instanțele judecătorești și instanțele constituționale

Cât privește raporturile pe orizontală între instanțele naționale și curțile constituționale, este clar că și aceste diferă în cadrul statelor membre ale UE, în funcție, mai ales, de modelul de control de constituționalitate consacrat.

În orice caz, consolidarea acestor raporturi și definirea clară a întinderii competenței fiecăreia dintre categoriile de instanțe în raporturile cu CJUE a însemnat o îndelungată practică a dialogului judiciar, o sedimentare și rafinare în timp. Astfel, de exemplu, în Italia, unde funcționează o curte constituțională pe model kelsenian, deschiderea către dreptul internațional și supranațional s-a dobândit în timp deopotrivă de instanțele judecătorești și Curtea Constituțională. Sub acest aspect, ”una dintre cele mai interesante trăsături ale sistemului italian de justiție este partajarea progresivă de sarcini și responsabilități între instanța constituțională și instanțele judecătorești în controlul judiciar al legislației și implementarea drepturilor fundamentale”. Astfel, primii 40 de ani (1956-1996) de control de constituționalitate ai curții italiene au fost comparați cu o îndelungată ”repetiție de orchestră”, în care ”Curtea Constituțională și judecătorii au pregătit gradual instrumentele procedurale la dispoziția lor pentru a umple spațiile albe” în cadrul legal de referință. În ceea ce privește ultimii ani, și în special începutul noului mileniu, ”a fost în schimb dedicat consolidării regulilor de conectare și mai presus de toate confirmării colaborării celor două tipuri de entități, interdependenței mutuale a muncii lor și împărtășirii acelorași obiective.”[36]

Chiar și acolo unde instanțele constituționale aparțin puterii judecătorești a fost nevoie de timp și de dezvoltări jurisprudențiale specifice pentru a se defini raporturile pe orizontală, între instanțe, cu referire la ordinea constituțională a UE și CJUE ca instanță supranațională[37]. Astfel, așa cum s-a arătat cu privire la Germania, pentru a se împiedica o aplicare fragmentată de către multitudinea de instanțe naționale a dreptului UE cu raportare la clauza identitară, alături de limita Solange și conceptul ultra vires dezvoltate deopotrivă în jurisprudența Curții Constituționale Federale, monopolul verificării respectării identității constituționale naționale a fost asumat de Curtea Constituțională Federală. Procedural, controlul poate urma diverse căi inclusiv pe calea plângerii constituționale în temeiul art. 93.1 no 4 a din Legea fundamentală. Astfel, dacă o instanță judecătorească se referă la prioritatea dreptului UE într-o manieră care nu este în acord cu identitatea constituțională, partea vătămată are posibilitatea formulării unei plângeri constituționale.[38]

În România, unde funcționează modelul kelsenian, european, de control de constituționalitate, dar de data mai recentă, de aproape trei decenii, judecătorul din sistemul tradițional de justiție are monopolul interpretării legislației infraconstituționale, dar și obligații ce derivă din art. 20 și 148 din Constituție, care stabilesc prioritatea tratatelor internaționale în materia drepturilor omului când oferă o protecție mai ridicată decât legislația internă și, respectiv, prioritatea normelor UE obligatorii atunci când vin în coliziune cu legislația internă. Interpretarea și aplicarea acelorași texte din Constituție – de această data cu caracter de obligativitate erga omnes, o realizează CCR. Teoretic, competențele diferite ale celor două categorii de instanțe le-ar apăra de coliziuni. Cu toate acestea, realitatea demonstrează că astfel de coliziuni pot avea loc. De asemenea, chiar dacă jurisprudența CCR constituită în scurtul timp care a trecut de la aderarea României la UE (la scară istorică, desigur), a precizat unele limite între competența instanței constituționale și cea a instanțelor judecătorești în aplicarea dreptului UE, acestea nu sunt clar consolidate. Amintim în acest sens jurisprudența semnificativă[39] în sensul că, din perspectiva art. 148 din Constituție, instanțele de judecată au competența de a stabili dacă există o contrarietate între legea naţională şi dreptul UE, acordând în mod corespunzător prioritate dreptului UE[40] (cadru în care, pentru a ajunge la o concluzie corectă şi legală, din oficiu sau la cererea părţii, pot formula o întrebare preliminară în sensul art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene la CJUE[41]). Recent însă, printr-o decizie adoptată cu majoritate de voturi, CCR a pus problema unei insecurități juridice[42] în legătură cu mecanismul menționat.

III. Mecanisme de armonizare şi integrare juridică la nivelul UE

1. Dialogul judiciar. Trimiterea preliminară

În acest peisaj constituțional ce seamănă cu o ”casă aglomerată” potrivit unei celebre formule[43], reglementarea trimiterii preliminare ca instrument de armonizare a dreptului UE apare sau ar trebui să apară ca fiind salutară. Ea conectează instanțele naționale, fie că vorbim de cele judecătorești fie de cele speciale, de control de constituționalitate cu CJUE și ar trebui să asigure utilizarea aceleiași ”limbi” în toate sistemele constituționale ale UE, în sensul de interpretare și aplicare uniformă a dreptului UE. Din această perspectivă, este notabil rolul CJUE în dezvoltarea ordinii juridice a UE, fiind general acceptată ideea că ”nicio altă instituție nu a exercitat o acțiune așa determinantă pentru a defini caracteristicile principale ale ordinii, pentru a imprima o accelerare extraordinară a voluției sale și pentru a orienta, fără niciun echivoc, în sensul intensificării procesului de integrare”[44]. Dată fiind dificultatea acestei sarcini într-un sistem de referință eterogen cum este cel al UE, apar poate explicabile accentele autoritare prezente în deciziile CJUE în care s-a afirmat, cu tărie de nezdruncinat, necesitatea păstrării coerenței ordinii juridice a UE.

