Curtea Supremă a S.U.A. în fața marilor revirimente jurisprudențiale. Cauza West Virginia c. EPA

Prin ultimele sale 13 hotărâri controversate Curtea Supremă a S.U.A. (Curtea), dominată de judecători conservatori (numiți de președinți republicani), a generat o adevărată bulversare juridico-legislativă și chiar o schimbare de regim constituțional. Printre altele, dreptul federal la avort, care era garantat printr-o jurisprudență din 1973, a fost desființat, a devenit mai ușor de purtat o armă disimulată, iar Agenția pentru Protecția Mediului (Environmental Protection Agency, EPA sau Agenția) a pierdut competența reglementării emisiilor de gaze cu efect de seră (GES) recunoscută printr-o decizie din 2007 a aceleiași instanțe supreme. Această din urmă revenire, ca o aplicare a doctrinei privind „chestiunile majore” (curțile nu pot să atribuie agențiilor federale probleme economice sau politice importante), în virtutea căreia acestea nu pot face decât ceea ce a stabilit Congresul și, mai mult decât atât, competența de atribuire a unor atari atribuții revine statelor federate. O veritabilă „revoluție” juridico-constituțională promovată pe calea revirimentului jurisprudențial în politica S.U.A. cu implicații socio-politice și economice importante. Dintre acestea, lovitura dată politicii actualei administrații de la Casa Albă în materie de climă este una dintre cele mai semnificative ținând seama și de impactul său în cadrul cooperării internaționale de profil și asupra problemei ecoclimatice ca atare, în datele naturale pe care le implică. În plus, ea pune în discuție un principiu general al dreptului mediului în plină afirmare, cel al neregresiunii măsurilor de protejare a sa.

1. Într-adevăr, printr-o decizie din 30 iunie 2022 (cauza West Virginia c. EPA) în spiritul general al slăbirii statutului precedentului și continuării practicii revenirilor de jurisprudență Curtea Supremă a statuat că EPA nu poate să edicteze norme generale pentru a reglementa emisiile centralelor pe cărbune, care produc aproape 20% din electricitatea americană, limitând astfel mijloacele statului federal de a lupta împotriva încălzirii globale, pe calea atenuării manifestării acestuia. În motivarea hotărârii (adoptată cu majoritatea a 6 din cei 9 judecători ai instanței) s-a arătat, printre altele, că Congresul nu a conferit niciodată Agenției, creată în 1970, puterea de a aplica legile privind mediul; o decizie de o asemenea amploare și cu atari consecințe incumbă legislatorului ori unei structuri acționând în virtutea unei delegații clare. Din cauza absolutizării principiului separației puterilor în stat „originaliștii” consideră că o ramură a guvernării (Congresul) nu poate delega competențe unei simple agenții. „A pune o limită emisiilor de dioxid de carbon la un prag care ar impune renunțarea la nivel național la cărbune pentru a produce electricitate ar putea să fie o soluție pertinentă la criza de astăzi. Dar nu e plauzibil ca Congresul să fi dat EPA autoritatea să adopte o atare măsură”, nota judecătorul John Robert în considerentele sale. „Astăzi, preciza în opinia sa separată unul din cei trei judecători progresiști care s-au opus deciziei majoritare, Elena Kagan, Curtea a retras Agenției puterea pe care Congresul i-a dat-o de a răspunde celei mai presante probleme a epocii noastre, amintind că șase ani cei mai calzi au fost înregistrați în cursul ultimului deceniu”. Revenirea înaltei curți asupra propriei decizii din 2 aprilie 2007 (cauza Massachusetts v. Environmental Protection Agency), când decisese cu o mică majoritate că EPA era competentă și obligată (de) a reglementa emisiile de gaz responsabile de încălzirea climei, cu același titlu cu care era însărcinată printr-o lege din anii 1960 de a limita poluarea aerului în general are loc și în cel al mișcărilor de poziții înregistrate în plan politic în privința problematicii ecoclimatice. Mai exact, dosarul își găsește sursa lui într-un plan ambițios adoptat în 2015 de președintele SUA de atunci, Barack Obama de reducere a emisiilor de CO2 și ancorare a Washingtonului în efortul global de combatere a schimbării climatice, inclusiv de adoptare a Acordului de la Paris privind clima din 2015. Printre prevederile sale se aflau reglementări privind centralele electrice existente în temeiul secțiunii 7111(d) din titlul 42 din Codul Statelor Unite referitor la implementarea obligației de reducere a emisiilor prin inovație tehnologică și trecerea la surse alternative de energie precum energia solară sau eoliană. Respectivul „Clean Power Plan” (CPP), a cărui aplicare revenea Agenției, fusese blocat înainte de a intra în vigoare, fiind suspendat prin hotărâri judiciare. În 2019 președintele Donald Trump a publicat propria sa „reglementare pentru o energie curată abordabilă”, limitând câmpul de acțiune al EPA în sânul fiecărui sit de producere a electricității, fără a o autoriza să remodeleze orice rețea, la nivel general. Chiar dacă aceasta era mai puțin constrângătoare pentru trecerea la forme de energie curată și accesibilă a fost și ea contestată în mod similar în anumite state și suspendată de instanțele de judecată. În aceeași măsură a fost contestată și competența EPA de a reglementa cu privire la centralele electrice existente.

