Dreptul litoralului în UE. Sinteză

Marin Voicu

Sumar
I. STRATEGIA UE de amenajare integrată a zonelor costiere – AIZC. Principii generale și opțiuni politice. Legea tip a Consiliului Europei.
II. Legea litoralului în Franța și alte legi conexe.

Introducere

1. Litoralul. Noțiunea.

Litoralul este banda de pământ constituind zona cuprinsă între o întindere maritimă și pământul continent, sau o ”arrière-pays”, afectată de diferitele concepte geografice, geomorfologice, oceanografice, biologice, juridice, populare, s.a.

Litoralul este format din etajul infralitoral, estran-flux[1] și etajul supralitoral, fiind inclus, astfel, în zona costieră.

2. Comisia Europeană a lansat, în anul 1996, un Program de acțiune asupra amenajării integrate a zonelor costiere, program articulat în jurul a 35 de proiecte, locale și regionale, vizând liniile concrete de aplicare AIZC, o serie de analize tematice orizontale și lucrări de cercetare, completate de întâlniri cu grupuri de experți și contacte multiple cu alți operatori externi.

Programul lansat a constituit baza unei Strategii europene AIZC pentru promovarea dezvoltării durabile a zonelor costiere ale UE, cu un dublu obiectiv:

– completarea și difuzarea marilor lecții din experiența programului, la zi;

– stimularea dezbaterii și realizării unui consens asupra strategiei europene AIZC, de natură să inverseze evoluția non durabilă, prin diverse instrumente juridice, economice și strategice, puse în serviciul AIZC.

I. STRATEGIA UE de amenajare integrată a zonelor costiere – AIZC.

A. Caracteristicile zonelor costiere

1. Importanța zonei costiere

Zona costieră a fost, dintotdeauna, un loc privilegiat al dezvoltării societății umane, care oferă un real potențial pentru creștere economică, locuri de muncă și calitate a vieții, prin producția agricolă, de energie, mobilitate și comerț, conservarea patrimoniului cultural, turism, agrement, situri arheologice, plaje, locuri de retragere, apărare contra forțelor distructive ale mării și multe altele.

2. Unele probleme puse de gestiunea zonei costiere.

Capacitatea noastră de a exercita activitățile umane în zonele costiere este decisiv determinată de dinamica proceselor litoralelor, naționale-regionale și locale, ale sistemelor meteorologice, mecanismelor de transport, ale sedimentelor, etc. și de legăturile hidrologice între bazinul hidrografic și coasta, de schimbările climatice care se traduc în multiplicarea riscurilor.

În anumite regiuni, activitatea umană a agravat aceste probleme, mai ales, prin implantarea unor infrastructuri sau prin supraexploatarea resurselor biologice și altele.

Aceste presiuni riscă să genereze distrugerea bazei de resurse costiere și să afecteze capacitatea acestor zone costiere de a îndeplini funcțiile lor esențiale, după cum creșterea populației rezidente și turistice în zonele costiere, multiplică conflictele și determină o utilizare nesustenabilă.

3. Urgența unor ACȚIUNI în zonele costiere este impusă de mai mulți factori:

– o gestiune defectuoasă de lungă durată;

– capacitatea de recuperare limitată a zonelor costiere – victimele erorilor grave de gestionare;

– duratele scurte de evoluție a dinamicii litoralului;

– imensul potențial al zonelor costiere;

– numeroasele probleme de poluare și de depuneri generale în amonte sau în mare liberă, care se manifestă, în final, în zonele costiere;

– limitele și sfidările care apar în interfața fizică dintre pământ și mare privind amenajarea teritorială și gestionarea transporturilor;

– riscul special al catastrofelor naționale, precum inundațiile, s.a.

4. Problemele comune zonelor costiere:

– dezvoltarea neprogramată a generat investiții necontrolate, pierderea posibilităților de locuri de muncă, deteriorarea mediului și a condițiilor de viață;

– declinul sectoarelor tradiționale, în afara pericolului pentru mediul înconjurător, s-a tradus prin creșterea șomajului, emigrație masivă și instabilitate climatică;

– eroziunea costieră a cauzat distrugerea unor rezervații naționale și stabilimente umane, cu prejudicii în activitățile economice, amenințând, chiar, viața omului și

– absența rețelelor adecvate de comunicare și transport  a provocat izolări în raport cu restul Europei, accesibilitatea fiind o problemă majoră pentru numeroase zone costiere și, în special, pentru insule.

B. Principiile generale ale unei bune gestiuni a zonelor costiere în Europa.

1. O deschidere foarte largă

Zonele costiere sunt complexe: ele sunt influențate de o multitudine de presiuni și forțe interdependente, printre care sistemele hidrologice, geomorfologice, socio-economice, administrative, instituționale și culturale, care produc un impact major asupra dinamicii zonelor costiere, afectând orice tentativă de gestiune durabilă a acestora.