Numai că, așa cum plastic se exprima un reputat expert în drept european cu referire la evoluții ale utilizării instrumentului trimiterilor preliminare (mai ales în statele mai nou intrate în UE), ”vremea descoperirilor curioase și a încântării inocente a trecut destul de repede. Câțiva ani mai târziu, s-au furișat și umbre mai întunecoase. În timp ce unele instanțe din noile state membre au învățat într-adevăr să converseze, altele au început să urle, iar altele au rămas tăcute cu bună știință. În plus, alte instanțe au învățat cu viteză remarcabilă să utilizeze procedura trimiterilor preliminare în scopuri proprii”[45]. Exemplul unor curți constituționale cu tradiție, consolidate, pot ”înflăcăra” surorile lor mai tinere, care să se avânte în ”bătălii” mai mult sau mai puțin de substanță, fără a avea la baza o doctrină coerentă, dar utilizând, pe modelul ”cherry picking” concepte din controlul de constituționalitate exercitat în alte state. În același articol pe care l-am mai citat Supra, Michal Bobek observa că o serie de curți constituționale din noile state membre sunt, în esență, ”progenituri intelectuale germane”, atât în ceea ce privește modelul instituțional, cât și structura și conținutul constituțional[46]. Întrebarea este dacă exemplul german în privința inclusiv a raporturilor cu CJUE este adecvat folosit.

Am mai făcut referire și repetăm și aici cele susținute de judecătorii germani la o Conferință la care am participat, găzduită de CCR și care a avut ca temă identitatea constituțională, tocmai pentru a sublinia moderația, nuanțele, mecanismul juridic articulat și consolidat al Curții Federale Germane, care ar trebui luat ”la pachet” atunci când o altă curte își însușește o abordare similară, adică, în speță, protecția identității constituționale. În prezentarea sa la respectiva Conferință, profesorul  Andreas Paulus, judecător al Curții Federale Germane arăta că, potrivit principiului respectului reciproc, Curtea Constituțională Federală a elaborat trei instrumente doctrinare, așa numitele ”contra-limite”, în ceea ce privește obligativitatea tratatelor internaționale, respectiv: ”protecția efectivă a drepturilor omului (Solange), controlul de constituționalitate al actelor ultra vires și protecția absolută a identității constituționale”. În acest fel ”sistemul judiciar constituțional susține conceptul de statalitate deschisă, prin împăcarea intereselor uneori divergente ale democrației naționale și ale integrării internaționale”[47]. Această doctrină a contra limitelor este activată însă ”numai în caz de încălcare vădită” și, în plus, înainte de a declara un act al UE ca fiind ultra vires, ”Curtea Constituțională Federală adresează o cerere de decizie preliminară cu privire la aspectul juridic care stă la baza acestuia CJUE în temeiul art. 267 TFUE”[48]. Ni se pare relevantă sublinierea realizată în același context de judecătorul german, care a citat în acest sens din jurisprudența Curții Constituționale Federale Germane, potrivit căreia Curtea ”nu consideră această rezervă națională ca fiind o încălcare a art. 19 TUE, care atribuie CJUE sarcina de interpretare și aplicare a tratatelor europene. Mai degrabă, actele ultra vires ale instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor UE încalcă agenda de integrare europeană (…) și, prin urmare, principiul suveranității popoarelor (…) Revizuirea actelor ultra vires urmărește să protejeze împotriva unor astfel de încălcări ale legii. Principiul atribuirii competențelor stabilit în dreptul Uniunii este, prin urmare, parțial sub controlul instanțelor naționale, deși numai în ceea ce privește programul general de integrare, nu în toate detaliile”[49]. În cadrul aceleiași Conferințe, Yvonne Ott, judecător al Curții Constituționale Federale Germane arăta că ”examinarea identității devine vitală numai în cazul în care instanțele naționale sau, într-o situație de urgență, chiar sistemele europene eșuează. Invocarea identității constituționale rămâne excepția extremă[50].

