Considerații asupra raportului dintre ordinea de drept națională română și ordinea de drept a UE

Adrian Severin
Adrian Severin
Silvia Uscov
Silvia Uscov

NAȚIUNE ȘI ANTI NAȚIUNE; NAȚIONALISM ȘI SUVERANISM

În România zilelor noastre se confruntă trei școli de gândire politică.

Sunt unii care cred că România nu este în măsură să se autoguverneze și să satisfacă aspirațiile legitime ale cetățenilor săi. De aceea, ea ar trebui să renunțe la suveranitate și să se dizolve, ca subiect de drept internațional, într-un suprastat asemenea unui creuzet în care toate identitățile naționale să se topească și să se amestece.

O a doua școală de gândire apreciază că, dimpotrivă, orice integrare într-o formulă de tip federativ reprezintă un pericol pentru existența națiunii române prin negarea formei sale specifice de organizare politică. În consecință, România ar trebui fie să rămână în afara oricărei formule asociative instituționalizate cu alte state, fie să devină membru exclusiv în organizații cu caracter interguvernamental, în care fiecare participant își păstrează integrală nu numai suveranitatea, ci și capacitatea de a o exercita independent de ceilalți; respectiv să se bucure de o autonomie strategică integrală.

În fine, cea de a treia linie de reflecție încearcă o conciliere între primele două căutând să găsească formula de coabitare a suveranității cu statutul de stat federat. Aceasta pornește, pe de o parte de la observația cu caracter politic potrivit căreia statul național clasic nu mai poate fi cu totul independent într-o lume a interdependențelor obiective și nici nu mai poate satisface toate exigențele cetățenilor săi aliniate, cu ajutorul mass media, la nivelul cel mai înalt de calitate a vieții naționale, iar pe de altă parte, de la acea definiție juridică care spune că federația este o formă de organizare politică unitară cu o structură internă complexă. Cât de complexă este această structură internă care exprimă raportul între statul federal și statele federate se decide de la caz la caz; tot așa cum se decide și modalitatea de constituire a statului federal – printr-o constituție, printr-un tratat etc.

Potrivit acestei concepții, România nu are a-și pierde suveranitatea odată devenită membră a unei UE având, ca uniune de state și de cetățeni, natura unei federații. Asta o face să fie compatibilă cu cea a suveranismului exclusiv, cu care se poate întâlni cel puțin pe terenul confederalist, opunându-se însă formulei imperiale – fie ea bonapartistă, victoriană sau bismarckiană – care concepe transformarea statului național român într-un „land” al unui nou Reich german (sau, eventual, germano-francez).

Pentru a conferi suport juridic unei asemenea abordări de utilitate politică, în cadrul Convenției privind viitorul Europei, care s-a întrunit în anii 2003-2004, la Bruxelles, pentru a produce ceea ce a avea să se numească nu „constituție”, ci „tratat constituțional”, a fost emisă teoria „federației de state-națiune”. Cu toate că, inițial nu s-a văzut foarte clar diferența între o federație pură și simplă și o federație de state-națiune, cu timpul, pe măsură ce ambiția imperială a protagoniștilor (ca să nu spunem hegemonilor) UE s-a manifestat tot mai pregnant, viziunea unei UE având o natură juridică federală, dar în care statele membre (subiectele federației) își mențin identitatea națională, reflectată din punct de vedere juridic în constituțiile lor și din punct de vedere politic într-un anumit mecanism de autonomie decizională, și-a dovedit meritele.

INTER-NAȚIONALISM ȘI FEDERALISM NAȚIONAL

Precizăm că autonomia decizională despre care vorbim este circumscrisă de:

i. adoptarea celor trei principii care fundamentează competențele UE (exclusive sau partajate) – principiul atribuțiunii, principiul subsidiarității și principiul proporționalității;

ii. formarea instituției europene cu funcția strategică principală – Consiliul european – pe criteriul reprezentării naționale;

iii. formarea legislativului european, fie exclusiv (Consiliul), pe principiul reprezentării directe, fie parțial (Parlamentul), pe principiul proporționalității degresive, urmând criteriul național;

iii. luarea deciziilor prin votul cu dublă majoritate (număr de state și număr de cetățeni);

iv. exercitarea la nivel național a competențelor partajate (prin aplicarea mecanismului subsidiarității), precum și mai ales exercitarea competențelor exclusive ale statelor membre (cele care nu au fost atribuite cu titlu exclusiv sau sunt partajate prin acordul de voință al statelor membre);

v. instituția „cooperării aprofundate” care permite statelor membre doritoare adâncirea integrării, cu caracter permanent sau provizoriu, potrivit dorinței dictate de interesele lor naționale;

vii. instituția „opt out”, conform căreia statele membre au libertatea de a refuza aplicarea anumitor politici unionale;

viii. dreptul de retragere din uniune, potrivit prevederilor constituționale naționale, ceea ce arată că nu avem de a face cu o cedare autentică de suveranitate, care ar fi irevocabilă, ci doar cu o delegare a exercițiului suveranității („cedare cu clauza retrocedării”, la libera inițiativă a „cedentului”);

ix. procedura de modificare a tratatelor constitutive prin acord unanim care urmează regula mutuus consensus mutuus disensus.

Atât principiul proporționalității degresive, cât și votul cu dublă majoritate, cât și legislativul unional, practic bicameral, cu o cameră (Consiliul) alcătuită exclusiv în baza criteriului național, reflectă dubla natură a UE – uniune se state-națiune și de cetățeni – în care principalul titular al suveranității rămâne statul-națiune.

Toate acestea conduc la concluzia că statele membre ale uniunii, respectiv subiectele uniunii au constituit o structură politică transnațională (nu supranațională) unitară căreia i-au delegat cu caracter provizoriu (deși, știm, desigur, că nimic nu durează mai mult decât provizoriul) exercițiul unor atribute ale suveranității lor (nu dreptul suveran, așadar) urmând ca acesta să aibă loc în comun (prin intermediul instituțiilor comune create prin acordul de voință al tuturor), în interes comun și sub control comun. În acest cadru unitar, fiecare „stat federat” își păstrează un drept de inițiativă, de control, de refuz (uneori chiar prin veto) și de retragere, în condițiile în care acțiunea suprastructurii politice transnaționale, desfășurată pe baze și după reguli federale, le încalcă autonomia strategică și interesele naționale. În raporturile cu terții, se poate spune că UE, care dispune de personalitate juridică proprie, este titular de suveranitate, dar este doar un titular-delegat, ceea ce face ca în raporturile intra-unionale preeminența deciziilor sale să fie efectivă și eficace numai în limita acordului de voință al statelor-națiune membre, părți ale tratatelor constitutive, în conformitate cu principiul de drept contractual „pacta sunt servanda” și cu observarea identității naționale a fiecăruia.

O asemenea abordare, are în vedere atât convingerea că statele-națiune europene mai au atât interese specifice, circumscrise de identitatea lor etno-culturală și geo-politică, precum și capacitatea de a acționa individual pentru satisfacerea unora dintre aceste interese naționale, cât și așteptarea ca UE, ca federație de state-națiune, să contribuie la salvgardarea entităților naționale componente și a suveranității acestora, iar nu la distrugerea lor.

Să mai adăugăm că federațiile pot fi organizate ca „federații asimetrice”, caz în care statul federal și legislația federală au preeminență decizională și respectiv supremație legislativă în raport cu statele federate, și „federații simetrice”, în care, cel puțin în unele domenii esențiale, statul federal și statele federate au competențe cu forță juridică egală, în caz de contradicție între deciziile și reglementările lor soluția putând fi ori blocarea intrării în vigoare a actelor (normative sau individuale) în discuție, ori recunoașterea dreptului de a nu aplica acele acte în favoarea subiectului federat interesat.

În măsura în care am atribui UE natura juridică a unei federații, ea ar fi o „federație simetrică” în domeniile strategice și o „federație asimetrică” în domeniile tactice care intră sub incidența competențelor legislative ce i-au fost atribuite. (De aceea, politica externă, de securitate și apărare sau cea referitoare la organizarea judecătorească, printre altele, nu au fost încă federalizate – sau, în jargon european, „comunitarizate” – în domeniile respective UE neadoptând legislație și necreând „acquis comunitar”.). O formulă sui generis care îmbină caracterele celor două forme de federație este cea creată prin adoptarea principiului subsidiarității. Potrivit acestuia, parlamentele naționale au dreptul să analizeze programul legislativ al Comisiei europene înainte de a se trece la transpunerea în viață a acestuia (regula „early warning” / „avertizării timpurii”) și, atunci când consideră că sunt mai bine plasate pentru a legifera pe o anumită temă, să ceară ca adoptarea respectivei legislații să rămână în competența lor (regula „yellow card” / „cartonașului galben”), dar decizia finală se ia de către Parlamentul european. Reținând pentru sine aptitudinea de a legifera, legislativul unional („federal”) va fi obligat, însă, să rămână în cadrul trasat de tratatele constitutive ale UE, care, la rândul lor, pentru a fi aplicabile au trebuit ratificate de statele membre sub condiția conformității cu Constituția acestora (constituția națională). În acest sens, supremația Constituțiilor naționale în sistemul de drept național stricto sensu se păstrează și în sistemul de drept european, care devine un sistem de drept național lato sensu.

Viziunea celei a treia școli de gândire politico-juridică (care a guvernat și demersurile României privind intrarea în UE) este atacată în prezent din două direcții.[1] Pe de o parte, este vorba despre reprezentanții societății naționale (în speță a celei românești), care consideră că statul național (în speță cel român) nu mai are de jucat niciun rol în istorie, iar națiunea (în speță cea română) și-a pierdut orice capacitate de a se auto-guverna, și, pe cale de consecință, doresc cedarea totală și definitivă a suveranității naționale către un suprastat european asemănător ca mod de organizare federală cu cel al RFG, ale cărui interese să prevaleze în mod absolut asupra intereselor românești. Interesele Europei în România ar urma să aibă prioritate față de interesele României în Europa, cele din urmă bucurându-se de atenție numai în măsura absenței celor dintâi. Pe de altă parte, avem în vedere oligarhia europeană emergentă sau eurocrația în marș care, pe calea interpretării tratatelor constitutive ale UE încearcă să folosească elementele de federalism prevăzute de acestea într-o armă pentru negarea oricărei identități naționale, luând atribuirea (delegarea) de competențe drept de cedare de suveranitate.[2]

În ambele cazuri, bătălia pentru aneantizarea identității naționale ca fundament al puterii politice, se dă pe terenul luptei împotriva identității naționale a ordinii de drept, definită sintetic sau esențializată în Constituția națională[3]. O formă a acestei lupte sau preliminariul ei este contestarea caracterului obligatoriu al deciziilor emise de instanțele naționale de contencios constituțional (în speță, Curtea Constituțională a României).