Un tribunal federal invalidând această montură, mai multe state conservatoare și industria de cărbune au cerut Curții Supreme să intervină și să precizeze competențele Agenției. Guvernul democrat al lui Joe Biden a comunicat că nu intenționează să resusciteze planul B. Obama și a solicitat instanței supreme să declare dosarul caduc. Ca o primă poziționare după pronunțarea hotărârii în discuție, președintele Joe Biden a denunțat-o ca fiind una „devastatoare” și s-a angajat să continue „a uza de puterile care îi sunt atribuite pentru a proteja sănătatea publică și a lupta contra crizei climatice”. Hotărârea a afectat și planul președințial privind schimbările climatice, care se baza pe surse de energie mai curate. Deși a anulat imediat eforturile S.U.A. de a reduce gazele cu efect de seră, EPA este încă competentă să impună noile tehnologii de reducere a emisiilor pentru instalațiile mai vechi, cum ar fi captarea carbonului și transformarea centralelor pe cărbune pentru a funcționa pe bază de gaze naturale. Aceste îmbunătățiri ar putea reduce emisiile de dioxid de carbon cu 10% până la 15%. Cu toate acestea, conform deciziei-cadru Michigan v. EPA, costurile trebuie incluse în evaluarea sa, ceea ce poate limita tehnologiile ce ar putea fi utilizate. Statele însele sunt, de asemenea, libere să stabilească reglementări interne privind emisiile, cum ar fi actele existente privind soluțiile de încălzire globală, deși este de așteptat ca și aceste reglementări să fie contestate în instanță. Așadar, e vorba de mai mult decât un reviriment jurisprudențial, de o revenire și de un evident regres în domeniu, Curtea „autoproclamându-se decidentă în materie de politică climatică în locul Congresului sau al Agenției de specialitate”.

2. Așadar, prin hotărârea pronunțată la 30 iunie 2022, Curtea Supremă a decis că reglementarea centralelor electrice existente intră sub incidența „doctrinei chestiunilor majore” și, în conformitate cu aceasta, Congresul nu a acordat EPA autoritatea de a reglementa emisiile în cazul instalațiilor existente prin mecanisme de inovație tehnologică. În consecință, ea poate continua să reglementeze emisiile la instalațiile existente numai prin intermediul tehnologiilor de reducere a emisiilor.

Hotărârea a fost pronunțată, așa cum am arătat deja, cu o majoritate de 6 la 3. Susținând opinia majoritară, președintele instanței, John Roberts, a respins mai întâi argumentul EPA conform căruia cauza este lipsită de obiect, în condițiile în care CPP a fost suspendat. El a afirmat că speța prezintă pertinență în condiții în care reglementări similare actului din 2015 pot apărea la orice moment, astfel încât există un temei legitim pentru a schimba regulile.

Curtea a arătat că EPA nu a primit din partea Congresului competența de a limita emisiile instalațiilor prin schimbarea tehnologiilor existente și utilizarea unor surse curate de energie, dar încă poate reglementa emisiile acestora strict prin tehnologii de reducere a lor, așa cum au făcut-o și în trecut. Constatând că acțiunea propusă de CPP se încadra în „doctrina chestiunilor majore”, instanța a decis că este nevoie de o aprobare expresă din partea Congresului pentru a fi pusă în aplicare.

Judecătorul Neil Gorsuch a adoptat o opinie similară, căreia i s-a alăturat și judecătorul Samuel Alito. Gorsuch a subliniat importanța doctrinei chestiunilor majore, afirmând că „încearcă să protejeze împotriva intruziunilor neintenționate, oblice sau improbabile” în domeniile „autoguvernare, egalitate, informare corectă, federalism și separarea puterilor”.