Cu alte cuvinte, chiar calificată drept o cheie de boltă a integrării europene, întrebarea preliminară nu rezolvă toate conflictele ba, uneori, creează conflicte dacă instanțele de pe cele două niveluri se poziționează de o manieră prea autoritară. Interesantă ni se pare sub acest aspect observația aceluiași autor citat, Michael Bobek, care arăta că ”dezacordul între instanțe poate fi exprimat într-o serie de modalități. În mediile culturale mai stabile și mai șlefuite, un atare dezacord se produce ocazional și tinde să se limiteze la aspecte de fond. Dacă s-ar simți în mod real constrânsă, o instanță ar adresa o cerere de decizie preliminară care să ridice aspectul de fond asupra căruia nu este de acord cu instanța superioară, formulându-l ca întrebare general de interpretare a dreptului UE, iar nu, în principal, ca mijloc de contestare în mod direct a autorității instanței superioare.(…) Nu există astfel un atac deschis, direct asupra autorității instanței superioare. În mediile mai puțin stabile și șlefuite, procedura trimiterii preliminare poate deveni instrument pentru atac direct și deschis la autoritatea instanțelor superioare”[51]. Totodată, aplicarea deciziilor CJUE în soluționarea trimiterilor preliminare a devenit sau poate deveni temă de dispute pe orizontală în statele membre, între instanțele constituționale și cele judecătorești, așa cum s-a întâmplat, de exemplu, în Italia, în saga” Tarico[52], sau, mai recent, în România, în cauzele referitoare la reglementarea Secției pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție[53]. Nu este de neglijat nici ”acumularea” de reguli stabilite pe cale jurisprudențială. Principiul securității juridice este – considerăm, deopotrivă incident și în ceea ce privește hotărârile instanțelor constituționale (naționale și CJUE), iar nu numai în ce privește activitatea legiuitorului (național sau european).

2. Dialogul judecătorilor în cadrul altor forme de cooperare între Curți

Fie că vorbim de cooperare bilaterală, regională sau internațională, dialogul judecătorilor de la toate nivelurile influențează dreptul constituțional în UE[54].

Am tratat, pe larg, această problematică în lucrarea Dialogul judecătorilor constituționali[55], menționând repere și în Cursul de drept constituțional[56] sau în alte lucrări[57], unde am reținut ca principale dimensiuni, dialogul în cadrul unor structuri internaționale, respectiv asociații ale curților constituționale, Comisia de la Veneția și rețelelor de legătură create la nivelul CEDO și CJUE, dialogul în cadrul diverselor forme de cooperarea bilaterală. Desigur că subiectul este susceptibil de o tratare mult mai vastă, la aceste forme pe care le-am califica drept ”instituționalizate” adăugându-se lucrările scrise de judecători, avocați generali, referendari, magistrați-asistenți, grefieri care pot fi în același timp profesori și juriști. Așa cum s-a mai arătat[58] membrii CJUE au fost, de exemplu, activi în răspândirea mesajului naturii autonome a dreptului UE, a constituționalizării tratatelor (prin jurisprudența CJUE creată chiar de ei) și dezvoltarea CJUE într-o instanță constituțională. De altfel, chiar în cuprinsul prezentei lucrări am invocat lucrări ale unor actuali sau foști judecători ai Curții sau Tribunalului UE. De asemenea, dialogul între instanțe operează prin chiar personalul lor, care realizează vizite reciproce (CJUE, CEDO, curți constituționale) sau participă la reuniuni academice.

Aceste forme de cooperare susțin pe cea realizată pe calea trimiterii preliminare, fiind de remarcat încetățenirea practicii participării la conferințe precum Congresul Conferinței Curților Constituționale Europene, a președinților CEDO și CJUE, și participarea constantă, la diverse reuniuni ale instanțelor constituționale europene, a reprezentanților Comisiei de la Veneția[59]. Cooperarea menționată nu rezolvă, în sine, conflicte; declarațiile și rezoluțiile adoptate cu aceste prilejuri marchează însă poziționări comune, adesea de susținere reciprocă, de abordare a unor problematici de interes comun, pozitive în ansamblul general al dialogului instituțional.

3. Mecanisme interne UE și rolul unor organisme internaționale în ”modelarea” constituționalismului european

Premisele enunțate fac evidentă constatarea că nu este suficient efortul instanțelor pentru a realiza o coerență a justiției constituționale și a constituționalismului în general la nivelul UE, fiind necesară și implicarea altor autorități, respectiv utilizarea altor mecanisme decât controlul/cooperarea judiciară. Un astfel de mecanism ar trebui să fie cel implementat la nivelul UE după multe dezbateri, respectiv Mecanismul Statului de Drept, aflat deja la cel de-al doilea raport, în care se menționează că ”marchează începutul unui nou ciclu de dialog și monitorizare”. Comisia Europeană invită Consiliul și Parlamentul European să organizeze dezbateri generale și dezbateri specifice fiecărei țări pe baza acestui raport și făcând apel la parlamentele naționale și alți actori-cheie să intensifice în continuare dezbaterile naționale, iar statele membre să răspundă în mod eficace provocărilor identificate în raport și este regătită să sprijine statele membre în aceste eforturi. Nu întâmplător, unul dintre domeniile de evaluare este cel al sistemelor judiciare, cuprinzând deopotrivă instanțe judecătorești și constituționale, aceste sisteme fiind pilonul central al constituționalismului UE. Evaluările și măsurile în cadrul acestui Mecanism se coroborează cu politicile elaborate la nivelul UE în domeniul justiției, ce ar trebui să se coordoneze, în mod corespunzător, cu strategiile naționale în acest domeniu.

Cât privește implicarea organismelor internaționale, considerăm notabilă contribuția Comisiei de la Veneția. Creată în 1990 ca organ consultativ în materia dreptului constituţional al Consiliului Europei, Comisia de la Veneția a devenit în timp un organism de referință nu doar în Europa, ci în întreaga lume, influențând considerabil evoluțiile democratice la nivel global iar, la nivel european, modelând continuu cadrul constituțional, prin avizele în privința adoptării și modificării legilor fundamentale, alte avize și documente de sinteză pe marile ”teme” ale democrației: statul de drept, justiția, alegerile, referendumul, partidele politice, etc. Această modelare înseamnă inerent o uniformizare a legilor fundamentale și controlului de constituționalitate pe coordonatele democratice menționate, ceea ce a produs în timp o ”ordonare” treptată a constituționalismului european, sens în care pot fi oferite numeroase exemple[60].