CONSTITUȚIA ROMÂNIEI VS. TRATATELE CONSTITUTIVE ALE UE

De pe terenul politicului se trece astfel pe cel juridic. Aceasta impune o dublă analiză. Trebuie văzut ce spun tratatele și normele de drept pozitiv național, dar și ce permite știința dreptului să se spună pentru a se atinge obiectivele politice declarate sau … nedeclarate.

Să începem prin a analiza sistemul de drept național creat de Constituția României. În chiar art.1 (1) al legii noastre fundamentale citim: „România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil.

Prin sintagma „stat național” se înțelege, la finele secolului XX, când textul citat a fost adoptat, nu organizarea politică a unei națiuni etnice, ci aceea a unei națiuni civice. România este statul cetățenilor ei indiferent de originea lor etnică. Acești cetățeni au încheiat prin Constituție un contract social care exprimă identitatea intereselor lor, interesele lor specifice avându-și originea într-o anumită geografie și o anumită istorie, de pe pozițiile cărora românii (în înțeles civic) se raportează la restul lumii. Constituția exprimă, așadar, sub aspect juridic această identitate națională. Ea este fundamentul statului care organizează politic această identitate. În fine, ea este chiar expresia identității naționale a ordinii de drept românești.

În limba română, care, asemenea oricărei limbi, este un mod de a gândi, iar nu doar un sistem de comunicare, substantivul „constituție” provine din verbul „a constitui”, adică „a crea”, „a da naștere”, „a institui”, „ a construi”, „a edifica ceva specific”. În speță, este vorba despre edificarea statului român. Opusul verbului respectiv ar fi „a deconstrui”, „a desființa”, „a demola” și chiar „ a lua viața”, „a ucide”. Negarea Constituției ca lege supremă din care decurg toate celelalte acte normative având ca obiect ordonarea raporturilor juridice cu subiecte de drept românești, actul constitutiv al statului român și expresia identității naționale a organizării sale juridice, ar însemna, astfel, desființarea statului român ca „stat național”, renunțarea la un stat românesc, respectiv cu identitate românească.

Aceasta s-ar întâmpla dacă, în raportul dintre Constituția României și tratatele constitutive ale UE (TUE și TFUE), prioritatea ar avea-o, în caz de contraziceri, cele din urmă. Asta ar avea ca efect împrejurarea că în sistemul normativ românesc, adică în ordinea de drept românească, supremația ar fi deținută de tratatele constitutive ale UE, iar nu de Constituția statului român. Mutatis mutandis lucrurile s-ar petrece la fel cu toate celelalte state membre ale UE. Astfel, ordinea lor de drept națională (cu specific național) s-ar topi într-o ordine, de astă dată, nu transnațională, ci supranațională, iar ele, ca forme de organizare politică, ar dispărea într-un stat străin de identitatea lor națională (caracterizată nu numai de un trecut comun, dar și de un proiect comun pentru viitor).

Prin urmare, pentru a admite supremația tratatelor constitutive ale UE în cadrul ordinii de drept românești, și, de manieră mai generală, prioritatea dreptului UE în raport cu Constituția României ar presupune eliminarea sintagmei „stat național” din actuala noastră lege fundamentală, art. 1 (1).

Presupunând că am fi de acord să procedăm astfel, de îndată ne-am împiedica de prevederile art. 152 (1) din Constituție, care spun după cum urmează: Dispoziţiile prezentei Constituţii privind caracterul naţionalnu pot forma obiectul revizuirii.” Așadar, renunțarea la supremația Constituției nu se poate înfăptui decât prin alegerea unei altei Adunări Constituante, care să aibă mandatul de a desființa statul român, supunându-l altei suveranități, exprimând, în speță, o așa numită și încă nedefinită identitate europeană, deocamdată stabilită de jurisprudența CJUE, prin referire la „interesele (financiare) ale UE”. Aceasta presupunând că interesele UE ar putea fi diferite de interesele statelor membre care au creat-o.

Renunțarea la sintagma „stat național” din art. 1 (1) al actualei Constituții a României, ar trebui, însă, obligatoriu însoțită și de abrogarea art. 1 (5) care prevede în mod expres că „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.

Ajunși în acest punct, urmează să vedem unde, în ierarhia actelor normative care constituie ordinea de drept național românesc, așază Constituția României, cu această forță supremă cu care a înzestrat-o (inclusiv prin referendum) poporul român (cel căruia, potrivit art. 2 (1), îi aparține suveranitatea națională) și legiuitorul constituant (mandatat de popor), tratatele constitutive ale UE. Sediul materiei este art. 11 (2) care sună astfel: „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.” Este vorba, desigur, de dreptul intern în sistemul căruia supremația aparține Constituției (potrivit art. 1 (5) antecitat).

Aceste dispoziții trebuie coroborate cu cele ale art. 148 din Constituție care se referă la adoptarea și aplicarea tratatelor constitutive ale UE, așezându-le într-o grupă distinctă față de „celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu” (art. 148 (2)).

Să mai observăm, în treacăt, că în art. 148 (1) se mai spune că scopul aderării României la tratatele constitutive ale UE, deci obiectul actului de aderare, este „transferul  unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate”, punându-se astfel, firesc, semnul sinonimiei între „atribuții” și „competențe”. Prin urmare, ceea ce s-a transferat sunt „competențe” iar nu suveranitate; atribute ale suveranității, dar nu suveranitate. Suveranitatea a rămas integrală în patrimoniul poporului român, nimeni altcineva, inclusiv UE, nefiind îndreptățit să o exercite în nume propriu, ci numai în numele lui. (A se vedea în acest sens art. 2 (2) din Constituție, potrivit căruia „nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea (poporului român – n.n.) în nume propriu.”) Așadar, dacă prin Tratatul de aderare a României la UE s-ar fi cedat (așa cum susțin un fost Președinte al României și mai mulți miniștri români de justiție) suveranitatea poporului român pentru a fi exercitată de instituțiile europene „în nume propriu”, iar nu în numele poporului român, acesta nu ar fi putut fi ratificat întrucât era neconstituțional. Raționamentul rămâne valabil chiar și în situația în care atributele suveranității ar fi fost transferate doar cu titlu de delegare, în măsura în care s-ar fi înțeles că exercitarea lor ar fi urmat să se facă altfel decât (și) în numele poporului român. În acest sens, sintagma „interesele UE”, folosită frecvent în deciziile CJUE, citită prin prisma Constituției române (dar și a tuturor celorlalte constituții ale statelor membre) nu poate fi înțeleasă decât ca referindu-se la interesele comune ale statelor națiune care au constituit uniunea, iar nu ca la ceva distinct de acestea. Promovarea și apărarea acestor interese de către UE se face în numele națiunilor care au constituit-o, ele sunt definite de constituțiile acestora, și conformitatea „intereselor UE” cu interesele deținătorilor originari și exclusivi ai suveranității naționale se face de către instanțele naționale de control al constituționalității legilor; legi aplicabile pe teritoriul național, precum și naționalilor, indiferent dacă au fost adoptate de legislativul național sau de cel unional („federal”).

Revenind la art. 11 (2), trebuie observat că, spre deosebire de normele infraconvenționale adoptate de instituțiile europene înființate prin efectul tratatelor constitutive ale UE, aceste tratate au fost supuse, ca orice tratat internațional, ratificării parlamentare. De ce? Pentru că ele sunt sursă a dreptului UE, dar nu și norme de drept al UE. Ele sunt rezultatul acordului de voință între statele fondatoare ale UE, precum și, de-a lungul timpului, între statele membre al UE și statele care au aderat la UE ulterior nașterii ei. Aceste state au fost reprezentate la negocieri prin guvernele lor, în cadrul unor „conferințe interguvernamentale”, iar încheierea tratatelor a avut loc ad referendum, respectiv sub condiția ulterioarei ratificări potrivit procedurilor constituționale naționale ale semnatarilor. (În Irlanda, de exemplu, această procedură prevede și organizarea unui referendum popular.)

În sinteză, fiind produsul unui alt consimțământ decât cel care conduce la crearea dreptului UE și intrarea lor în vigoare nefiind automată, ci supusă unui control parlamentar național, tratatele constitutive ale UE aparțin dreptului internațional public. Or, Constituția României, pe bună dreptate, nu distinge (nu avea de ce) între tratatele constitutive ale UE și celelalte tratate internaționale, toate fiind supuse aceleiași proceduri de adoptare și ratificare, precum și, evident, aceleiași forme de control al constituționalității. Numai așa aceste tratate pot căpăta „statut național”, adică, devenind parte din dreptul intern, pot deveni opozabile oricărui subiect de drept român, respectiv obligatorii în cadrul ordinii de drept naționale (românești) circumscrisă de Constituția națională (Constituția României).

Cum ordinea de drept națională este în același timp și sub același raport coerentă și specifică, și tratatele constitutive ale UE trebuie să fie coerente cu această ordine, să fie compatibile cu ea și apte de a funcționa predictibil și netulburat în cadrul ei. Este valabil pentru România, ca și pentru toate celelalte state membre ale UE. Ceea ce se asigură prin raportare la și prin conformitatea cu sursa de drept „supremă”: Constituția națională.[4]

CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII „TRATATELOR EUROPENE” (TRATATELE DE ADERARE A ROMÂNIEI LA UE ȘI A CELE DE MODIFICARE A TRATATELOR CONSTITUTIVE ALE UE)

Potrivit art. 11 (3) din Constituție „ În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei.” De asemenea, potrivit art. 142 (1) „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei.” și, în această calitate, conform art. 146 lit. b, „se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori”.

CCR mai poate fi sesizată și de Avocatul Poporului cu privire la neconstituționalitatea legii de ratificare a unui tratat internațional (art. 146 lit. d). De asemenea, orice parte interesată întrucât este afectată în valorificarea drepturilor sale de prevederile unui tratat internaționale (inclusiv cele ale tratatelor constitutive ale UE), poate ridica excepția de neconstituționalitate a legii prin care a fost ratificat tratatul respectiv, invocând, dacă este cazul, neconformitatea acestuia cu ordinea constituțională națională.

Potrivit art. 147 (3), ultima teză, „Tratatul sau acordul internaţional constatat ca fiind neconstituţional nu poate fi ratificat.”. Or, ratificarea nu poate acoperi neconstituționalitatea tratatului care nu a fost cercetat din punctul de vedere al conformității cu Constituția națională. Neconstituționalitatea actului ratificat poate fi asimilată unei cauze de nulitată absolută a actului de ratificare, iar asemenea cauze nu pot fi acoperite în nici un fel, potrivit regulilor consacrate de știința dreptului.

