Noile valori ale Uniunii Europene ”adăugate” (”adiacente”) la articolul 2-TUE: (1) ”Protecția Bugetului și a intereselor financiare de către Instituțiile UE și (2) ”Egalitatea de gen”. Rapoartele anuale ale Curții de Conturi a UE. Sinteză 2014-2020
I. Curtea de Conturi a UE. Rapoarte anuale.
Documentele elaborate de Curte:
– rapoarte anuale, în care sunt prezentate rezultatele activităților de audit desfășurate cu privire la aspecte financiare, de conformitate și de performanță legate de bugetul UE și de fondurile europene de dezvoltare, precum și cu privire la gestiunea bugetară;
– rapoarte speciale, care prezintă rezultatele unor audituri selectate ce au ca obiect domenii specifice de cheltuieli sau de politici ori aspecte bugetare sau de gestiune;
– rapoarte anuale specifice, care se referă la agențiile, organismele descentralizate și întreprinderile comune ale UE;
– avize cu privire la acte legislative noi sau actualizate care au un impact semnificativ asupra gestiunii financiare, acestea fiind elaborate fie la cererea altei instituții, fie din inițiativa Curții;
– analize, care furnizează fie o descriere a unor politici, sisteme, instrumente sau subiecte mai strict delimitate, fie informații cu privire la acestea.
1. Raportul asupra exercițiului financiar 2020 și al celui multianual 2014-2020
1.1. Sinteza concluziilor președintelui Curții de Conturi
”Raportul nostru anual referitor la exercițiul financiar 2020, ultimul raport de acest tip pentru perioada 2014-2020, a fost finalizat într-un moment dificil pentru UE și pentru statele membre ale acesteia. Curtea de Conturi Europeană, în calitatea sa de auditor extern al UE, a făcut tot posibilul pentru a oferi, în continuare, un serviciu eficace de audit public în UE, în pofida problemelor specifice de natură operațională generate de criza provocată de pandemia de COVID-19.
În opinia Curții, așa cum a fost cazul și pentru exercițiile anterioare, conturile UE prezintă o imagine corectă și fidelă a situației financiare a UE. Curtea exprimă o opinie de audit favorabilă cu privire la fiabilitatea conturilor Uniunii Europene aferente exercițiului 2020. Veniturile aferente acestui exercițiu au fost conforme cu legile și reglementările aplicabile și nu au fost afectate de un nivel semnificativ de eroare.
Pentru 2020, rata de eroare globală estimată de Curte cu privire la cheltuielile auditate este de 2,7 % (2,7 % pentru 2019).
În domeniile importante de cheltuieli ale UE pentru care Curtea furnizează o apreciere specifică, nivelul de eroare este semnificativ pentru rubricile Coeziune și Competitivitate, iar ceea ce privește rubrica Resurse naturale, Curtea constată că nivelul de eroare estimat este apropiat de pragul de semnificație (2,0 %); mai precis, rezultatele obținute de Curte indică faptul că nivelul de eroare nu era semnificativ pentru plățile directe, care reprezentau 69 % din cheltuielile aferente acestei rubrici din CFM, dar că acesta era, considerat în ansamblu, semnificativ pentru domeniile de cheltuieli identificate de Curte ca prezentând un risc mai ridicat (dezvoltarea rurală, măsurile de piață, pescuitul, mediul și acțiunile climatice).
De mai mulți ani, Curtea auditează veniturile și cheltuielile UE făcând o distincție între domeniile bugetare pentru care consideră că riscul la adresa legalității și regularității este ridicat și cele pentru care acest risc este considerat scăzut. Din cauza modului în care bugetul UE este alcătuit și evoluează în timp, ponderea cheltuielilor cu risc ridicat în cadrul populației auditate a crescut și mai mult față de anii anteriori și reprezintă în jur de 59 % din populația auditată pentru exercițiul 2020 (53 % în 2019). Curtea estimează că nivelul de eroare din cadrul acestei categorii de cheltuieli este de 4,0 % (4,9 % pentru exercițiul 2019). În acest context, Curtea emite o opinie contrară cu privire la cheltuieli!”.
1.2. Rezultatele globale-principalele constatări ale Curții
”În ceea ce privește legalitatea și regularitatea cheltuielilor aferente exercițiului financiar 2020, Curtea exprimă o opinie contrară.
Per ansamblu, nivelul de eroare estimat în cadrul cheltuielilor din bugetul UE pentru 2020 a fost unul semnificativ și s-a menținut la 2,7 % (2,7 % în 2019).