Anvergura geografică a unei acțiuni privind cadrul gestiunii zonelor costiere trebuie, deci, să fie adaptată problemelor abordate, ținând seama de forțele motrice sau de zonele de impact situate în alte entități administrative, unele, foarte departe de coaste.

Legăturile stricte dintre elementele marine și cele terestre ale zonei costiere, prin activitățile umane și procesele fizice, impun ca gestiunea să reușească numai prin acoperirea porțiunilor maritime și a celor terestre ale zonelor costiere.

2. Condițiile specifice care prevalează în regimurile vizate.

Pentru a fi eficace orice propunere de soluție specifică la problemele zonei costiere și orice decizie, trebuie, în mod necesar, să țină cont de parametrii sit-ului, să aibă o profundă cunoaștere a situației locale, a specificațiilor fizice, sociale, culturale, instituționale și economice.

O bună gestiune a zonei costiere impune, deci, studiul caracteristicilor proprii regiunii țintă, evaluarea presiunilor și a forțelor motrice care determină dinamica, demers care implică colectarea datelor adecvate, producerea de informații și indicatori, o bună circulație a datelor între furnizorii de informații și actorii inițiativelor AIZC, dar și o bună utilizare a tehnicilor de evaluare integrată.

3. O sinergie cu procesele naturale.

Gestiunea litoralului mult timp a fost percepută ca o ”luptă contra mării”, un combat care s-a soldat, adesea, cu victoria proceselor naționale asupra efortului uman, de regulă, foarte oneroase. O bună gestiune a zonelor costiere trebuie să pornească de la sistemele naturale și de la dinamica sistemelor litoralelor, generând, astfel, activități ecologice sustenabile și rentabile economic, pe termen lung.

4. Recursul la o planificare participativă pentru a întări consensul și a obține un angajament și o responsabilitate partajată, de a mobiliza cunoștințele locale, spre a se identifica problemele veritabile aflate în joc și a găsi soluțiile cele mai realiste de punere în practică.

5. O susținere și o participare a tuturor instanțelor administrative competente.

Principiul subsidiarității trebuie să prezideze reputația și competența autorităților responsabile între diferite niveluri administrative-comunitare, regionale, naționale, locale și a eșaloanelor superioare, de a susține întărirea capacităților locale de evaluare, asigurându-se susținerea reciprocă și coordonarea politicilor respective.

6. Utilizarea conjunctă a mai multor instrumente.

Gestiunea zonelor costiere nu se poate realiza decât utilizând un larg evantai de instrumente, conjugându-le pe cele juridice și economice cu acordurile voluntare, sursele de inovare, soluțiile tehnologice, cercetarea și educația.

C. Necesitatea unei STRATEGII europene – AIZC

1. Ce este AIZC?

Amenajarea integrată a zonelor costiere – AIZC, este o metodologie generică de aplicare a principiilor enunțate și de favorizare a gestiunii lor durabile, oferind un mijloc de integrare a divergențelor de obiective și opinii și de orientare a incertitudinilor privind procesele naturale, actuale și viitoare, către soluțiile globale acceptabile la problemele concrete.

Filosofia AIZC se bazează pe următoarele elemente:

a) AIZC poate să contribuie la dezvoltarea sistemului democratic și la instaurarea mecanismelor destinate să favorizeze o participare veritabilă a organizațiilor și a autorităților la toate nivelurile societății;

b) coordonarea între sectoarele și nivelurile administrative, un element al unei bune gestiuni a afacerilor publice;

c) procesul AIZC începe cu sensibilizarea problemelor de interes comun, care facilitează dialogul și schimburile de vederi, favorizând cooperarea între părțile interesate, ceea ce constituie fundamentul acțiunii concertate pentru integrarea gestiunii;

d) AIZC este un proces dinamic, continuu și interactiv, destinat a promova gestiunea durabilă a zonelor costiere;

e) trebuie să privească o viziune asupra viitorului societății durabile, viziune în care, se înscriu și se pun în valoare acțiunile adoptate.

2. Diversitatea.

Încă nu există o metodă satisfăcătoare de clasificare a zonelor costiere. Totuși, unele criterii sau tipologii după care zonele în gestiune pot fi clasificate pun în evidență diversitatea situațiilor și problemelor întâlnite în aceste zone costiere europene, cu o diversitate mai accentuată în țările Europei centrale și orientale.

AIZC este influențată de contextul istoric, cultural și tradițional, de condițiile naturale și de problemele fizice întâlnite în zonele țintă.