Numai cu privire la tratele care, fiind supuse controlului de constituționalitate înaintea ratificării, au fost găsite ca fiind conforme, nu mai poate fi sesizată Curtea Constituțională a României cu o excepție de neconstituționalitate. (A se vedea, art. 147 (3), teza întâi: „În cazul în care constituţionalitatea tratatului sau acordului internaţional a fost constatată …., acesta nu poate face obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate.”) Această regulă, nu poate privi, însă, decât aspectele care au făcut obiectul sesizării. Descoperirea, înainte sau după ratificare, a unor noi motive de neconstituționalitate permite o nouă sesizare a CCR.  

În lipsa unei distincții constituționale (ubi lex non distinguit nec nos distinguere potemus) în categoria tratatelor supuse ratificării se includ atât acelea la care România a aderat cu ocazia și în vederea admiterii ei în UE (tratatelor constitutive ale UE), precum și cele prin care tratatele constitutive ale UE au fost modificate, evident, cu acordul guvernului român.

În ceea ce privește legea de ratificare a tratatelor de aderare, se impune subliniat că ea are un conținut complex.

Pe de o parte, ratifică tratatul încheiat între statul român (negociator Guvernul și semnatar Președintele Republicii) și UE (ca persoană juridică distinctă, împreună cu statele membre ca „state federate”, subiecte ale unei „federații simetrice”), tratat care recepționează convențional și tratatele constitutive ale UE. După caz, tratatele constitutive sunt modificate prin tratatele de aderare încheiate cu noii membri ai UE, și aceasta impune și ratificarea modificărilor respective de către toți membrii – noi, dar mai ales vechi.

Pe de altă parte, întrucât prin aderare, noul membru devine parte și la tratatele constitutive ale UE, obligându-se a le respecta și aplica cu bună credință, legea de ratificare a tratatului de aderare le ratifică și pe acelea, chiar dacă, prin ipoteză, actul aderării nu ar fi impus modificarea lor. Așa cum am mai spus, tratatul de aderare recepționează convențional tratatele constitutive, iar legea de ratificare face corp comun cu ambele în ceea ce privește constituționalitatea și controlul acesteia.

Cu alte cuvinte, legea de ratificare a tratatului de aderare a României la UE poate fi verificată din punctul de vedere al conformității ei cu Constituția republicii atât din punctul de vedere al respectării condițiilor procedurale (criteriile extrinseci prevăzute de art. 148 (1) – „Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.”), ceea ce presupune verificarea modalității în care respectiva lege a fost adoptată, cât și din acela al condițiilor de fond, ceea ce presupune evaluarea conținutului tuturor tratatelor amintite (de aderare și de constituire a UE / TUE și TFUE). Din punct de vedere juridic, toate acestea fac corp comun.

Dacă legea de ratificare stricto sensu este declarată ca fiind neconstituțională, în urma controlului ex ante al CCR, tratatele ratificate prin ea nu vor intra în vigoare. Dacă legea de ratificare propriu-zisă nu ridică probleme de neconstituționalitate, dar între prevederile tratatelor pe care le ratifică și cele ale Constituției naționale există contradicții, ratificarea, de asemenea, nu va putea fi realizată căci în discuție este apărarea unor reguli și principii de ordine publică. Or, dacă, în cadrul procedurii de ratificare, Constituția națională își afirmă „supremația”, aceasta trebuie menținută și ulterior ratificării, pe parcursul aplicării actelor ratificate, pentru identitate de rațiune. În acest sens nu este necesară vreo prevedere convențională sau constituțională expresă, o atare concluzie impunându-se potrivit logicii juridice consacrate de știința dreptului; știință care premerge și calibrează legislația, întrucât face legătura între aceasta și legitățile obiective ale domeniului reglementat.

Prevederile constituționale pertinente, antecitate, nu obligă la supunerea tratatelor internaționale unui control al instanței de contencios constituțional. Aprecierea conformității constituționale este lăsată, în primă instanță, la luminile Parlamentului. În situația în care se apelează, însă, la un control specializat, Constituția nu distinge între controlul ex ante și cel ex post, rezultând că ambele sunt posibile.

Recurgerea la controlul ex post nu este neapărat consecința unei greșite evaluări prima faciae a tratatelor în discuție, ci a apariției unui conflict de interpretare între instanțele (nu doar judecătorești) naționale și cele străine, chemate a face aplicarea lor. Dacă în cadrul unui asemenea conflict apare riscul unei interpretări care să împingă tratatul internațional pe calea neconformității cu Constituția națională, cel care poate avea ultimul cuvânt este instanța națională de contencios constituțional (în speță, CCR). Astfel, dintre multele interpretări posibile trebuie exclusă aceea care ar fi făcut ratificarea imposibilă.

„Ne putem pune întrebarea în ce măsură CCR, sesizată pentru efectuarea controlului Constituționalității Tratatului de la Lisabona înaintea ratificării acestuia, ar fi confirmat conformitatea lui cu Constituția României, dacă ar fi ajuns la concluzia că într-o anumită interpretare, respectivul tratat neagă supremația cu legea noastră fundamentală? Desigur că nu și atunci tratatul nu ar mai fi putut fi ratificat în actuala formă, lăsând fără aplicare dispozițiile art. 148 din Constituție, la care unii fac referire azi pentru a susține supremația dreptului UE în raport cu Constituția națională.

În același sens, ne întrebăm cum ar fi decis CCR în cadrul controlului de constituționalitate ex ante, dacă ar fi conchis că o anumită interpretare a Tratatului de la Lisabona conferă CJUE competența de a controla deciziile sale și de a funcționa ca o adevărată instanță de apel în raport cu deciziile instanței naționale de contencios constituțional?

Or, în conformitate cu Constituția României, ceea ce nu s-a făcut ex ante, se poate face ex post, căci o eventuală eroare de interpretare comisă de către instanța ratificantă (Parlamentul României), având consecințe atât de grave pe planul suveranității naționale, nu poate rămâne neîndreptată.”[5]

Ce se întâmplă dacă se ajunge la constatarea neconstituționalității ex post / post ratificare? De principiu, aceasta face ca legea de ratificare să aibă efectele unei nulități absolute. Cum, însă, deciziile CCR operează numai pentru viitor (art. 147 (4) din Constituție), toate actele adoptate și executate anterior unei asemenea decizii nu vor fi afectate.

După publicarea deciziei în Monitorul Oficial, Parlamentul sau Guvernul României (în cazul tratatului de aderare la UE sau a celui de modificare a tratatelor constitutive ale UE, cel competent să acționeze este executivul) au la dispoziție un interval de 45 de zile pentru „a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei.”

În acest context, trebuie distins după cum neconstituționalitatea privește la modul absolut fondul uneia sau mai multor prevederi ale tratatelor constitutive ale UE sau numai una / unele dintre posibilele interpretări ale acestora.

În primul caz, CCR va declara prevederile respective ca neconstituționale și ele nu vor mai putea fi aplicate de autoritățile române și în România. Dacă decizia CCR ar fi apărut înainte de ratificare, ratificarea însăși ar fi fost imposibilă și negocierile între România și UE ar fi trebuit reluate. Decizia intervenită după ratificare obligă Guvernul român să informeze Comisia europeană și Consiliul european asupra situației ivite, părțile având de ales între (i) declanșarea de negocieri pentru modificarea tratatelor constitutive spre a fi puse de acord cu Constituția României (ceea ce implică convocarea unei conferințe interguvernamentale) și (ii) declanșarea de negocieri pentru a se stabili modalitățile părăsirii UE de către România. În ipoteza din urmă, se poate susține că discuțiile nu se vor baza pe prevederile tratatelor constitutive ale UE referitoare la părăsirea uniunii de către statele membre, căci și dacă nulitatea operează în aceste situații ex nunc, ea se consideră instalată ex tunc, iar tratatul de aderare nu putea intra în vigoare doar parțial. Asemenea discuții vor purta asupra aplicării principiului restitutio in integrum în circumstanțele speciale date. Se poate, însă, considera, la fel de bine, că normele aplicabile cererilor privind părăsirea uniunii sunt cele la care se va face referire, dacă nu și ele au fost găsite ca neconforme Constituției naționale.

În cel de al doilea caz, CCR va conchide că textul tratatelor constitutive ale UE este conform cu prevederile Constituției României în măsura în care sunt evitate anumite interpretări ale sale. În atari circumstanțe, Guvernul român va fi din nou ținut să informeze Comisia europeană și Consiliul european. Acestea vor putea (i) fie să convină prin negocieri inter-instituționale asupra eliminării interpretărilor considerate ca neconstituționale de CCR, (ii) fie să convoace o conferință interguvernamentală cu același scop, (iii) fie să constate situația și să negocieze cu România condițiile ieșirii acesteia din UE sau definirea unui regim tranzitoriu până când România își va revizui Constituția spre a permite ratificarea tratatelor constitutive ale UE în interpretarea repudiată de CCR.  

Cu referire concretă la cazul României, trebuie făcute următoarele precizări: i. tratatul de aderare a României la UE nu a fost supus unui control de constituționalitate anterior ratificării; ii. tratatul de la Lisabona, prin care au fost masiv modificate tratatele constitutive ale UE în vigoare la data aderării / admiterii României, a fost, de asemenea, ratificat fără a fi fost supus unui control de constituționalitate; iii. prima faciae, conflictul dintre Constituția României și tratatele constitutive ale UE s-a născut din interpretarea dată celor din urmă de CJUE, raportat la interpretarea dată celei dintâi de CCR, fără ca propriu-zis să existe un control efectuat de instanța română de contencios constituțional asupra tratatului de aderare și a tratatului de la Lisabona, cu decizia aferentă. De aceea, pentru ieșirea din situația de blocaj actuală, sesizarea CCR ar fi esențială. Dacă decizia CCR consecutivă acestei sesizări ar menține diferendul cu CJUE, problema s-ar transfera pe terenul politic și ea ar necesita o soluție politică.

Rămâne întrebarea ce s-ar întâmpla dacă o problemă similară s-ar ivi într-o altă țară membră, unde instanța de contencios constituțional ar aprecia că anumite prevederi ale tratatelor constitutive ale UE sau anumite interpretări date acestora de către instituțiile europene și validate de CJUE sunt neconforme cu legea fundamentală națională. Dacă normele constituționale române sunt uneori ușor ambigui și susceptibile de interpretări relativ depărtate unele de altele, există și Constituții naționale mult mai explicite și mai stricte în ceea ce privește proclamarea supremației lor în ordinea de drept națională și, pe cale de consecință, în raport cu dreptul UE. Potrivit acestora, este neîndoielnic că normele de drept al UE au prioritate față de legislația infraconstituțională națională (legislația internă), în caz de contradicție între ele, dar nu și față de Constituția națională care se bucură de supremație în sistemul de sinteză dintre normele europene și cele naționale. Nu este nevoie de prea multă expertiză pentru a conchide că asemenea prevederi constituționale nu îngăduie idei precum cele promovate de unele decizii CJUE care permit magistraților naționali să ignore Constituția, astfel cum este ea interpretată de instanța națională de control al constituționalității legilor, pentru a da prioritate intereselor economice ale UE, oferind supremație dreptului UE.