În ceea ce privește cheltuielile cu risc ridicat (bazate în principal pe rambursare), în cazul cărora beneficiarii trebuie adesea să respecte norme complexe atunci când prezintă cereri de rambursare a costurilor pe care le-au suportat, Curtea estimează că nivelul de eroare este de 4,0 % (4,9 % în 2019). Ponderea cheltuielilor cu risc ridicat în populația auditată de Curte a continuat să crească, în mare parte din cauza unei noi creșteri a cheltuielilor din domeniul coeziunii (20 de miliarde de euro), și era substanțială, reprezentând 59 % (53 % în 2019). La fel ca în 2019, erorile aveau un caracter generalizat și Curtea exprimă din nou o opinie contrară cu privire la cheltuieli.
În al șaptelea și cel din urmă exercițiu al cadrului financiar multianual (CFM) pentru perioada 2014-2020, cuantumul aferent angajamentelor restante a continuat să crească, ajungând la 303,2 miliarde de euro până la sfârșitul anului 2020. În special, utilizarea (sau altfel spus „absorbția”) fondurilor structurale și de investiții europene (fondurile ESI) de către statele membre a continuat să fie mai lentă decât se prevăzuse. Mai rămâne de absorbit o proporție de 45 % (209 de miliarde de euro) din cuantumul total al fondurilor ESI angajate
Pentru perioada 2021-2027, alocarea combinată de fonduri din partea instrumentului NGEU și din partea CFM aproape s-a dublat față de perioada precedentă a CFM și se va cifra la 1 824 de miliarde de euro. Curtea a identificat o serie de riscuri și de provocări legate de execuția și de buna gestiune financiară a acestor fonduri”.
1.3. Bugetul UE-2020
a) De unde provin veniturile
Veniturile din 2020 s-au ridicat în total la 174,3 miliarde de euro. Bugetul UE este finanțat din mai multe surse. Partea cea mai importantă (123 de miliarde de euro) este finanțată de statele membre, proporțional cu VNB-ul lor. Alte surse includ taxele vamale (19,9 miliarde de euro), contribuția bazată pe taxa pe valoarea adăugată colectată de statele membre (17,2 miliarde de euro) și contribuțiile și restituirile care decurg din acordurile și programele Uniunii Europene (8,2 miliarde de euro).
b) În ce scop sunt utilizați banii
b1) Bugetul UE este cheltuit într-o gamă variată de domenii, cum ar fi:
– promovarea dezvoltării economice a regiunilor mai vulnerabile din punct de vedere structural;
– promovarea inovării și a cercetării;
– proiecte de infrastructură de transport;
– formare profesională pentru șomeri;
– agricultură și promovarea biodiversității;
– combaterea schimbărilor climatice;
– gestionarea frontierelor;
– ajutoare pentru țările învecinate și în curs de dezvoltare.
b2) Aproximativ două treimi din buget sunt cheltuite prin așa-numitul mecanism de „gestiune partajată”. Responsabilitatea finală în cadrul acestei metode de execuție bugetară revine Comisiei, dar statele membre sunt cele care distribuie fondurile, selectează proiectele și gestionează cheltuielile UE. Acesta este cazul, de exemplu, al cheltuielilor din domeniul resurselor naturale și din domeniul coeziunii.
1.4. Cheltuielile și erorile
a) Nivelul de eroare care afectează cheltuielile aferente exercițiului 2020 este semnificativ și generalizat
Pentru ansamblul cheltuielilor, Curtea estimează că nivelul de eroare este cuprins între 1,8% și 3,6%. Valoarea mediană a acestui interval, cunoscută în trecut sub denumirea de „rată de eroare cea mai probabilă”, s-a menținut la același nivel ca anul trecut, situându-se la 2,7%.
b) O eroare este definită de Curte ca fiind o sumă de bani care nu ar fi trebuit să fie plătită de la bugetul UE. Erorile se produc atunci când fondurile nu sunt utilizate în conformitate cu legislația UE relevantă, neservind deci scopului preconizat de Consiliu și de Parlamentul European la momentul adoptării legislației respective, sau atunci când fondurile nu sunt utilizate în conformitate cu normele naționale specific.