3. Dimensiunea europeană.

Mediul specific la nivelul european oferă Statelor un cadru în care să se dezvolte politicile AIZC, cele mai adecvate, inclusiv strategiile de investiții, dezvoltare (spațial și funcțional) integrată și de gestiune a resurselor lor.

Rezoluția 94/C/185/02 a Consiliului UE subliniază ”necesitatea unei strategii comunitare pentru gestiunea și amenajarea integrată a zonelor costiere, fondată pe principiile durabilității și a bunelor practici ecologice și de mediu înconjurător”.

D. Opțiunile politice în materie de strategie europeană AIZC.

1. Rolul UE, conform TUE și TFUE:

1.1. definirea cadrului AIZC: fixarea, pe baza unei percepții comune, a obiectivelor AIZC, a principiilor directoare de aplicare, de o manieră flexibilă în raport de diversele contexte regionale ale Uniunii;

1.2. catalizarea AIZC: demararea de acțiuni AIZC la celelalte niveluri administrative;

1.3. încurajarea AIZC printr-un ajutor direct a anumitor inițiative la nivel mediu regional (Mediterana, Arc Atlantic, Marea Nordului, etc.) și

1.4. susținerea AIZC pentru elaborarea programelor și metodologice, în dezvoltarea resurselor umane și în colectarea informațiilor.

2. Politicile sectoriale ale UE cu obiective principale (Comunicarea COM 95/511):

– cele mai bune concepte;

– cea mai bună aplicare a conceptelor valabile;

– mai multă integrare a AIZC în viața economică-socială;

– adaptarea la specificitatea / scara regională;

– clarificarea mai bună a aplicării politicilor mării.

Realizarea acestor obiective ”integrate” implică instaurarea mecanismelor distincte să amelioreze coordonarea politicilor și multiplelor instrumente unionale.

E. Gestiunea integrată a zonelor costiere (GIZC).

I. Cadrul juridic european

1. Carta europeană a litoralului, adoptată la 08.10.1981 de Conferința plenară a regiunilor periferice maritime cu reprezentanții Comunității europene și ai Consiliului Europei.

2. Dimensiunea europeană a problematicii litoralului din iunie 2006: ”Comunicarea: către o politică maritimă a Uniunii și Recomandarea din 30.05.2002 a Parlamentului și a Consiliului UE relativă la aplicarea unei strategii integrate a zonelor costiere în Europa (J.O. nr. 148/06.06.2002).

3. Recomandarea OCDE nr. C-76-161 din 12.10.1976 asupra gestiunii zonelor costiere.

4. Alte instrumente ale Consiliului Europei:

4.1. Convenția relativa la conservarea vieții sălbatice și a mediului natural în Europa (Berna, 19.09.1979);

4.2. Convenția privind peisajul (Florența, 20.10.2000);

4.3. Convenția cadru asupra valorilor patrimoniului cultural pentru societate (27.10.2005);

4.4. Modelul de lege – tip asupra gestiunii durabile a zonelor costiere și Codul de conduită europeană al zonelor costiere, elaborate de Consiliul Europei – 1999 (123 pagini)

a) Legea tip a Consiliului Europei asupra gestiunii integrate și durabile a zonelor costiere.

Structura legii:

Titlul 1: Definiția și politica națională
Secțiunea 1 – Definiții – Zone costiere, gestiune integrată și mediul înconjurător
Secțiunea a 2-a – Politica în cadrul național

Titlul 2: Principiile relative la zonele costiere (art. 8-23)

Titlul 3: Delimitarea, decupajul și costografia

Titlul 4: Punerea în funcțiune a organismelor adecvate

Titlul 5: Repartiția responsabilităților între puterile politice

Titlul 6: Cunoașterea zonelor costiere

Titlul 7: Instrumentele de acțiune și financiare

Titlul 8: Proprietatea funciară și zonele costiere

Titlul 9: Liberul acces la țărm

Titlul 10: Planificarea și amenajarea

Titlul 11: Activitățile de agrement

Titlul 12: Protecția ecosistemelor și a spațiilor naturale fragile

Titlul 13: Lupta contra eroziunii solului și a liniei costiere

Titlul 14: Lupta contra politicilor și prevenirea catastrofelor

Titlul 15: Informarea și participarea publicului

Titlul 16: Controlul și sancțiunile

Titlul 17: Cooperarea internațională.

b) Codul european de conduită în zonele costiere:

Cap. I – Introducere; Cap.II – Principiile strategice; Cap. III – Conservarea naturii și a diversității biologice și  a peisajului; Cap. IV – Agricultura; Cap. V – Protecția litoralului; Cap. VI – Apărarea militară; Cap. VII – Energia; Cap. VIII – Pescuitul și Acvacultura; Cap. IX – Silvicultura; Cap. X – Industria; Cap. XI – Turism și Agrement; Cap. XII – Transport; Cap. XIII – Urbanizare; Cap. XIV – Gestiunea apei; Cap. XV – Gestiunea durabilă a zonelor costiere.