Este evident că siguranța juridică și coerența dreptului UE impun ca toate statele membre să aplice integral prevederile tratatelor constitutive ale UE, să le recunoască în totalitate validitatea, inclusiv prin raportare la normele constituționale naționale, respectiv compatibilitatea și conformitatea cu ordinea de drept națională, și să le dea aceeași interpretare. În măsura în care unul dintre statele membre sau câteva dintre ele nu se încadrează în aceste condiții și refuză supremația dreptului comunitar, astfel cum este el interpretat de instituțiile europene, și în special de CJUE, iar interesul politic dictează ca statele în cauză să nu părăsească uniunea, alinierea se va face la reglementările legii fundamentale naționale celei mai restrictive sub aspectul delegării de puteri către UE, a întinderii puterilor UE. Raporturile de putere dintre UE și statele membre se vor stabili pe baza dispozițiilor celor mai restrictive cuprinse în constituțiile statelor membre cu privire la transferul de competențe naționale către nivelul unional. Aceasta este expresia și consecința supremației Constituțiilor naționale în ordinea de drept al UE.

DREPTUL NAȚIONAL VS. DREPTUL EUROPEAN

Problema raportului între „legile interne” și „dreptul UE” („supremație”, „prioritate”, „preeminență” etc.) a fost tranșată în România prin art. 148 (2) din Constituție care are următorul conținut: „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.”. Unii au văzut în acest articol acceptul legiuitorului constituant român de a renunța la „supremația” Constituției naționale în favoarea „dreptului UE”. Lucrurile nu stau astfel, nu doar întrucât textul constituțional nu poate fi citit astfel, ci și pentru că el nu putea fi conceput astfel (așa cum deja am adus argumente juridice anterior).

Nimeni nu contestă prioritatea tratatelor constitutive ale UE și a reglementărilor de drept unional (menționarea acestora separată arată că legiuitorul constituant român a înțeles natura juridică diferită a celor două izvoare de drept, de care a separat și „actul de aderare” – drept internațional public, respectiv drept al UE) față de legile interne, numai că aceasta se judecă în cadrul ordinii stabilite prin Constituția României. Altminteri, dacă renunțăm la Constituție, înseamnă că renunțăm și la stat, iar dacă state nu mai sunt, din cine mai este formată UE?

Nu reluăm multele argumente de drept care au fost aduse pentru a demonstra că sintagma „legile interne” din art. 148 nu se referă și la Constituție, ci numai la legile infraconstituționale.[6][7] Ne vom limita la a spune că nu putem trata Constituția ca pe un meniu à la carte din care fiecare poate alege articolul care îi place, ignorându-le pe celelalte. Toate articolele trebuie în egală măsură respectate, întrucât ele se sprijină unele pe altele creând un tot care se constituie într-o ordine coerentă definitorie pentru identitatea statului român. Renunțarea la un singur articol, înseamnă renunțarea la actul de identitate a României și astfel, renunțarea la România.

Dacă așa este, atunci trebuie să citim întreg art. 148 care, în paragraful (4), precizează că „Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2).”. Așadar, CCR nu este chemată să ofere asemenea garanții. De ce? Pentru că ea garantează respectarea Constituției, iar Constituția nu se supune dreptului UE și actului de aderare, ci invers, acestea trebuie să respecte Constituția.

Într-adevăr, potrivit art. 142 (1), „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei.” (și deci, per a contrario, nu și cel al „supremației” sau, mai exact, al „priorității” dreptului UE față de ordinea de drept internă), iar potrivit art. 147 (4), adică un singur paragraf înaintea mult invocatului articol 148, „Deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii.” Aceste dispoziții o consolidează pe cea din art. 1 (5) al legii fundamentale care dispune că „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale este obligatorie.

Dacă art. 1, art. 142 și art. 147 din Constituție nu ar mai fi valabile, înseamnă că nici art. 148 nu ar mai fi, întrucât nu este deloc evident că acesta din urmă ar stabili o excepție de la dispozițiile celorlalte. Dacă legiuitorul constituant ar fi vrut să o facă o spunea explicit. Nu a făcut-o nu doar pentru că nu a vrut, ci pentru că excepția era imposibilă sub aspectul științei dreptului constituțional și al doctrinelor juridico-politice referitoare la constituirea și funcționarea statului și dreptului.

Pentru ca lucrurile să fie cu desăvârșire clare, trebuie făcut referire și la art. 11 (2) din Constituție, potrivit căruia „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.”, ca și la art. 147 (7) care dispune că „Tratatul sau acordul internaţional constatat ca fiind neconstituţional nu poate fi ratificat.”.

Așadar, tratatele constitutive ale UE, tratate cu care toată legislația europeană infra-convențională trebuie să fie conformă, odată ratificate de Parlamentul român, întrucât s-a constatat că sunt conforme cu Constituția României, fac parte din „dreptul intern” românesc, în raport cu care Constituția deține supremația (art.1). Acesta a fost textul legii fundamentale române la data semnării tratatului de aderare a României la UE și, după ce au luat cunoștință de el și i-au acceptat condițiile, considerându-le conforme cu valorile europene, tratatele constitutive ale UE și acquis-ul comunitar, celelalte state membre ale UE au admis intrarea României în rândurile lor cu drepturi egale și depline. Or, într-adevăr, pacta sunt servanda (angajamentele legal asumate trebuie respectate).

Prin semnarea actului de aderare a României la UE și apoi, prin semnarea tratatului UE de la Lisabona, care a fost supus ratificării Parlamentului român, UE și statele membre au acceptat supremația Constituției României, iar împreună cu România au acceptat faptul că dreptul UE se situează deasupra legilor interne românești, dar în cadrul ordinii stabilite de Constituție, deci în subordinea acesteia.

Nu există niciun argument juridic care să susțină supremația dreptului UE față de Constituția națională. Există doar încercări de ordin politic. Aceasta îndreptățește și chiar obligă România să aducă în dezbaterea statelor membre, la nivelul politic cel mai înalt (Consiliul European sau, eventual, conferința interguvernamentală), problema încălcării tratatelor constitutive ale UE de către CJUE, în complicitate cu Comisia europeană, prin deciziile acesteia care statuează o presupusă „supremație a dreptului UE” în raport cu deciziile CCR și astfel, indirect, în raport cu Constituția României. [8]

PRIORITATEA DREPTULUI UE ESTE CONDIȚIONATĂ

Teoretic este posibil ca o lege adoptată de legiuitorul național să fie conformă cu Constituția națională, dar să nu fie conformă cu dreptul UE, care, la rândul său, nici el nu ridică probleme de constituționalitate în statul legiuitorului național (în speță România). O atare diferență poate rezulta din împrejurarea că legiuitorul național și cel comunitar (federal) au interpretat diferit actele fondatoare (Constituția și respectiv tratatele constitutive ale UE, altminteri perfect congruente) care le calibrează demersurile. În acest caz, nimic nu se opune ca judecătorul național, în cauza în care este sesizat, să acorde prioritate normei de drept unional, în măsura în care, repetăm, nici aceasta nu contravine ordinii constituționale naționale. Astfel totul este coerent, atât la nivel național cât și la nivelul uniunii.[9]

Pentru ca judecătorul național să procedeze astfel trebuie întrunite, însă, trei condiții: i. judecătorul să se pronunțe în cadrul competenței sale procesuale, astfel cum este definită de legea forului (lex fori); ii. să existe o normă de drept pozitiv național și una de drept pozitiv al UE între care apar contradicții (în sistemul de drept românesc și, în general, în cel continental european, influențate de tradiția romanistă, spre deosebire de sistemul de common-law, legea este totdeauna produsul voinței reprezentanților poporului, parlamentarii și delegații lor, iar nu produsul judecătorilor și ea nu emană prin interstițiile procedurii); iii. normele care intră în conflict să aibă un grad suficient de tehnicitate, precizie și de claritate pentru a putea fi comparate, așa încât să se stabilească exact ordinea de drept definită de fiecare dintre ele, fără a fi implicate elemente de oportunitate politică sau a fi indispensabil recursul la considerente subiective ținând, în ultimă instanță, de politica legislativă, iar nu de aplicarea legii (între o normă de drept al UE vagă, atrăgând interpretări subiective din categoria celor specifice puterii legislative, și o normă națională clară, care nu contravine în mod evident principiilor de drept comunitar, de fapt aceleași cu principiile de drept constituțional național, cea din urmă va avea aplicabilitate, întrucât, în asemenea cazuri, conflictul este fals, exclusiv aparent).[10]

Astfel, într-o speță în care s-a ridicat problema unui eventual conflict între legea română privind înființarea SIIJ și dreptul UE, judecătorul român avea exclusiv competența să verifice calitatea procesuală a reprezentantului SIIJ potrivit legii care guverna statutul personal al acestei structuri a parchetului, și doar dacă, prin ipoteză, procedând astfel, ar fi constatat o contradicție cu dreptul UE, ar fi putut decide excluderea acestuia din proces. O asemenea cercetare nu putea privi însă și considerentele de oportunitate politico-administrativă privind organizarea SIIJ, care nu erau de competența puterii judecătorești, ci a celei legislative sau executive. Judecătorul nu se poate pronunța asupra unor aspecte care exced competenței procesuale.

În al doilea rând, în speța amintită, care a ocazionat implicarea CJUE prin cererea de emitere a unei decizii preliminare, nu era aplicabilă nicio normă de drept al UE, căci nu exista nicio normă de drept al UE care să prevadă cum și în ce condiții se organizează unitățile de parchet. Mai mult, de principiu, atributul organizării judecătorești este lăsat de tratatele constitutive ale UE în competența statelor membre. Ca atare, actul normativ privind înființarea SIIJ nu s-a ciocnit de niciun alt act normativ adoptat la nivelul UE privind înființarea unor structuri similare. Așadar, nu CCR, care constatase constituționalitatea legii de înființare a SIIJ, nu a permis judecătorilor români aplicarea dreptului UE, ci dreptul UE nu exista.