Judecătoarea Elena Kagan a adoptat o opinie dizidentă, alături de judecătorii Stephen Breyer și Sonia Sotomayor, invocând preocupările cu privire la schimbările climatice și acuzând tentativa Curții de a trece peste expertiza EPA. Kagan a arătat că „Obiectul reglementărilor contestate face intervenția Curții cu atât mai problematică; oricât de competentă ar fi această instanță, nu are nicio idee despre cum să abordeze schimbările climatice. Chiar și având o miză atât de ridicată, Curtea împiedică astăzi acțiunile agențiilor autorizate de Congres pentru a reduce emisiile de dioxid de carbon ale centralelor electrice. Astfel, Curtea se numește pe ea însăși – în locul Congresului sau al agenției specializate – factorul de decizie în politica climatică”.

S-a apreciat că această hotărâre ar putea avea un impact semnificativ asupra capacității Agenției pentru Protecția Mediului de a reglementa pe viitor emisiile poluante. Parcă premonitoriu, în noiembrie 2021 Robert Percival, directorul Programului de Dreptul Mediului de la Universitatea din Maryland, afirmase că „Este probabil ca această speță să aibă ca rezultat una dintre cele mai importante hotărâri în domeniul protecției mediului ale jurisprudenței Curții Supreme”.

În plus, deoarece Curtea Supremă nu a așteptat până când EPA a elaborat noi reguli, alții au considerat că acest lucru semnala faptul că instanța supremă era dispusă să revizuiască autorizația conferită de Congres și să analizeze dacă astfel de autorizații au încălcat doctrina nedelegării separării puterilor, ceea ce ar împiedica și mai mult activitatea EPA de a reglementa emisiile de CO2.

3. Doctrina americană de profil vorbește de o veritabilă schimbare de regim constituțional (Entretien.Selon le politologue Morgan Marietta, les récents arrêts de la Cour suprême américaine marquent un changement de régime constitutionnel, „Le Point”, 4 iulie 2022). Se invocă în acest context existența a două școli de gândire: pe de o parte, cea a „constituției vii”, dominantă din anii 1960, iar, pe de alta, cea a „constituției originale” pe cale de a se impune în mod surprinzător de rapid, mai ales prin prisma dinamismului influențelor politice.

Noțiunea de precedent nu mai e deci atât de importantă, ceea ce explică, din punct de vedere juridic, schimbările, revirimentele rapide de jurisprudență. Prima poziție teoretică, cea a „constituției vii” implică o evoluție jurisprudențială pe măsură ce credințele și valorile americanilor se schimbă și instituțiile le percep. Revine Curții Supreme rolul de a determina dacă semnificația literară a principiilor sale se schimbă, și în ce sens. Tot așa și referitor la această temă, judecătorii și numai ei pot decide pentru viitor în privința greutății și perenității unui precedent.

Așa se face că în 1973, o majoritate a lor a apreciat și statuat că noțiunea de libertate potrivit celei din al 14-lea amendament al Constituției S.U.A. cuprinde dreptul la avort. După cum în 2007 aceeași instanță supremă stabilise competența EPA de a reglementa inclusiv emisiile de GES iar acum a revenit și a negat un atare drept. Totul depinde însă de modul și timpul în care conceptul „constituției vii” va redeveni dominant în rândul celor 9 supremi judecători federali.

Noua jurisprudență poate avea consecințe și asupra altor agenții federale angrenate în punerea în aplicare a politicilor noii administrații Biden, precum Comisia de reglementare a tranzacțiilor financiare (SEC), Agenția de reglementare a alegerilor, cea de reglementare a hranei și medicamentelor (FDA), Departamentul de sănătate și servicii sociale (DHS) etc.

În același timp, ea devenise previzibilă încă din ianuarie 2022 când aceeași instanță supremă statuase deja că o agenție federală nu era competentă să impună vaccinarea anti Covid-19 în marile întreprinderi și a consolidat astfel cadrul de limitare a activităților de reglementare al structurilor administrative federale. Totuși, și în atari noi condiții juridico-administrative, reprezentanții Casei Albe au precizat că SUA vor avea posibilitatea să-și atingă obiectivele ecoclimatice, subliniindu-se că decizia justiției lasă o suficientă marjă de manevră guvernamentală pentru a-și continua acțiunea în favoarea climei.