În considerarea spațiului afectat prezentei analize vom menționa ca exemple recomandarea Comisiei de la Veneția în favoare opțiunii pentru modelul european de control de constituționalitate[61] și un Aviz foarte recent cuprivire la protecția cetățenilor în problema alocațiilor copiilor în Olanda[62], în care s-a analizat, între altele, problema lipsei reglementării controlului de constituționalitate în acest stat, ”singurul din Consiliul Europei şi stat membru al Comisiei de la Veneția care exclude complet controlul constituțional.”(par. 125) Chiar dacă remarcă existența atribuțiilor Diviziei consultative a Consiliului de Stat de a oferi a priori consiliere cu privire la constituționalitatea proiectelor de lege, rol ”într-adevăr foarte important și care ar trebui păstrat”, Comisia de la Veneția observă că acestei autorități nu i se va solicita sistematic consiliere cu privire la modificările ulterioare ale reglementărilor, precum și faptul că, de multe ori, neconstituționalitatea se relevă în procesul de aplicare a legilor. În continuare, reținând că absența controlului de constituționalitate în Țările de Jos nu reprezintă o problemă în cele mai multe cazuri, dat fiind sistemul monist instituit de art. 94 din Constituţie, care determină ca instanțele olandeze să nu aplice unui cetățean prevederi legale atunci când contrazic dreptul internațional, în special Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu toate acestea, precum în cazul analizat în Aviz, acest sistem nu constituie întotdeauna o soluție eficientă. Analiza prudentă și echilibrată a Comisiei se încheie la acest punct cu concluzia că este de competența autorităților olandeze să ia în considerare dacă articolul 120 din Constituție ar trebui să fie modificat sau sunt necesare alte mecanisme de control constituțional. În orice caz, introducerea controlului de constituționalitate  nu ar trebui să fie considerată o soluție rapidă, ci ar trebui să se bazeze pe o bază profundă analiză a protecției drepturilor în sistemul juridic olandez și instituțiile acestuia.[63]. Considerăm de asemenea esențială contribuția Comisiei de la Veneția în modelarea constituționalismului european realizată prin documentul intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară, Veneția, 11—12 martie 2016[64], care constituie un veritabil ghid al criteriilor statului de drept, ce a stat, în opinia noastră, și la baza fundamentării Mecanismului   de evaluare a statului de drept instituit la nivelul UE.

IV. Perspective. Necesitatea consolidării constituţionalismului UE

Scurta trecere în revistă a unor repere și problematici ale constituționalismului la nivelul UE ne îndreptățește să afirmăm, față de întrebarea pe care am pus-o în titlul acestui articol, că nu vorbim neapărat de prea mult drept constituțional în UE, ci de lipsa unei coerențe și chiar acceptări a constituționalismului UE. Diversității constituționale (inerentă structurii UE) i se adaugă sincopele în privința utilizării instrumentelor constituționale existente, care nu pot fi imputate sau lăsate exclusiv pe umerii instanțelor, indiferent de nivelul la care ele se află. Altfel spus, soluția problemei vizează, deopotrivă, eficientizarea dialogului judiciar și identificarea unor soluții politice și legislative de consolidare a constituționalismului UE în ansamblu.

Referitor la prima dimensiune menționată, vizând mult invocatul – chiar în propriile lucrări – dialog al judecătorilor, o interesantă distincție s-a realizat în  literatura juridică între  dialogul – conversație și dialogul – deliberare[65]. Este o distincție utilă pentru  a da dialogului o semnificație reală,  producătoare de consecințe juridice, Se arată astfel, pe bună dreptate, că în ce privește ”conversația”, prin natura sa, nu este producătoare de  consecințe directe, nu angajează[66], pe când dialogul ca deliberare este foarte diferit.  Realizând această distincție, Luc B. Tremblay subliniază în lucrarea sa The legitimacy of judicial review: The limits of dialogue between courts and legislatures faptul că acest din urmă  dialog se caracterizează prin existența unui anumit scop: ajungerea la un acord comun, rezolvarea problemelor în mod colectiv și determinarea colectivă a celei mai corecte/bune soluții. Autorul citat identifică trei condiții pentru existența dialogului. În primul rând, participanții trebuie să se recunoască reciproc ca parteneri egali, cu dreptul de a-și prezenta punctele de vedere, de a face propuneri, de a apăra anumite opțiuni și să ia parte la decizia finală. Nicio ierarhie nu trebuie să confere în prealabil unuia sau mai mulți participanți autoritatea de a soluționa dezacordurile. În al doilea rând, dialogurile deliberative trebuie să constea într-un proces de convingere rațională, nu de constrângere, toți partenerii fiind deschiși analizei critice a părerilor lor și fără ca vreunul să impună celorlalți părerile sale. În al treilea rând, acest tip de dialog vizează realizarea un rezultat final și, prin urmare, participanții trebuie să își justifice abordările, pentru a-și apăra poziția și a-i convinge pe ceilalți. Desigur, există situații în care nu se poate găsi un acord, și parteneri trebuie să fie de acord să nu fie de acord sau să facă compromis. ”Aceste trei condiții ar putea fi numite egalitate, raționalitate și acord motivat[67].