Dreptul UE este format din actele cu caracter normativ adoptate de instituțiile create de tratatele constitutive, cu respectarea liniilor directoare trasate de acestea. Tratatele respective sunt instrumente de drept internațional public, supuse principiului Pacta sunt servanda. Or, potrivit voinței părților care le-au încheiat, dreptul UE nu este creat de CJUE. CJUE aplică și interpretează dreptul UE, dar nu îl creează. Nu îl creează nici măcar prin traducerea principiilor generale din tratate în norme tehnice. La analogia dreptului se recurge numai atunci când norma tehnică lipsește, iar nu pentru a o înlătura. Or, în speță, ea lipsea din dreptul UE, dar nu și din cel național.

În fine, în aceeași speță, sub cuvânt că interpretează dispozițiile tratatelor constitutive ale UE cu privire la independența judecătorilor, CJUE spune că: „o reglementare națională care prevede înființarea SIIJ este contrară dreptului Uniunii în cazul în care instituirea sa nu este justificată de imperative obiective și verificabile legate de o bună administrare a justiției și nu este însoțită de garanții specifice identificate de Curte.”. CJUE conchide prin a statua că judecătorii români, în virtutea „supremației” dreptului UE, pot trece peste legile adoptate de Parlamentul României, și chiar peste Constituție și deciziile CCR, atunci când constată că asemenea condiții nu sunt respectate de acestea.[11]

Or, în care act normativ adoptat de legislativul UE se găsesc aceste condiții? Mai mult, ele sunt principii, nu norme juridice precise. În plus, sunt principii care trebuie să orienteze politica legislativă a statului membru, stat care își organizează justiția în cadrul stabilit de Constituția sa. Dacă opțiunile organizatorice ale statului, exprimând opțiunile sale politice de oportunitate, ar încălca TUE, s-ar crea un litigiu în executarea acestuia, implicând statele membre și instituțiile europene mandatate să vegheze la respectarea obligațiilor convenționale ale semnatarilor, pe de o parte, și statul în defect, pe de altă parte, ceea ar conduce la declanșarea unor proceduri, inclusiv judiciare, pentru remedierea situației. Soluționarea sau evitarea litigiilor dintre statele membre sau dintre ele și UE nu sunt de competența instanțelor judecătorești naționale.

COMPETENȚELE CJUE CU REFERIRE SPECIALĂ LA ACȚIUNILE DIRECTE

Cu privire la chestiunea care ne interesează, o trecere rapidă în revistă a competențelor Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), conferite de tratatele constitutive ale UE, poate fi utilă.

Articolul 19 (1) TUE spune următoarele: „Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justiţie, Tribunalul şi tribunale specializate. Aceasta asigură respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecţie jurisdicţională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii.

Prin urmare, CJUE se ocupă de interpretarea și aplicarea tratatelor constitutive ale UE, iar nu de interpretarea și aplicarea Constituțiilor naționale. Cu permisiunea acestora, statele respective au atribuit uniunii competența de a legifera în anumite domenii. Fie că aceste competențe sunt exclusive (ceea ce înseamnă că legislativul UE legiferează fără a se mai consulta în prealabil cu legislativele naționale) sau partajate (ceea ce înseamnă că legislativul UE, înainte de a legifera, consultă legislativele naționale dacă acestea au argumente din care rezultă că ele ar fi mai potrivite pentru a adopta legislația necesară într-o anumită speță), actele normative adoptate în exercitarea lor (care formează dreptul UE / acquis comunitar) sunt obligatorii în statele membre ca și când ar fi drept național; iar, în măsura în care între legislația adoptată de legiuitorul național și cea adoptată de legiuitorul unional (evident, nu cu obiect identic, căci într-un stat nu pot exista două sisteme de drept obiectiv în același timp, ci cu obiect învecinat) ar apărea unele contradicții, cea din urmă prevalează.

Dacă legislativul UE ar abuza, legiferând în domenii aflate în afara competențelor atribuite lui sau cu ignorarea principiilor stabilite prin tratate, statele membre pot sesiza CJUE pentru a restabili conformitatea legislației europene cu tratatele constitutive ale UE; iar dacă acele abuzuri ar încălca și Constituțiile naționale, instanțele naționale de contencios constituțional vor sancționa și neconstituționalitatea lor.

a) CJUE are competența de a se pronunța, pe de o parte, asupra acțiunilor îndreptate împotriva statelor membre ale UE, iar pe de altă parte, împotriva instituțiilor europene atunci când se reclamă neîndeplinirea obligațiilor care le revin acestora în temeiul dreptului UE; adică în temeiul legislației adoptate de instituțiile europene potrivit atribuțiilor conferite lor prin tratatele constitutive ale UE.

Acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor unui stat membru pot fi intentate împotriva acestuia fie de către Comisia europeană, după o procedură preliminară (articolul 258 din TFUE) în cadrul căreia statului în cauză i se dă posibilitatea de a-și expune punctul de vedere, fie de un alt stat membru, după sesizarea Comisiei europene (articolul 259 din TFUE). Așadar, statele membre, prin intermediul Comisiei, ca gardian și executor al intereselor comune, sau în mod direct, pot chema la ordine, cu sprijinul CJUE, pe acela dintre ele care nu își respectă obligațiile ce îi revin potrivit acquis-ului unional. Astfel sesizată, CJUE va confirma, după caz, că statul în cauză nu și-a îndeplinit obligațiile și, pe cale de consecință, îl va obliga să ia măsurile necesare spre a pune neîntârziat capăt încălcării. Dacă nu o face, în urma altei acțiuni formulate de Comisie, CJUE va stabili o sancțiune financiară (un fel de daune cominatorii).

Desigur, atunci când construiește silogismul juridic în asemenea cazuri, CJUE poate folosi ca premisă majoră atât dreptul UE (respectiv legislația adoptată de instituțiile europene în baza tratatelor constitutive, ceea ce este preferabil cel puțin sub aspectul aplicării principiilor clarității și previzibilității normei de drept, consacrate și de Constituția României), cât și direct prevederile tratatelor constitutive ale UE (ca instrumente juridice de drept internațional public), dar numai în măsura în care acestea din urmă, prin precizia lor tehnică sunt susceptibile de executare fără a mai fi transpuse în legislație comunitară. Astfel, CJUE este în același timp o instanță de drept european și o instanță de drept internațional public (asemenea Curții Internaționale de Justiție), în ambele situații rolul său fiind acela de a apăra părțile contractante împotriva abuzurilor comise de una dintre ele sau de către instituțiile comune create și împuternicite de ele. Totodată, în exercitarea misiunii sale CJUE este ținută să aplice normele convenționale sau unionale (federale) ale UE, iar nu să le creeze. Desigur, interpretarea normei de drept permite și un anume act de creație legislativă, fiecare judecător fiind și puțin legiuitor, mai ales atunci când se dorește evitarea denegării de justiție, dar un asemenea comportament nu poate depăși anumite limite.

Dreptul UE este unul fundamental legislativ, iar nu jurisprudențial. El se bazează pe norma prestabilită (cunoscută anterior comiterii faptei reclamate, certă, explicită, clară și predictibilă) adoptată de instanțe dotate cu legitimitate democratică, iar nu pe precedentul judiciar stabilit de magistrați, poate eminenți, dar lipsiți de mandat popular. Faptul este cu atât mai evident cu cât atât părinții fondatori ai UE, cât și majoritatea zdrobitoare a actualilor membri ai UE (mai ales după Brexit) sunt state care aparțin sistemului de drept romanist, iar nu celui de common-law, pentru care „precedentul legislativ” prevalează asupra „precedentului judiciar”. De aceea, judecătorii CJUE nu pot transpune principiile generale (filosofice și lirice) înscrise în tratate în normă de drept pozitiv cu caracter tehnic, aplicabilă cauzei cu care sunt sesizați, dacă legislativul UE nu a făcut-o prin acte normative corespunzătoare a căror adoptare intră în competența sa. Chemat să aplice legea, iar nu să o creeze, judecătorul nu poate încălca frontiera care separă competențele sale de cele ale legislativului. Toate acestea sunt postulate de știința dreptului și nu trebuie căutat în vreun text expres din tratate pentru a le respecta. Altminteri, sancțiunea obiectivă va fi revolta faptelor împotriva dreptului, adică blocajul și disputa politică, așa cum deja se constată în UE, ale cărei temelii politice sunt, astfel, șubrezite.

La aceeași concluzie se ajunge și pornind de la supremația Constituțiilor naționale în cadrul ordinii de drept europene, constituții care au consacrat principiile legalității (adică „domnia legii” sau „guvernarea legii”, sintagmă tradusă și prin expresia „stat de drept”) și al securității juridice. Este evident că, pentru a respecta norma de drept al UE, ea trebuie cunoscută şi înţeleasă, ceea ce impune ca ea să fie suficient de clară şi previzibilă. Numai astfel se oferă securitate juridică subiectelor de drept.

În Constituția României, cea care a permis ratificarea tratatelor constitutive ale UE, principiul legalității este consacrat în art. 1 (5) care dispune că „respectarea legilor este obligatorie”. Doctrina și jurisprudența, deopotrivă, au stabilit că prin lege nu se are în vedere doar forma normativă, ci și calitatea normei, ceea ce a făcut ca în dreptul constituțional român, principiul legalității să fie indestructibil legat de principiul securității juridice, ca principii fundamentale ale statului de drept. În măsura în care judecătorilor CJUE li s-ar recunoaște competența de transforma formulările orientative din tratate, nepreluate de legislativul european în legi suficient de accesibile și inteligibile, în normă definită post factum aceste dispoziții ale legii fundamentale naționale ar fi încălcate, iar dacă acesta ar fi înțelesul corect al tratatelor constitutive al UE (nu este), respectivele tratate ar fi neratificabile și, deci, ratificarea lor „nulă”. Aceasta cu atât mai mult cu cât prin atari mijloace CJUE ar aduce limitări ale suveranității statelor membre pe care nici ele nu le-au exprimat printr-o manifestare de voință validă și nici constituțiile lor nu le îngăduie (art.1 (1) Const. „România este stat … suveran și independent…”).

b) În al doilea rând, CJUE are competența de a judeca acțiunile în anulare sau în constatarea abținerii de a acționa, îndreptate împotriva instituțiilor UE. Este vorba despre cazurile în care reclamantul cere anularea unei măsuri considerate contrare dreptului UE (ar263 TFUE) sau cele de încălcare a dreptului UE constând în omisiunea unei instituții, a unui organism, a unui oficiu ori a unei agenții europene de a acționa conform obligațiilor sale (art. 265 TFUE). Asemenea acțiuni pot fi formulate de statele membre, de instituțiile europene, precum și de orice persoană fizică sau juridică, lezate de o măsură (în special efect al unui regulament, unei directive sau unei decizii) care le privește direct, adoptată de o structură europeană (o instituție, un organism, un oficiu sau o agenție a UE). În astfel de situații CJUE poate declara actul nul și neavenit sau constata neîndeplinirea obligației de a acționa, obligând instituția în culpă să ia măsurile care se impun (art. 266 TFUE). Aceste aspecte interesează mai puțin studiul de față și de aceea nu le vom comenta.

c) CJUE mai are și competența de a soluționa alte acțiuni directe cum ar fi cele formulate împotriva Deciziilor Comisiei de impunere a unor penalități asupra unor subiecte de drept privat (articolul 261 TFUE). Potrivit Statutului CJUE sunt de competența acesteia (cu anumite excepții care nu interesează aici) și sesizările menționate la articolele 263 și 265 din TFUE atunci când acestea sunt introduse de un stat membru în considerarea unei acțiuni sau inacțiuni a Parlamentului European, a Consiliului sau a celor două instituții acționând împreună, precum și a unor acțiuni sau inacțiuni ale Comisiei europene (raportat la art. 331 (2) TFUE). De asemenea, sunt în jurisdicția CJUE acțiunile menționate la aceleași articole, atunci când acestea sunt introduse de o instituție a UE împotriva unui act sau a unei abțineri de a hotărî a Băncii Centrale Europene.