Peste jumătate din populația auditată de Curte este afectată, și în acest an, de un nivel semnificativ de eroare.
c) Cele mai frecvente erori întâlnite în rândul cheltuielilor cu risc ridicat au fost:
– neeligibilitatea proiectelor și a cheltuielilor, precum și încălcări ale normelor privind piața internă (în special nerespectarea normelor în materie de ajutoare de stat) în domeniul Coeziune;
– neeligibilitatea costurilor, erorile administrative și lipsa de documente justificative esențiale în domeniul de cheltuieli al dezvoltării rurale, măsurilor de piață, mediului, acțiunilor climatice și pescuitului care reprezintă cumulat aproximativ 31% din totalul cheltuielilor aferente rubricii Resurse naturale;
– neeligibilitatea costurilor, în special a costurilor directe cu personalul și a altor costuri directe, în cadrul cheltuielilor din domeniul cercetării (Orizont 2020 și PC7), care reprezintă aproximativ 57 % din totalul cheltuielilor aferente rubricii Competitivitate;
– lipsa unor documente justificative, nerespectarea normelor privind achizițiile publice, precum și costuri care nu au fost efectiv suportate și costuri neeligibile în cadrul rubricii Europa în lume.
II. Principalele constatări și recomandări pe categorii de cheltuieli bugetare
I. Gestiunea bugetară și financiară
A. Execuția și utilizarea bugetului în 2020
Bugetul disponibil a fost executat aproape în totalitate.
1. Pentru 2020, plafonul stabilit de CFM pentru creditele de plată a fost de 172,4 miliarde de euro, iar cuantumul disponibil pentru plăți în bugetul final a fost de 164,1 miliarde de euro. Plățile efective sau ridicat la 161,8 miliarde de euro, cu 10,6 miliarde de euro mai puțin decât plafonul.
2. Deși s-au adus numeroase modificări bugetului în legătură cu pandemia de COVID-19, Comisia nu a raportat încă cu privire la fondurile UE utilizate în acest scop
Pentru a se reacționa rapid la pandemia de COVID-19 și pentru a se oferi sprijin, s-au utilizat două instrumente bugetare principale: bugetele rectificative și transferurile. Cuantumul total al creditelor de angajament suplimentare introduse prin intermediul bugetelor rectificative a fost de 5,2 miliarde de euro, din care 3,3 miliarde de euro au fost destinați cheltuielilor legate de COVID19. În cazul creditelor de plată, cuantumul total reprezentat de bugetele rectificative din cursul exercițiului a fost de 10,5 miliarde de euro, din care 9,4 miliarde de euro au fost destinați cheltuielilor legate de COVID-19. Alte exemple de modificări aduse în legătură cu pandemia includ transferurile de fonduri între regiuni, eliminarea cerinței privind concentrarea finanțării pe anumite teme și posibilitatea de a cofinanța la o rată de până la 100 %, opțiuni care au devenit posibile timp de un an. În plus, statele membre nu au fost obligate să restituie bugetului UE un cuantum de 7,6 miliarde de euro reprezentând prefinanțări anuale necheltuite aferente fondurilor ESI din anul precedent.
3. Angajamentele restante au depășit 300 de miliarde de euro
Cuantumul aferent angajamentelor restante, care rezultă din faptul că nivelul angajamentelor este mai ridicat decât cuantumul plăților efectuate, a continuat să crească, ajungând la 303,2 miliarde de euro la sfârșitul exercițiului 2020
4. Deși rata de absorbție a fondurilor ESI a fost mai accelerată în 2020, ea era în continuare mai lentă decât cea din CFM anterior.
Rata anuală de absorbție globală pentru CFM 2014-2020 care a fost înregistrată în 2020, ultimul exercițiu al actualului CFM, a fost de 15%, aceeași ca în 2013, exercițiul final din CFM anterior, 2007-2013. Rata cumulată de absorbție a fost însă cu aproximativ 7% mai redusă decât în CFM anterior
Există diferențe considerabile de la un stat membru la altul în ceea ce privește absorbția în cursul CFM 2014-2020 a finanțărilor din fondurile ESI care le-au fost alocate. În timp ce Finlanda, de exemplu, absorbise 79 % din alocarea sa totală până la sfârșitul exercițiului 2020, cele trei state membre în care rata de absorbție a fost cea mai scăzută (Italia, Croația și Spania) utilizaseră doar aproximativ 45 % din sumele lor angajate
B. Principalele riscuri și provocări pentru bugetul UE în anii următori
1. CFM 2021-2027 și instrumentul NGEU se confruntă cu o serie de riscuri și provocări
În perioada aferentă CFM 2021-2027, se vor pune la dispoziție până la 750 de miliarde de euro prin instrumentul Next Generation EU (NGEU), care este menit să combată efectele pandemiei, să mențină obiectivele stabilite de politicile UE și să permită statelor membre să devină mai reziliente, mai sustenabile și mai bine pregătite pentru viitor.