Pornind de la aceste criterii și observându-se dinamica dialogului existent la nivel european între curțile situate pe mai multe niveluri, s-a ridicat problema dacă acesta se poartă sunt cu adevărat între parteneri egali. S-a enunțat în acest sens ideea[68] că, în teorie, există egalitate cu o diviziune a muncii: interpretarea pentru CJUE și cererea către instanțele naționale, și că în practică o relație verticală s-a dezvoltat între cele două, instanțele naționale fiind legate de jurisprudența CJUE, distincția dintre interpretare și aplicare fiind estompată, iar CJUE dezvoltându-se ca un primus inter pares. Reuniunile internaționale ale curților constituționale din ultimii ani au abordat această dezbatere. Am arătat cu diverse prilejuri că, de exemplu, cel de-al XVI-lea Congres al Conferinței Curților Constituționale Europene, găzduit de Curtea Constituțională a Austriei, a fost dedicat în întregime acestei problematici (curţile constituţionale între dreptul constituţional şi dreptul european; interacţiunea dintre instanţele constituţionale; interacţiunea dintre instanţele europene). Discuţiile privind cooperarea dintre curţile constituţionale, respectiv dintre acestea şi curţile europene au fost încărcate de metafore; noțiunile de ”piramidă”, ”mozaic” sau ”puzzle” au fost cele mai frecvent folosite pentru a ilustra aceste raporturi și ideea că niciunul dintre aceşti actori nu poate fi privit ca o instanţă de ultimă autoritate şi cu putere de decizie finală[69]. Prezentul însă, cu numeroasele dezbateri privind raporturile CJUE – instanțe constituționale demonstrează că tema este cât se poate de actuală, căpătând uneori accente de virulență.

Cât privește criteriile raționalității și acordului motivat, s-a observat[70] că de;i există o cale formală tradițională de dialog între instanțele naționale și CJUE (trimiterea preliminară prevăzută la articolul 267 TFUE), este discutabil ”dialogul”, câtă vreme instanța națională adresează o întrebare și apoi este, practic, eliminată din procedura în fața CJUE; nu mai există conversație, cu atât mai puțin deliberare și acord. Instanțele naționale intervin din nou numai după ce CJUE a dat răspunsul la întrebare. Puține instanțe naționale fac efortul unei noi trimiteri preliminare în cazurile în care răspunsul CJUE nu a fost de ajutor sau a creat alte probleme de interpretare. Cu alte cuvinte, nu se angajează într-un dialog real cu CJUE. La aceasta se adaugă reticența unor instanțe, și avem în vedere mai ales curțile constituționale care, așa cum se observa în aceeași literatură juridică la care ne raportăm, nu transmit întrebări preliminare, ci mai degrabă încurajează angajamentul instanțelor ordinare cu CJUE. Utilizarea exemplelor de jurisprudență CJUE în deciziile curților constituționale poate fi calificată ca dialog, dar nu în sensul de mai sus (deliberare) ci mai mult în sensul de acceptare/urmare a unor repere jurisprudențiale, adesea fără o metodologie/linie clară a argumentării.

Din această perspectivă, cu acest mod de înțelegere a dialogului judiciar, o cale de consolidare a lui ar fi o mai mare implicare și angajare a instanțelor naționale în mecanismul trimiterii preliminare, inclusiv printr-o codificare a unor reguli care s-au construit pe cale jurisprudențială. Totodată, dat fiind centrul de greutate în constituționalismul european transferat pe interpretarea normelor constituționale (în sens larg), iar, în acest context, pe raporturile dintre instanțe și dialogul judecătorilor constituționali, trebuie acordată atenția cuvenită profilului, pregătirii și a independenței acestora, respectiv procedurilor de numire în funcție (la rândul lor subiect de nesfârșite dezbateri)[71].

Dialogul judecătorilor – chiar printr-o complinire a consistenței sale, nu este suficient. Securitatea juridică și conservarea deopotrivă a statutului constituțional al UE și al statelor membre, și un viitor al integrării acestora presupun utilizarea aceleiași limbi a dreptului constituțional. ”Pălăria” generoasă a statului de drept, ca principiu integrator și uniformizator poate fi o premisă înțeleaptă de realizare a acestei unități, dacă este utilizată cu moderație și cu asigurarea susținerii din partea statelor membre. În acest mod, factorul politic ar sprijini justiția constituțională europeană pentru realizarea obiectivelor integrării europene, corectând excesele de o parte sau de alta și completând dialogul jurisdicțional. În continuare, este de văzut în ce mod se va concretiza acest mecanism politic la nivel juridic – va fi oare urmat de modificări legislative, la nivel supranațional sau/și național? Poate chiar ale constituțiilor/tratatelor? În caz contrar, riscul – evidențiat în literatura de specialitate – este de erodare a CJUE, antrenată în dispute pe marginea modului autoritar în care încearcă să mențină construcția europeană. Excludem ipoteza unei posibile ”alianțe” a curților constituționale în contra doctrinei supremației dreptului UE[72], câtă vreme ar pune pune în pericol apartenența statelor la UE, propriul cadru constituțional împiedicând de plano o astfel de abordare și impunând, în definirea raporturilor juridice menționate, o abordare nuanțată. Credem însă că o concentrare/limitare a discuțiilor asupra raporturile între curți îndepărtează atenția de la adevărata problemă a cadrului constituțional al UE în ansamblu, care necesită reglaj politic și legislativ, pornind poate chiar cu acceptarea deplină a ideii constituționalismului  UE.