Competențele descrise succint la punctele b) și c) de mai sus au două caracteristici care merită menționate: i. subiect pasiv al acțiunii este în toate cazurile o structură instituțională europeană, iar nu un stat membru; ii. în exercitarea acestor competențe CJUE are de aplicat prevederi normative de drept al UE sau de drept internațional public cu caracter tehnic, actele a căror anulare se cere sau obligațiile de a face a căror neîndeplinire se reclamă putând fi apreciate prin referire la premise majore precise și clare. De aici se pot trage două concluzii și anume: i. rolul principal al CJUE, în concepția celor care au negociat și încheiat tratatele constitutive ale UE (fapt confirmat de interpretarea istorică a acestora), este acela de a proteja statele membre împotriva eventualelor abuzuri (comise prin acțiune sau inacțiune, deopotrivă) ale instituțiilor europene, iar nu acela de a proteja abuzurile instituțiilor europene împotriva suveranității statelor membre, așa cum s-a ajuns să se întâmple; ii. CJUE este un for îndreptățit să interpreteze și aplice dreptul UE, dar nu să îl creeze.

PROBLEMA HOTĂRÂRILOR PRELIMINARE

Pe lângă competențele menționate anterior, CJUE o mai are și pe aceea, considerată de mulți a fi „bijuteria coroanei”, a soluționării acțiunilor indirecte, respectiv de a pronunța „hotărâri preliminare” prin care se răspunde cu caracter principial la excepția de nelegalitate invocată în fața unei instanțe naționale (art. 267 TFUE). Este vorba despre situațiile în care o instanță judecătorească națională, chemată a aplica o lege de drept intern aflată prima faciae în contradicție cu dreptul UE, dorește să afle de la CJUE care este interpretarea corectă a tratatelor constitutive ale UE sub imperiul cărora s-a născut norma europeană în chestiune și / sau dacă această normă este validă sau nu.

Aptitudinea curților de justiție a statelor membre de a adresa cereri CJUE pentru interpretarea tratatelor UE prin „decizii preliminare” a fost gândită de redactorii tratatelor constitutive cu scopul de a facilita uniformizarea interpretării legislației comunitare. Asemenea interpretări pot oferi și un ghidaj cu privire la transpunerea în legislație a unor standarde nedefinite tehnic de tratate (standarde juridice nedeterminate) precum „democrația” sau „statul de drept”.

Cuvântul „preliminar” nu anunță o viitoare decizie a CJUE, ci o viitoare decizie a instanțelor judecătorești naționale competente a soluționa diferite cauze în care era important să se stabilească un înțeles corect și pe cât se poate uniform al normelor de drept al UE.

Art. 267 TFUE este clar: „Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.”. În aplicarea acestui articol, interpretarea tratatelor constitutive ale UE (căci despre ele este vorba) nu se face în raport cu legislația națională pertinentă în cauza aflată pe rolul instanței naționale care a formulat cererea de hotărâre preliminară, ci cu dreptul UE, respectiv cu normele adoptate de legislativul unional. De ce? Pentru că în astfel de cazuri CJUE nu este mandatată să verifice conformitatea normelor adoptate de legislativul statelor membre cu normele adoptate de legislativul UE (și cu tratatele constitutive ale UE), ci să asigure o interpretare uniformă a dreptului UE la nivelul tuturor statelor membre, în vederea uniformizării jurisprudenței instanțelor judecătorești naționale la scara întregii uniuni. Problema contradicției dintre legislația eminamente națională și dreptul UE, în măsura în care am avea de a face cu o încălcare a obligației statelor membre de a armoniza legislația legiuitorului unional cu cea a legiuitorului național, se pune doar în cadrul acțiunilor directe.

Așadar, prin „decizii preliminare”, CJUE se poate pronunța numai cu privire la înțelesul dispozițiilor din tratatele constitutive ale UE sau poate spune dacă actele emise de instituțiile UE se bucură de validitate sau sunt nule, dar nu poate face aprecieri cu privire la legislația statelor membre sau la practicile instituțiilor naționale, cu atât mai mult atunci când este vorba despre Constituție sau despre deciziile instanțelor naționale de contencios constituțional. Numai în cazul în care un stat membru, printr-o acțiune directă adresată CJUE, ar reclama abaterea unei norme de drept al UE de la prevederile tratatelor UE sau un stat membru ori o instituție a UE ar acuza o normă de drept național (de ex., român) de a fi în contradicție cu dreptul UE, CJUE ar fi putut pronunța o decizie prin care să se soluționeze pe fond litigiul respectiv.

CJUE nu poate, sub pretextul că interpretează dreptul UE, în contextul unui litigiu de drept intern românesc în cadrul căruia neclaritatea cu privire la înțelesul legii europene s-a ivit, să se pronunțe, de fapt, asupra substanței acelui litigiu. Cu atât mai mult o atare atitudine este inadmisibilă cu cât decizia preliminară ar aduce atingere raportului politic dintre România și UE, distrugând echilibrele de putere stabilite prin tratatele constitutive ale UE, în defavoarea statelor membre și dincolo de ceea ce ele au acceptat la semnarea acestora.

Cum pot fi calificate, în asemenea circumstanțe, altfel decât ca abuzive, deciziile preliminare ale CJUE în care este condamnată poziția CCR și se stabilesc drepturi pentru diverse instituții naționale (în speță, instanțele judecătorești), cu încălcarea legilor naționale care le guvernează pe acestea? Faptul de a transforma o interpretare generală a legii destinată să orienteze activitatea instanțelor naționale pe linia convergenței la nivel unional, în dispoziție obligatorie pentru guvernul sau parlamentul unui stat membru, limitându-le exercițiul atribuțiilor lor (exclusive sau partajate) și stabilind conținutul raporturilor dintre puterile statului în afara ordinii constituționale a acestuia, constituie un abuz patent, căruia nu i se pot atașa consecințe constrângătoare în spațiul juridic național românesc.

În mod normal, dacă este necesar, instanța națională aplică ea însăși dreptul UE. Atunci când o chestiune de interpretare a legislației unionale este invocată în fața unei instanțe naționale, această instanță, pentru a scăpa de orice dubii și, totodată, conștientă de nevoia unei interpretări unitare a dreptului UE la scara întregii uniuni, îi poate solicita CJUE o hotărâre preliminară. Instanța națională prezintă întrebările legate de interpretarea sau validitatea unei dispoziții din dreptul UE sub forma unei hotărâri judecătorești, pronunțată în conformitate cu normele procedurale naționale. Grefa CJUE va comunica cererea persoanelor având calitate procesuală în acțiunea formulată la nivel național, precum și statelor membre și instituțiilor Uniunii Europene. Acestea îi pot prezenta Curții de Justiție observații scrise.

Iată mecanismul convențional conceput pentru a se asigura o interpretare uniformă a dreptului UE. CJUE a folosit acest mecanism pentru a scoate dreptul UE de sub controlul Constituțiilor naționale, pentru a crea un sistem de drept supranațional care își proclamă supremația în raport cu Constituțiile naționale și care, dispensându-i pe judecătorii naționali de obligația respectării Constituției naționale, o lasă pe aceasta fără apărare judiciară. Astfel, principiul priorității legislației adoptate de legiuitorul unional asupra legislației adoptate de legiuitorul național, în cadrul unui sistem de drept transnațional a cărui coerență este asigurată de supremația constituțiilor naționale ale statelor membre, calibrate potrivit valorilor ce le sunt comune, se transformă abuziv în supremație a tratatelor constitutive europene și a interpretării generale date acestora de CJUE, în raport cu constituțiile naționale. Astfel, prin subordonarea identității naționale a ordinii juridice a statelor membre ale UE față de o identitate anațională europeană, definită doar prin referire la interese europene încă nestabilite convențional sau doctrinar, identificarea lor fiind lăsată la luminile jurisprudenței unionale, se ajunge la desființarea statelor-națiune care au creat uniunea potrivit cu permisiunea dată de legile lor fundamentale și în scopul salvgardării intereselor lor naționale.[12] 

JURISPRUDENȚA CJUE

CJUE a invocat întotdeauna „autoritatea supremă” în stabilirea relației dintre „dreptul UE” și „dreptul intern”, ea însușindu-și de facto rolul de curte constituțională a UE. Această abordare, care nu are niciun fundament juridic, ci numai unul politic alimentat de puterea oligarhiei eurocrate, a pus-o în conflict (nu de drept, pentru că nu s-au stabilit raporturi juridice între acestea pe cale legislativă, ci de facto) cu instanțele naționale de contencios constituțional. Dacă CJUE ar fi o curte constituțională cu autoritate superioară curților constituționale naționale, ar însemna că și tratatele constitutive ale UE, pe care le interpretează cu forță obligatorie, ar deține „supremația” în raport cu Constituțiile naționale. Ceea ce nu este posibil întrucât UE a fost creată de statele membre (federate) în conformitate cu Constituțiile lor și numai în limitele în care acestea au permis-o. Inclusiv desființarea UE, prin retragerea statelor membre, se face cu observarea ordinii lor constituționale. Or, CJUE nu este instanță de apel a instanțelor naționale de contencios constituțional.

De-a lungul timpului, CJUE a degajat o jurisprudență prin care a încercat să stabilească anumite principii ale „dreptului UE” în relația sa cu ordinea de drept a statelor membre ale UE. O vom evoca pe scurt. De îndată spunem, însă, că respectivele principii nu ridică probleme atât timp cât tind să arbitreze concursul dintre legislația infra-convențională adoptată de instituțiile abilitate ale UE și cea infra-constituțională adoptată de legislativele naționale. Ele nu pot fi aplicate, însă, pentru soluționarea conflictului juridic de natură constituțională dintre CJUE și instanțele naționale de contencios constituțional, respectiv între dreptul UE și Constituțiile naționale, doar supremația celor din urmă fiind absolută.