Alocarea combinată de fonduri din partea instrumentului NGEU și din partea CFM 2021-2027 se va cifra la 1 824 de miliarde de euro (la prețurile din 2018), o sumă de 1 074 de miliarde de euro provenind din CFM propriu-zis. Această alocare combinată reprezintă aproape dublul cuantumului alocat anterior din CFM
Curtea a identificat următoarele riscuri și provocări principale:
— riscul de demarare tardivă a execuției fondurilor cu gestiune partajată din CFM 2021-2027;
— provocări legate de buna gestiune financiară în utilizarea fondurilor ca urmare a schimbărilor legate de COVID-19.
2. Instrumentul SURE a sporit expunerea bugetului UE la riscuri financiare
Expunerea totală a bugetului UE la datorii contingente – datorii a căror materializare depinde de producerea unui eveniment viitor specific – a crescut de la 90,5 miliarde de euro la sfârșitul anului 2019 la 131,9 miliarde de euro la sfârșitul anului 2020, ceea ce reprezintă o creștere de 46 %. Această creștere a fost cauzată aproape în totalitate de introducerea Instrumentului european de sprijin temporar pentru atenuarea riscurilor de șomaj într-o situație de urgență (Instrumentul SURE). Ea a adăugat la cifra aferentă expunerii, până la sfârșitul anului 2020, un cuantum de 39,5 miliarde de euro reprezentând împrumuturi asumate de statele membre. Deși creditele acordate prin instrumentul SURE sporesc expunerea globală, măsurile de protecție integrate în instrument reduc riscurile conexe.
3. Instrumentul NGEU va avea un impact major asupra expunerii globale începând din 2021
În anii următori, instrumentul NGEU va crește substanțial expunerea globală a bugetului UE, cu până la 750 de miliarde de euro (la prețurile din 2018).
Comisia va împrumuta fondurile necesare de pe piețele financiare în numele UE, pentru a finanța granturi și garanții bugetare (390 de miliarde de euro) și credite puse la dispoziția statelor membre (până la 360 de miliarde de euro). Aceste împrumuturi vor fi garantate de bugetul UE și ar putea crește expunerea globală a acestuia până la aproximativ 940 de miliarde de euro. În consecință, Comisia va fi nevoită să își extindă capacitățile administrative pentru a asigura buna gestiune a unor tranzacții mai mari ca oricând pe piețele de capital, inclusiv în ceea ce privește emisiunea de obligațiuni și gestionarea riscurilor financiare.
C. Recomandările Curții:
– pentru a permite o raportare exhaustivă cu privire la sumele angajate și la cele contabilizate cu titlu de cheltuieli în legătură cu pandemia de COVID-19, inclusiv la sumele angajate și contractate în 2020, Comisia ar trebui să standardizeze modul de înregistrare a cheltuielilor bugetare ale UE în scopuri legate de reacția la pandemie și ar trebui să raporteze în acest sens autorității bugetare cel puțin o dată pe an, atât timp cât se consideră necesar;
– pentru a reduce treptat nivelul global al angajamentelor restante în anii următori, Comisia ar trebui să analizeze factorii care contribuie la evoluția angajamentelor restante și, pe baza rezultatelor, să ia măsurile adecvate;
– având în vedere creșterea considerabilă a nivelului și a tipurilor de finanțare din partea UE disponibile în anii următori, inclusiv a sumelor rămase din perioada anterioară a CFM, Comisia ar trebui să instituie măsuri pentru a se asigura că statelor membre li se pune la dispoziție sprijin consultativ suplimentar, facilitându-le astfel utilizarea judicioasă a acestor fonduri.
III. Competitivitate pentru creștere și locuri de muncă – total: 24,1 miliarde de euro
1. Ce a auditat Curtea:
Pentru exercițiul 2020, au fost auditate în acest domeniu cheltuieli în valoare de 16,3 miliarde de euro. Cea mai mare parte a acestor cheltuieli a fost gestionată în mod direct de Comisie. Comisia efectuează plăți în avans către beneficiari publici sau privați la momentul semnării unui acord de grant și, pe măsură ce proiectele cofinanțate ale acestora progresează, rambursează o parte din costurile totale declarate de beneficiari, deducând plățile în avans. În ceea ce privește programul Erasmus+, cea mai mare parte a cheltuielilor este gestionată de agențiile naționale în numele Comisiei (aproximativ 80 % din granturi).
2. Care au fost constatările Curții:
2.1. Per ansamblu, Curtea estimează că nivelul de eroare care afectează domeniul Competitivitate pentru creștere și locuri de muncă este semnificativ.