[1] M. Safta, Raporturile dintre Curtea de Justiție a Uniunii Europene si curțile constituționale. Evoluții jurisprudențiale, cu specială referire la jurisprudența Curții Constituționale a României, lucrare prezentată la Conferința națională „Mecanismul Statului de Drept – 2020 al UE Raportul dintre dreptul UE și dreptul național al Statelor membre, cu referire specială la România”. SUPREMAȚIE VS. SUVERANITATE, 14-15 octombrie 2021, organizată de Universitatea „Ovidius” din Constanța, Facultatea de Drept și Științe Administrative, în parteneriat cu Academia de Științe Juridice din România – ASJR, Institutul de Cercetări Juridice „Andrei Rădulescu” al Academiei Române – ICJ și Universul Juridic, în colaborare cu UNBR, UNNPR, UNEJ, UJR, UNPIR
[2] R. Schutze, Dreptul constituțional al Uniunii Europene, Editura Universitară, 2015, p. 3, cu referire la B.de Witte – Too Much Constitutional Law in the European Union s Foreign Relations?, în M. Cremona și B.de Witte, EU Foreign Relations law – Constitutional Fundamentals (Haart, 2008)
[3] S.G. Gabriel Barbu, Constituția Republicii Austria. Prezentare generală, în Codex constituțional. Constituțiile statelor membre ale Uniunii Europene, coordonator Ș. Deaconu, Ed. Monitorul Oficial, vol. I, p. 13
[4] Codex constituțional, op. cit., pp. 195-196
[5] Ibidem., p. 233
[6] Ibidem, p. 455 și următoarele
[7] Ibidem, p. 551
[8] Ibidem, p. 54
[9] Ibidem, vol. II, p. 104 – ”exercitarea atribuțiilor rezervate prin Constituție puterii legislative, executive și judecătorești poate fi atribuită temporar, prin tratat, instituțiilor de drept internațional”.
[10] Ibidem, p. 283 – art. 90: ”Guvernul promovează dezvoltarea ordinii juridice internaționale.”
[11] Ibidem, p. 327
[12] Ibidem, p. 301
[13] Ibidem, p. 783
[14] Ibidem, pp. 433-435
[15] Ibidem, p. 491
[16] Ibidem, p. 595
[17] Ibidem, p. 612
[18] Ibidem, p. 828
[19] Ibidem, p. 28
[20] Ibidem, vol. 2, p. 164
[21] Ibidem, p. 633
[22] Ibidem, vol. II, p. 84
[23] Ibidem, p. 380
[24] Ibidem, p. 549
[25] referindu-se la înțelesul prevederilor art. 148 alin. (2) din Legea fundamentală, CCR a reținut că acestea vizează „implementarea dreptului comunitar în spațiul național și stabilirea regulii aplicării prioritare a dreptului comunitar față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare” și că „[…] statele membre ale Uniunii Europene au înțeles să situeze acquis-ul comunitar — tratatele constitutive ale Uniunii Europene și reglementările derivate din acestea — pe o poziție intermediară între Constituție și celelalte legi, atunci când este vorba de acte normative europene obligatorii”. Totodată, Curtea a observat că prevederile în discuție reprezintă o aplicație particulară a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern” (a se vedea Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003, și Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014).
[26] Morten Rasmussen, https://verfassungsblog.de/a-more-complex-union/, A More Complex Union How will the EU react to the Polish Challenge? A Historical Perspective
[27] Ibidem
[28] Pentru o analiză, a se vedea M. Safta, Drept constituțional și instituții politice, vol. I Teoria Generală a dreptului constituțional. Drepturi și libertăți, Ed. Hamangiu, 2020
[29] art. 100 din Constituția Greciei, disponibil aici
[30] Art. 149 din Constituția Estoniei, disponibil aici
[31] Secțiunea 106 – Supremația Constituției, din Constituția Finlandei, disponibil aici
[32] COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR – Raportul din 2020 privind statul de drept – Situația statului de drept în Uniunea Europeană COM/2020/580 final, disponibil aici
[33] art. 120 din Constituție
[34] Szilárd Gáspár-Szilágyi, THE CJEU: AN OVERZEALOUS ARCHITECT OF THE RELATIONSHIP BETWEEN THE EUROPEAN UNION LEGAL ORDER AND THE INTERNATIONAL ONE?, Revista de Drept Constituțional/Constitutional Law Review (Romania), Mar 2016
[35] Pentru o prezentare detaliată a problematicii vizând legitimitatea curților constituționale a se vedea De Visser, Maartje, Constitutional Courts Securing Their Legitimacy – An Institutional-Procedural Analysis (July 1, 2018). Forthcoming, A von Bogdandy, P Hüber and Ch Graberwarter, eds., Handbuch Ius Publicum Europaeum Band VII, CF Müller, Available at SSRN: here or here
[36] E. Lamarque, Corte constituzionale e giudici nell Italia repubblicana (Editori Laterza, 2012), p. 101, apud T.Guarnier, E.Lamarque – Interpretation in conformity with EU law in the italian legal system, p.192, în volumul The Effectiveness and Application of EU and EEA Law in National Courts. Principles of Consistent Interpretation, ed. Chiristian N.K. Franklin, Intersentia, 2018
[37] Pentru o tratare amplă a problematicii instanțelor supranaționale și a CJUE în acest context, a se vedea Federico Fabbrini și Miguel Poiares Maduro, Supranational Constitutional Court, în iCourts Working Paper Series, No. 98, 2017,