Prin hotărârea sa din 5 februarie 1963, pronunțată în cauza Van Gend & Loos, CJUE a instituit principiul conform căruia legislația comunitară este direct aplicabilă de către instanțele statelor membre. Prin hotărârea pronunțată la 15 iulie 1964 în cauza Costa/Enel dreptul comunitar a fost definit ca sistem independent și prevalent în raport cu dispozițiile juridice naționale.

Soluțiile pronunțate în aceste cauze sunt sursa doctrinelor care proclamă „supremația dreptului UE”, precum și „efectul direct” și „aplicabilitatea imediată” a dreptului comunitar/unional. Potrivit lor, „dreptul UE” ar avea prioritate absolută față de „dreptul intern”, instanțele naționale fiind ținute să transpună în deciziile lor această „supremație”. Curtea a confirmat aceste doctrine în cauze ulterioare precum Simmenthal (1978), Comisia/Belgia (1980), Comisia/Luxemburg (1996), Brasserie du Pêcheur și Factortame II (1996), Michaniki, (2008).

Dintre principiile generale ale dreptului comunitar astfel conturate, reținem aici, ca relevante pentru ceea ce dorim să demonstrăm, următoarele: i. ordinea juridică unional este parte integrantă a ordinii juridice a statelor membre, instanțele acestora fiind obligate sa o respecte (Costa–Enel); ii. sistemul juridic născut din tratatele constitutive ale UE este izvor independent de drept care nu poate fi, datorită naturii sale speciale, surclasat de normele juridice interne, fiind superior acestora (Costa–Enel); iii. conflictele dintre reglementările unionale și cele naționale trebuie rezolvate aplicând principiul priorității dreptului unional (Walt Wilhelm); iv. validitatea măsurilor adoptate de instituțiile UE ca și dispozițiile convenționale privind aplicarea lor directă pot fi interpretate numai în lumina dreptului unional (Internationale H); v. aplicabilitatea directă a dreptului unional înseamnă aplicarea deplină și uniformă a dispozițiilor sale în toate statele membre, începand cu data intrării lor în vigoare și până la expirarea valabilității lor (Simmenthal II); vi. instanțele nationale au obligația de a aplica dreptul unional și a-i asigura efectul direct deplin, înlăturând, chiar din oficiu, orice normă contrară internă (Simmenthal III).

Înțelegerea acestor principii se lovește de confuzia pe care jurisprudența CJUE pare a o face între sintagma „dreptul intern”, care include legislația infraconstituțională, dar exclude prevederile constituționale, și „ordinea de drept internă / națională” care ar include Constituția, pe de o parte, și între conceptul de „prioritate”, aplicabil pentru a rezolva concursul dintre două norme de același nivel din ierarhia normelor juridice (din orice ordine ierarhică, în general) și cel de „supremație”, aplicabil pentru a indica norma (entitatea) aflată la nivelul cel mai înalt al ierarhiei normelor juridice (al unei organizări ierarhice, în general). La limită, putem vorbi și despre „supremația” dreptului UE, în măsura în care admitem că există o „supremație relativă” care se referă la ierarhia subsistemelor unui sistem, și o „supremație absolută”, care se referă la ierarhia sistemului în integralitatea sa. Astfel, tratatele constitutive ale UE și normele adoptate de legislativul european ar deține „supremația relativă” în cadrul distribuției ierarhice specifice subsistemului format din normele de „drept național lato sensu”, care includ normele cu origine internă și pe cele cu origine comunitară. Ceea ce mai simplu, mai corect și mai precis am denumi „prioritate” și am exprima prin „prioritatea dreptului UE față de dreptul intern stricto sensu”. Dacă ne situăm, însă, în cadrul sistemului legislativ integral, care desemnează ordinea de drept a unui stat-națiune (cu identitatea sa națională) membru al UE, atunci supremația se referă la Constituția acestuia, expresie, așa cum am mai spus, a identității naționale a ordinii sale de drept. Acest stat există atât timp cât își păstrează această identitate.

Cu atari precizări, putem comenta și circumstanția principiile dreptului UE mai înainte menționate, prin câteva scurte teze. Astfel:

i. ordinea juridică comunitară este, într-adevăr, parte integrantă a ordinii juridice a statelor membre, dar numai întrucât ea este conformă cu concepția constituțională a acesteia din urmă, concepție care a generat-o și a absorbit-o pe cea dintâi, iar nu invers; numai de aceea instanțele naționale sunt obligate să o respecte;

ii. sistemul juridic născut din tratatele constitutive ale UE are la origine, ca izvor primordial, voința statelor membre, exprimată în limitele constituțiilor lor naționale, și el este superior normelor juridice interne numai întrucât aceste constituții o permit, adică numai întrucât este compatibil cu identitatea națională a ordinii de drept a statelor membre;

iii. prioritatea dreptului unional se manifestă exclusiv în raport cu dreptul național infraconstituțional, supremația constituțiilor naționale provenind din împrejurarea că atât tratatele constitutive ale UE, împreună cu dreptul unional infraconvențional, cât și dreptul național infraconstituțional își au originea comună în și se raportează cu toate la ele; fără respectarea condiției conformității cu constituțiile statelor membre ale UE, tratatele constitutive ale UE nu ar fi putut fi ratificate și atunci nu ar fi putut genera drept unional;

iv. validitatea măsurilor adoptate de instituțiile UE ca și dispozițiile convenționale privind aplicarea lor directă pot fi interpretate numai în lumina dreptului unional, ținând seama că acesta este efectul acordului de voință al statelor membre, exprimat în baza permisiunii date lor de Constituțiile naționale;

v. aplicabilitatea directă a dreptului unional înseamnă aplicarea deplină și uniformă a dispozițiilor sale în toate statele membre, reciproca acestui enunț, altminteri corect, fiind că dacă într-un singur stat Constituția se opune, în virtutea supremației sale în ordinea națională de drept, validării normelor dreptului comunitar, acestea nu se vor mai aplica în nici unul din celelalte state membre, indiferent de ceea ce prevăd legile fundamentale ale acestora;

vi. instanțele naționale au obligația de a aplica dreptul unionalși a-i asigura efectul direct deplin, înlăturând, chiar din oficiu, orice normă contrară internă, cu excepția normelor constituționale care circumscriu identitatea națională a ordinii de drept în statul respectiv.

În hotărârea sa din 17 decembrie 1970, pronunțată în cauza Internationale Handelsgesellschaft, CJUE a mai hotărât că dreptul UE se bucură de „supremație” chiar și în raport cu drepturile fundamentale garantate în constituțiile naționale. Această afirmație este lipsită de orice argument de drept, fiind doar o expresie a voluntarismului politic.[13]

Că drepturile fundamentale „fac parte integrantă din principiile generale de drept” ale UE, este firesc și indubitabil. Aceasta mai ales după ce tratatul de la Lisabona a conferit forță juridică Cartei europene a drepturilor fundamentale (CDFUE).

De altfel, conform art. 52 CDFUE, „(3) În  măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.

(4) În măsura în care prezenta cartă recunoaște drepturi fundamentale, așa cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune statelor membre, aceste drepturi sunt interpretate în conformitate cu tradițiile menționate.

(6) Legislațiile și practicile naționale trebuie să fie luate în considerare pe deplin, după cum se precizează în prezenta cartă.”

Așa zisa „supremație” a dreptului UE nu este, însă, decât rezultatul ratificării tratatelor constitutive ale UE (a tratatului de la Lisabona), ca instrumente de drept internațional public, de către statele membre, în conformitate cu Constituțiile lor. Aici nu este vorba despre „supremația” dreptului UE, ci pur și simplu de aplicarea principiului Pacta sunt servanda.

În ceea ce privește dreptul românesc, potrivit art. 20.2 din Constituție „Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.”. 

Aceasta înseamnă că România a ratificat tratatul de la Lisabona sub condiția ca sistemul drepturilor fundamentale la care dă naștere să conțină dispoziții mai favorabile titularilor de drepturi individuale decât legile interne românești care transpun în termeni tehnici drepturile și libertățile acordate de Constituția României. În măsura în care acest tratat ar fi reglementat drepturi și libertăți fundamentale necunoscute de Constituția română, aceasta ar fi fost amendată corespunzător, prin însuși actul de ratificare, pentru a se alinia la un standard superior. Această formă automată și temporară (pe perioada de validitate a tratatului) de revizuire a Constituție nu ar fi însă expresia supremației dreptului UE, ci ar reflecta supremația voinței legiuitorului constituțional român.

Invers, dacă dreptul UE ar stabili libertăți individuale (drepturi fundamentale) inferioare standardelor fixate de dreptul românesc, atunci, potrivit cu dispozițiile Constituției României, legislația adoptată de legiuitorul român ar avea prioritate față de cea adoptată de legislativul UE. Așadar, Constituția României și-ar reafirma supremația, inclusiv pe terenul drepturilor omului. Doctrina europeană referitoare la drepturile omului merge în acest sens, contrazicând, la rândul său, chiar dacă nu cu argumentul supremației Constituției naționale, ci cu acela al supremației drepturilor omului și a protecției lor, jurisprudența CJUE.

Dacă legislativul UE ar reduce standardele privind drepturile fundamentale sub nivelul celor stabilite de „dreptul intern” românesc – de pildă, ar limita dreptul la un proces echitabil prin interzicerea unor căi de atac ordinare sau extraordinare împotriva deciziilor judecătorești pronunțate de complete de judecată nelegal constituite, pentru ca prelungirea judecății să nu amâne recuperarea de către UE a unor sume eventual datorate de cei condamnați nelegal – asemenea legislație nu s-ar aplica în România, ea fiind neconstituțională. CCR ar avea competența să o verifice și interzică așa cum o poate face cu orice act normativ cu putere de lege care este parte din dreptul românesc. Astfel eroarea legislativului european este corectată, în măsura în care nu a făcut-o deja CJUE, sesizată de un stat sau de un cetățean european.

De altfel, o asemenea ipoteză ca cea din exemplul prezentat nu s-ar aplica în România nu numai pentru că însăși Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Guðmundur Andri Ástráðsson V. Islanda a stabilit un test de echilibru pentru garantarea principiului securității juridice, dar în apărarea dreptului la un tribunal independent, imparțial și instituit prin lege, ci și pentru că nici măcar nu se impune a fi parcurs acest test prin raportare la termenele de formulare a căilor de atac despre care am făcut vorbire, fiind fără putință de tăgadă că acestea pot fi promovate cu succes.