II. Codul urbanismului și legea litoralului în Franța – Legea nr. 86-2 din 03.01.1986 relativă la amenajarea, protecția și punerea în valoare a litoralului (7.500 de km de coaste din care 5.500 km de coaste metropolitane asupra celor 2 mări – Marea Nordului și Marea Mediterană, dar și Oceanul Atlantic).

1. Obiectivele legii litoralului[2].

1.1. prezervarea spațiilor naturale, a siturilor, a peisajelor și a echilibrului ecologic al litoralului;

1.2. dezvoltarea activităților economice legate de proximitatea apelor;

1.3. punerea în practică a unei protecții graduale în funcție de proximitatea țărmului;

1.4. să permită realizarea proiectelor proporționate și adaptate obiectivelor economice și ale mediului înconjurător;

1.5. să faciliteze decidenților locali posibilitatea de  a adopta legea teritoriului la specificațiile locale și de a realiza o amenajare durabilă a teritoriilor litoralului și

1.6. să întărească cercetarea și invocarea particularităților și resurselor litoralului.

2.”Legea litoralului a definit o doctrină menită să asigure protecția spațiilor litorale sensibile, constituind un ghid pe care legislatorul l-a dezvoltat ulterior și pe care jurisprudența l-a interpretat, ținând seama de contextul factual.

În același timp, dreptul UE a contribuit direct la facilitarea realizării obiectivului de protecție[3] a litoralului, cu susținerea jurisprudenței CJUE”.

3. Proiectul legii relativ la energie și climat-Legea ELAN și legea litoralului.

Legea Elan[4], din 20.06.2018, adaptată schimbărilor climatice de mâine, a modificat legea litoralului și a urbanismului, eliminând o sumă de constrângeri ale dezvoltării urbanismului, deși legea litoralului a avut meritul imens de a stabili un cadru juridic la problematica complexă a amenajării și prezervării litoralelor franceze în metropolă și în departamentele de ”peste-mări”.

Noua lege ELAN este cel mai bun instrument de planificare a spațiului pământ-mare cu accent pe punerea în valoare a mării, pe adaptarea și corelarea documentelor de urbanism multiple, cu legislația în continuă schimbare, privind amenajarea și dezvoltarea durabilă și egală a zonelor costiere.

4. Jurisprudența CEDO privind protecția zonei de litoral.

Decizia Marii Camere din 19.08.2010 – în cauzele Depaille (dosar nr. 34044/02) și Brosset, s.a. c. Franței.

Concluzia:

Prin decizia de demolare a caselor edificate pe domeniul public maritim, Autoritățile franceze NU au violat art. 1 (1) din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție.

Toleranța autorităților administrative legale de a permite/autoriza edificarea unor asemenea case pe domeniul public maritim și de litoral, nu poate justifica menținerea lor, în continuare, în ilegalitate.

Aparține acestor autorități decizia asupra tipului de măsuri efective pentru protecția litoralului.

Curtea constată că absența despăgubirii nu poate fi considerată ca o măsură disproporționată, adoptată în scop de a apăra un interes general și reține că reclamanții proprietari nu suportă o sarcină specială exorbitantă în rațiunea demolării caselor lor, fără despăgubiri. Așadar, nu a avut loc o ruptură a echilibrului între interesele comunității și cele ale reclamanților” (Decizia a fost luată cu 13 la 4, 15 judecători fiind din state cu litoral).


[1] ”Estran-flux” – suprafața de pământ rămasă după ”maree”.
[2] Localități riverane în Franța: – 1212 comune din care: 975 riverane la mare au ocean, 87 riverane la un lac, estuar sau delta, 150 riverane la un loc mai mare de 1000 ha.
[3] Robert Rèzènthel, ”Porturile maritime la 30 de ani de aplicare a legii litoralului în Franța”, în Revista română de drept maritim nr. 1/2016 (pp. 166-173).
[4] După numele ministrului de resort care a inițiat Legea litoralului nr. 86-2/1986 și a promovat noua lege din 2.06.2018.


Prof. univ. dr. Marin Voicu
Membru de onoare al Academiei Oamenilor de Știință, Președintele Secției de drept internațional și drept comparat a Academiei de Științe Juridice, fost judecător ÎCCJ, fost judecător CEDO

* Comunicare la Conferința ”Triada juridică a mării – dreptul litoralului, dreptul mării și dreptul maritim”, organizată de Universitatea ”Ovidius” – Facultatea de drept și științe administrative și Academia de Științe Juridice din România – Secția de drept internațional și de drept comparat, luni, 30.05.2022, dedicată aniversării a 30 de ani de învățământ juridic ovidian.