[38] Nils Grosche- Effectiveness and application of EU Law in German Courts, în volumul The Effectiveness and Application of EU and EEA Law in National Courts. Principles of Consistent Interpretation, ed. Chiristian N.K. Franklin, Intersentia, 2018, p. 136
[39] A se vedea M. Safta – Notă de jurisprudență a Curții Constituționale [18-22 noiembrie 2019]. Raporturile între dreptul național, internațional, european în cadrul controlului de constituționalitate (I). Interpretarea art. 20 din Constituție – Tratatele internaţionale privind drepturile omului. Interpretarea art. 148 din Constituție – Integrarea în Uniunea Europeană. Condițiile cumulative în ceea ce privește folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituționalitate ca normă interpusă celei de referință – https://www.juridice.ro/662254/nota-de-jurisprudenta-a-curtii-constitutionale-18-noiembrie-22-noiembrie-2019.html
[40] A se vedea și Decizia 490 din 25 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 968 din 21 octombrie 2020, par. 19: ”Referitor la acest aspect, şi anume la faptul dacă legiuitorul delegat a afectat prin ordonanţa de urgenţă dispoziţiile armonizate, Curtea a mai reţinut că instanţele de judecată, împreună cu Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, sunt singurele competente să analizeze şi să constate neconcordanţa dintre legislaţia internă ce vizează transpunerea unei directive şi dreptul Uniunii Europene” (cu trimitere la Decizia nr. 137 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 182 din 22 martie 2010, și marcând în mod corespunzător, consecvența interpretării date de CCR art. 148 din Constituție până la acel moment.)
[41] De exemplu Decizia nr. 137 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 182 din 22 martie 2010:” : «Prin Decizia nr. 1.596 din 26 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 18 ianuarie 2010, Curtea Constituţională a stabilit că nu este de competenţa sa “să analizeze conformitatea unei dispoziţii de drept naţional cu textul Tratatului de instituire a Comunităţii Europene (devenit Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene) prin prisma art. 148 din Constituţie. O atare competenţă, şi anume aceea de a stabili dacă există o contrarietate între legea naţională şi Tratatul CE, aparţine instanţei de judecată, care, pentru a ajunge la o concluzie corectă şi legală, din oficiu sau la cererea părţii, poate formula o întrebare preliminară în sensul art. 234 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene la Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene. În situaţia în care Curtea Constituţională s-ar considera competentă să se pronunţe asupra conformităţii legislaţiei naţionale cu cea europeană, s-ar ajunge la un posibil conflict de jurisdicţii între cele două instanţe, ceea ce, la acest nivel, este inadmisibil”. Curtea observă şi faptul că autorul excepţiei, în memoriul prin care a formulat excepţia de neconstituţionalitate, recunoaşte că “instanţa este datoare să constate că prevederile Ordonanţei nr. 50/2008 sunt reglementări contrare legislaţiei europene şi că nu pot fi menţinute în continuare ca aplicabile”.Toate aceste aspecte converg spre a demonstra faptul că sarcina aplicării cu prioritate a reglementărilor comunitare obligatorii în raport cu prevederile legislaţiei naţionale revine instanţei de judecată. Este o chestiune de aplicare a legii, şi nu de constituţionalitate. Curtea constată că, în raporturile dintre legislaţia comunitară şi cea naţională (cu excepţia Constituţiei), se poate vorbi numai de prioritate de aplicare a celei dintâi faţă de cealaltă, chestiune ce intră în competenţa instanţelor judecătoreşti.» Decizia nr. 21 din 18 ianuarie 2018, M. Of. nr. 175 din 23 februarie 2018
[42] Par. 86 din Decizia nr. 390 din 8 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 612 din 22 iunie 2021: ”or, în măsura în care unele instanțe judecătorești lasă neaplicate din oficiu dispoziții naționale pe care le consideră ca fiind contrare dreptului european, în vreme ce altele aplică aceleași reglementări naționale, considerându-le conforme dreptului european, standardul de previzibilitate al normei ar fi puternic afectat, ceea ce ar genera o gravă insecuritate juridică și, implicit, încălcarea principiului statului de drept”.
[43] Recent reluată în legătură cu problematica drepturilor fundamentale în Europa, la cel de-al XVIII-lea Congres al Curților Constituționale Europene Recording of the Congress proceedings is available here
[44] A. Tizzano, Câteva considerații privind rolul Curții de Justiție, în Revista Română de Drept European (Comunitar), nr.6 din 30 noiembrie 2012