Am vrea să remarcăm aici că, printr-o hotărâre din 2012, Curtea Constituțională a Lituaniei a stabilit următoarele: „Deci, în sine, hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului poate să nu servească drept temei constituțional pentru reinterpretarea (corectarea) doctrinei constituționale oficiale (dispozițiile acesteia) dacă o astfel de reinterpretare, în absența modificărilor corespunzătoare ale Constituției, a schimbat per ansamblu reglementarea constituțională (inter alia integritatea instituțiilor constituționale demiterea, jurământul și dreptul electoral) în esență. Acest lucru este valabil și în cazul în care a perturbat sistemul de valori înrădăcinate în Constituție și a diminuat garanțiile de protecție a superiorității Constituției în sistemul juridic.”. Prin urmare, Lituania a preferat să opteze pentru o interpretare a drepturilor omului prin raportare la propria Constituție, nu prin raportare la o hotărâre CEDO, chiar și în cazul în care aceasta din urmă ar fi impus un standard de protecție superior.[14]Cu toate acestea, formula consacrată printr-o decizie CJUE nu poate fi anulată, întrucât împotriva unor asemenea decizii nu există cale de atac. Iată motivul pentru care tratatele constitutive ale UE ar trebui modificate în sensul creării unei Curți supreme” a UE, formată din reprezentații instanțelor naționale de contencios constituțional, având competența de a verifica și casa, după caz, deciziile CJUE, din perspectiva conformității lor cu Constituțiile naționale, sub imperiul cărora tratatele constitutive au fost încheiate și ratificate.

CONCLUZII

Chiar dacă am acorda UE natura juridică de federație, ea este o federație de state-națiune având specificul supremației constituțiilor naționale în raport cu sistemul de drept unional.

Toate statele membre au ratificat tratatele de aderare la UE, precum și modificările aduse tratatelor constitutive ale UE, în conformitate cu prevederile Constituțiilor lor și sub condiția respectării acestora. Sub aspectul ordinii de drept a UE, atribuirea unor competențe suverane către instituțiile „federale”, prin tratatele constitutive ale acesteia, este limitată de dispozițiile constituției celei mai restrictive cu privire la delegarea exercițiului suveranității către entități transnaționale.

Potrivit angajamentelor de drept internațional public ale statelor membre ale UE, care conferă fundamentul juridic al constituirii acesteia, actele normative adoptate de legiuitorul unional primesc statut național și totodată, în cadrul ordinii de drept naționale în care se integrează astfel, au prioritate în raport cu actele normative adoptate de legiuitorul național, atunci când ele intră în concurs, sub condiția de a se respecta identitatea națională a ordinii de drept a tuturor membrilor și a fiecăruia. Astfel, în ordinea de drept transnaţională („federală”) europeană, la fel ca în ordinea de drept națională, Constituțiile naționale își păstrează supremația, conferindu-i UE o identitate juridică la nivelul celui mai mic numitor comun al identității sistemelor naționale de drept.

Pe acest fond, se constată tendința transformării UE dintr-o democrație transnațională într-o eurocrație anațională sau chiar antinațională ilegitimă, birocrații instituțiilor europene devenind o oligarhie care, în loc să se limiteze la executarea mandatului primit de la statele membre, încearcă să confiște suveranitatea acestora și să înlocuiască un sistem de administrare comună a intereselor naționale comune așezat pe baze federale, într-o guvernare suprastatală de timp imperial.

CJUE participă la acest proces, dând tratatelor constitutive ale UE și tratatelor de aderare a noilor membri interpretări care, dacă ar fi fost cunoscute la data încheierii acestora, ar fi făcut ratificarea lor imposibilă, întrucât ar fi fost interzisă de Constituțiile naționale. O astfel de situație nu privește numai România, ci și multe alte state membre (dintre care menționăm Polonia, Ungaria, Germania, Franța, Italia, Spania[15]). În măsura în care, în absența unor căi de atac împotriva deciziilor CJUE (mai ales a celor preliminare), singura interpretare valabilă a tratatelor constitutive ale UE rămâne cea în prezent adoptată de aceasta, ar urma ca instanțele naționale de contencios constituțional (în speță CCR) să constate, după caz, că legile prin care tratatele constitutive au fost ratificate, ca și cele de ratificare a tratatelor de aderare la UE, ulterioare adoptării lor, sunt neconstituționale și, pe cale de consecință, nu produc niciun fel de efect. Pe plan strict juridic consecința ar fi haosul și nesiguranța normativă în interiorul uniunii, iar pe plan politico-juridic redeschiderea negocierilor politice care pot merge de la redefinirea ordinii juridice a UE până la desființarea ei din… lipsă de membri.

Situația actuală, când disputele cu privire la „supremația” Constituțiilor naționale versus „supremația” dreptului UE, precum și cele conexe având ca obiect „supremația” deciziilor CCR în concursul cu „supremația” deciziilor CJUE, lasă ordinea juridică, deopotrivă europeană și națională, în confuzie și tensiune, nu poate continua. De aceea, pe de o parte, CCR trebuie sesizată pentru a se pronunța asupra constituționalității tratatelor europene în interpretarea dată de CJUE, cu efecte asupra validității legilor de ratificare a acestora, iar pe de altă parte, trebuie inițiate demersuri politice pentru convocarea unei conferințe interguvernamentale care, printre altele, să introducă în tratatele constitutive dispoziții privind crearea unei Curți Supreme Europene formată din reprezentanții instanțelor de contencios constituțional ale statelor membre și îndrituită a cenzura deciziile CJUE sub aspectul conformității lor cu legile fundamentale naționale.

N.B. Autorii au redactat prezentul studiu pentru ca prin el să aducă un omagiu simbolic eminentei profesoare și cercetătoare din domeniul dreptului, precum și distins magistrat și arbitru de comerț internațional, Brândușa Ștefănescu, aflată în apropierea momentului de atingere a pragului senectuții; adică a vârstei de 80 de ani, la care Seneca spunea că oamenii, scăpați de temeri, de iluzii și de prejudecăți, se pot dedica plenar creației, ajungând la nivelul cel mai înalt de tinerețe a spiritului.


[1] Un studiu al școlilor de gândire europene poate fi consultat în M. E. Mendez-Pinedo, The principle of effectiveness of EU law: a difficult concept in legal scholarship, publicat în Juridical Tribune, vol. 11, ediția 1, martie 2021, disponibil aici, accesat la data de 22.03.2022
[2] Pentru un studiu referitor la modul de raportare la UE în celelalte constituții ale statelor membre, a se vedea M. Safta, Justiţia constituţională europeană. Prea mult drept constituţional în Uniunea Europeană?, publicat pe Juridice.ro la data de 11.02.2022, disponibil aici, accesat la data de 25.03.2022
[3] Pentru diferențele dintre școala franceză și școala germană, a se vedea C. White, National Constitutional Courts and the EU The Evolution of the Conseil Constitutionnel and the Bundesverfassungsgericht, publicat în noiembrie 2014, Civitas: Institute for the Study of Civil Society, disponibil aici, accesat la data de 22.03.2022
[4] Pentru o analiză amplă a raportului dintre Constituția României și legislația UE a se vedea și A. Severin, Raportul dintre Constituția României și legislația UE (Constituția României în dreptul UE și dreptul UE în Constituția României, în Revista Dreptul nr 2/2020, pp. 70-92, disponibil aici
[5] S. Uscov, Pandora Files. CCR poate declara neconstituționalitatea tratatelor constitutive ale UE în interpretarea lor dată de CJUE, publicat pe Juridice.ro la data de 16.03.2022, disponibil aici, accesat la data de 21.03.2022
[6] A se vedea pe larg argumentele de drept, inclusiv jurisprudența CCR, în S. Uscov, MCV, CJUE și CCR – De ce MCV a expirat în 2010 și o analiză a supremației și primatului în raporturile dintre ordinea juridică națională și ordinea juridică a UE. Partea a II-a, publicat pe Juridice.ro la data de 03.01.2022, disponibil aici
[7]  A se vedea și R. Viorescu, The Effects of the Judgment of the Grand Chamber of the Court of Justice of the European Union in Case C-83/19, C-127/19, C-195/19,  C-291/19, C-355/19, C-397/19. The Obligation of the Decisions of the Romanian Constitutional Court  and the Supremacy of EU Law?, publicat în Logos Universality Mentality Education Novelty: Law, 2021, vol. 9. ediția 1, pp. 47-61, disponibil aici, accesat la data de 26.03.2022
[8] Pentru o prezentare comparativă a dispozițiilor existente în Constituțiile naționale referitor la raportul acestora cu tratatele constitutive ale UE a se vedea și S.M. Teodoroiu, M. Enache, M. Safta, Identitate constituțională națională și dialog judiciar, în volumul Identitatea constituțională națională în contextul dreptului european, coordonator V. Dorneanu, Ed. Hamangiu, București, 2019, pp.37-51
[9] A se vedea și J. Komarek, National constitutional courts in the European constitutional democracy, publicat în International Journal of Constitutional Law în 2014, 12 (3), pp. 525-544, ISSN 1474-264, disponibil aici, accesat la data de 22.03.2022
[10] A se vedea și A. Severin, Nu exista argumente juridice care sa sustina suprematia dreptului UE in relatia cu Constitutia nationala, publicat pe Lumea Justiției la data de 21.01.2022, disponibil aici, accesat la data de 21.03.2022
[11] A se vedea și M. Voicu, Lăsați-i pe judecătorii români să JUDECE și să-și facă ORDINE în propria CASĂ a JUSTIȚIEI! (II), publicat pe Juridice.ro, disponibil aici, accesat la data de 21.03.2022
[12] Vezi și M.Voicu, Anihilarea supremației Constituției în dreptul intern al statelor membre ale UE prin hotărârile CJUE din 18.05.2021 și din 21.12.2021. Primul „Trofeu” UE – 2021, publicat pe Universul Juridic la data de 07.02.2022, disponibil aici, accesat la data de 21.03.2022
[13] A se vedea și I. Dimitrakopoulos, Conflicts between EU law and National Constitutional Law in the Field of Fundamental Rights, disponibil aici, accesat la data de 25.03.2022
[14] A se vedea pag. 192 și urm. din raportul Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) din 2014 intitulat „Cooperarea Curților Constituționale în Europa – Situația actuală și perspective”, disponibil aici, accesat la data de 23.03.2022
[15] A se vedea pe larg în P. Cleppe, An overview of national top courts challenging the supremacy of EU law, publicat în Brussels Report la data de 21.10.2021, website: disponibil aici, accesat la data de 25.03.2022


Prof. univ. dr. Adrian Severin
Avocat Silvia Uscov, Managing Partner USCOV | Attorneys at law