4. O reacție interesantă la noua jurisprudență americană de mediu a venit de dincoace de ocean din partea lui Laurent Fabius, actualul președinte al Consiliului Constituțional al Franței, dar fost ministru de externe și coorganizator al COP-15 de la Paris din decembrie 2015 soldată cu încheierea celebrului Acord mondial privind clima. Ieșind din tradiționala sa rezervă, înaltul magistrat constituțional a criticat decizia Curții Supreme americane de a limita mijloacele federale de acțiune împotriva încălzirii climatice. „Este grav, arăta el, de obicei curțile constituționale nu comentează deciziile altor curți constituționale dar voi face o excepție, întrucât e ceva cu totul foarte special, căci deciziile luate de Curtea americană au incidențe nu numai asupra americanilor, ci și a întregii lumi”. Și, încercând o anumită explicație, continua: „Atunci când instanța supremă americană decide că de acum înainte agenția națională de mediu nu mai poate da directive statelor, în special în materie de oprire a carbonului, aceasta are incidență asupra întregii lumi, pentru că S.U.A. sunt cel de-al doilea emițător de CO2 din lume, deci este pe deplin de înțeles”. Reamintind punctele de vedere critice care vorbesc de „ideologizarea judecătorilor” și de „guvernarea judecătorilor”, fostul premier francez estimează că, în mod clar, magistraţii de peste ocean și-au depășit rolul ce le revenea. „Aceasta face, a continuat el, că trebuie reflectat și asupra faptului că numirea de judecători pe viață nu apare o foarte bună soluție și a-i numi pe baze ideologice, ceea ce e cazul în S.U.A., e cu atât mai puțin de dorit”, a conchis el.

5. Desigur, încercările de a găsi explicații noilor evoluții jurisprudențiale au identificat și oferit răspunsuri diverse. Astfel, s-a considerat că cele două grupări de opinii din cadrul instanței nu s-ar separa decât prin chestiuni de tehnică de interpretare a Constituției federale și a gândi în alt mod ar însemna a da dovadă de ignoranță ori de simplism conjunctural. Și aceasta întrucât întotdeauna judecătorii dispun de o largă marjă de apreciere, ceea ce le lasă posibilitatea de a se mula pe circumstanțe, altele decât chichițele juridice. Apoi, să nu uităm că magistrații înșiși recunosc faptul că rolul Curții Supreme rămâne și unul politic, mai ales față de problemele societale, care nu fac un consens de aprecieri și propuneri de rezolvări. Bătăliile în jurul numirilor și/ori confirmărilor în justiție vizează adesea tocmai presupusele lor opțiuni și opinii politice. Nu în ultimul rând, chiar dacă unii comentatori ai subiectului afirmă că suprema instanță federală decide „în funcție de principii și nu sub presiunile sociale și politice” este totuși o realitate dificil de ocultat: cea a existenței unei agende de „extincție graduală” a unui anumit număr de drepturi obținute începând din anii 1960 și 1970 și în înfăptuirea căreia unele din deciziile recente marchează o etapă decisivă și preocupantă.

*

*       *

Dincolo de implicațiile politico-juridice concrete în cadrul S.U.A. respectivele revirimentele constituționale pun în discuție virtuțile și evoluțiile constituționalismului ca doctrină și practică politico-democratică în plan global tocmai într-o perioadă de criză generală a societății și a democrațiilor liberale. Ne-am obișnuit să considerăm, nota recent în acest context un universitar francez (Jean-Pascal Chazal, Les droits fondamentaux et l’aporie de la démocratie libérale, „Recueil Dalloz”, 7 iulie 2022), cum că constituționalizarea drepturilor ar fi întotdeauna din punct de vedere politic un progres favorizând emanciparea ori protecţia indivizilor. E un efect de optică menit că oculteze faptul că la originea democrațiilor moderne e vorba mai degrabă de a limita puterea poporului care amenință ordinea stabilită și privilegiile aferente și de a evita ca strada să decidă. Prin urmare, neîncrederea față de democrație, sistem considerat ca periculos și instabil, care ar fi împins constituanții americani să opteze pentru un guvern republican în care constituționalizarea anumitor drepturi subiective le plasează în afara majorității poporului și deci în exteriorul dezbaterii democratice, pare a fi pusă în dezbatere. Însă, limitându-se la domeniul de interes strict, cel al protecției climei, apare cu evidență că rolul creator al jurisprudenței în materie rămâne ambivalent, uneori, e adevărat cu titlul de excepție, exprimând regres, dar în orice caz poate tocmai prin aceea că tinde a confirma regula.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române