[45] M. Bobek, ”Talking now? Preliminary Rulings in and from New Member States”Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol 21, nr. 4, 2014, p. 782, cu trimitere la M. Bobek, Landtova, Holubec and the Problem of an Uncooperative Court: Implications for the Prelimiinary Rulings Procedure, în European Constitutional Law Review [EUConst], vol. 10, 2014, p. 54
[46] M. Bobek, op.cit, cu trimiytere și la M. Bobek, Comparative Reasoning in European Supreme Courts (Oxford University Prress, 2013), p. 255-257 și 269-272
[47] Andreas Paulus, Relația dintre identitatea constituțională națională și principiul supremației dreptului tratatelor. Perspectiva constituționalistă germană., în Volumul Conferinței internaționale Identitatea constituțională națională în contextul drreptului european, Ed. Hamangiu, 2019, pp. 36-49
[48] Ibidem, cu referire la BverfG 126, Honeywell
[49] Ibidem, cu referire la BverfG 126 Honeywell și BverfGE 142 –OMT (Hotărâre)
[50] Yvonne Ott- Dezvoltarea identității constituționale pe baza clauzei de eternitate din Legea fundamentală germană, în Volumul Conferinței internaționale Identitatea constituțională națională în contextul drreptului european, Ed. Hamangiu, 2019, pp. 15-21
[51] M. Bobek,op. cit., traducere publicată în Revista de Drept European (Comunitar), nr.1 din 31 ianuarie 2015; exemplele autorului în acest sens: ” listă exemplificativă ar putea include, în afară de cauza C-173/09, Elchinov, Rep. 2010, p. I-8889; cauza C-416/10, Krizan, hotărârea din 15 ianuarie 2013, nepublicată încă [EU:C:2013:8]; cauza C-249/11, Byankov, hotărârea din 4 octombrie 2012, nepublicată încă [EU:C:2012:608], şi cauza C-328/04, Vajnai, Rep. 2005, p. I-8577; cauza C-302/06, Koval’sky, Rep. 2007, p. I-11; cauza C-399/09, Landtova, Rep. 2011, p. I-5573; cauza C-17/10, Toshiba, hotărârea din 14 februarie 2012, nepublicată încă [EU:C:2012:72]. În această categorie poate fi inclusă şi cauza C-210/06, Cartesio, Rep. 2008, p. I-9641.”
[52] Pe larg M.Safta – Constituționalizarea actului de justiție în UE, op. cit.- arătam că aceasta ”saga” a fost determinată de pronunțarea de către CJUE a două hotărâri ca răspuns la trimiteri preliminare ale instanțelor italiene. – cu trimitere la Federico Fabbrini și Oreste Pollicino – LAW 2017/06 Department of Law -Constitutional identity in Italy: European integration as the fulfilment of the Constitution
[53] Decizia CCR nr.390/2021, precitată
[54] Pe larg, T. Toader, M. Safta, Dialogul judecătorilor constituționali, Ed. Universul Juridic, 2016
[55] T. Toader, M. Safta, Ed. Universul juridic, 2016
[56] M. Safta, vol. I, Ed. Hamangiu, 2020
[57] Disponibil aici
[58] Monica Claes, Maartje de Visser – Are You Networked Yet? On Dialogues in European Judicial Networks, Utrecht Law Review file:///C:/Users/user/Downloads/SSRN-id2063605.pdf
[59] Pentru informare, a se vedea aici
[60] A se vedea și M. Safta, Rolul Comisiei de la Veneția în modelarea constituționalismului european – XI-a editie a Conferintei internationale “PERSPECTIVE ALE DREPTULUI AFACERILOR ÎN MILENIUL AL TREILEA” Revista cu aparitie online “Perspectives of Law and Public Administration”. (www.adjuris.ro/revista), volumul 11, nr. 1, martie 2022
[61] Ibidem
[62] Disponibil aici
[63] Par. 129
[64] Disponibil aici
[65] Luc B. Tremblay, The legitimacy of judicial review: The limits of dialogue between courts and legislatures
International Journal of Constitutional Law, Volume 3, Issue 4, October 2005, Pages 617–648
[66] Evident că și o ”conversație” a judecătorilor este importantă în economia generală a dialogului/cooperării între instituții, ea poate genera idei, declanșa mecanisme ale schimbării, modelării/remodelării unor convingeri ce se pot ulterior concretiza și în activitatea jurisdicțională.
[67] Luc B. Tremblay, op. cit, Monica Claes, Maartje de Visser – Are You Networked Yet? On Dialogues in European Judicial Networks, Utrecht Law Review file:///C:/Users/user/Downloads/SSRN-id2063605.pdf
[68] Monica Claes, Maartje de Visser, Ibidem, op. cit.
[69] Disponibil aici
[70] Monica Claes, Maartje de Visser – Are You Networked Yet? On Dialogues in European Judicial Networks, Utrecht Law Review file:///C:/Users/user/Downloads/SSRN-id2063605.pdf
[71]M.SaftaAppointment of constitutional judges. A comparative law perspective, în Jeton Shasivari (ed.) Balázs Hohmann (ed.) Expanding Edges of Today’s Administrative Law, Adjuris, the 4 th International Conference Contemporary Challenges in Administrative Law from an Interdisciplinary Perspective May 21, 2021, Bucharest
[72] Morten Rasmussen – A More Complex Union- How will the EU react to the Polish Challenge? A Historical Perspective: ”the worst threat to the room of maneuver of the Court was a possible alliance of national courts of last instance rejecting the key doctrines of European law”


Conf. univ. dr. Marieta Safta
Universitatea Titu Maiorescu din București – Facultatea de Drept