În 2020, 64 (48 %) dintre cele 133 de operațiuni examinate de Curte au fost afectate de erori.
Majoritatea erorilor erau legate de costuri neeligibile, cum ar fi costuri cu personalul supradeclarate, costuri de subcontractare declarate incorect sau costuri care nu au fost suportate efectiv.
2.2. Programul Orizont 2020
Programul Orizont 2020 și programul precedent, PC7, continuă să prezinte un risc mai ridicat și constituie principala sursă a erorilor identificate de Curte. Aceasta a detectat erori cuantificabile legate de costuri neeligibile în 28 dintre cele 84 de operațiuni din domeniul cercetării și inovării pe care le-a examinat. Erorile respective au contribuit cu 66% la nivelul de eroare estimat de Curte pentru această subrubrică în 2020.
2.3. Modul în care Comisia raportează cu privire la regularitate
În ceea ce privește programul Orizont 2020, DG Cercetare și Inovare (RTD) a raportat o rată de eroare reprezentativă preconizată de 2,95%, precum și o rată de eroare reziduală, care ține seama de acțiunile corective, de 2,16% pentru toate direcțiile generale și pentru toate celelalte organisme ale UE care gestionează cheltuielile UE în domeniul cercetării. Auditurile ex post subiacente sunt desfășurate de Serviciul comun de audit al DG RTD sau de contractanți externi în numele acestuia.
În vederea întocmirii atât a Raportului anual pe 2018, cât și a celui pe 2019, Curtea a examinat un eșantion aleatoriu compus din 20 de audituri ex post și a constatat că nu se putea baza pe concluziile formulate în 17 cazuri.
IV. Coeziune economică, socială și teritorială – total: 59,5 miliarde de euro
1. Ce a auditat Curtea:
Cheltuielile auditate de Curte în acest domeniu pentru Raportul anual pe 2020 se ridicau la 48,4 miliarde de euro (28,4 miliarde de euro în 2019). În conformitate cu abordarea Curții, această sumă a inclus cheltuieli în valoare de 46,1 miliarde de euro efectuate în anii precedenți, dar care fuseseră acceptate sau validate și închise de Comisie în 2020.
2. Care au fost constatările Curții:
2.1. Per ansamblu, Curtea estimează că nivelul de eroare care afectează domeniul Coeziune economică, socială și teritorială este semnificativ.
În 2020, Curtea a testat 227 de operațiuni. S-au identificat și cuantificat 23 de erori care nu fuseseră detectate de către autoritățile de audit din statele membre. Ținând seama de cele 64 de erori pe care aceste autorități le-au detectat anterior și de corecțiile aplicate de către autoritățile responsabile de programe din statele membre (corecții în valoare totală de 834 de milioane de euro pentru cele două perioade de programare combinate), Curtea estimează că nivelul de eroare este de 3,5%.
Categoriile care au contribuit în cea mai mare măsură la nivelul de eroare estimat de Curte sunt proiectele și costurile neeligibile, încălcările normelor privind piața internă (în special nerespectarea normelor privind ajutoarele de stat) și lipsa unor documente justificative esențiale.
2.2. Aplicarea articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul FSE a dus la un dezechilibru excesiv în favoarea unui stat membru în primul an de implementare
2.3. Evaluarea activității autorităților de audit
Curtea a constatat, că autoritățile de audit nu urmăresc riscul de fraudă, doar 21 % dintre operațiunile din eșantionul său dispunând de o documentație de audit care aborda în mod adecvat acest risc.
V. Resurse naturale – total: 60,6 miliarde de euro
1. Ce a auditat Curtea:
Acest domeniu de cheltuieli acoperă politica agricolă comună (PAC), politica comună în domeniul pescuitului și o parte din cheltuielile efectuate de UE pentru mediu și pentru acțiuni climatice.
PAC reprezintă 97 % din cheltuielile aferente domeniului Resurse naturale. Legislația UE stabilește trei obiective generale pentru PAC:
– producția viabilă de produse alimentare, acordând o atenție deosebită veniturilor agricole, productivității agricole și stabilității prețurilor;
– gestionarea durabilă a resurselor naturale și acțiunile climatice, acordând o atenție deosebită emisiilor de gaze cu efect de seră, biodiversității, solului și apei, și
– dezvoltarea teritorială echilibrată.
Cheltuielile PAC din cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) se împart în două mari categorii:
– plăți directe către fermieri, care sunt finanțate integral de la bugetul UE;
– măsurile de piață din domeniul agricol, care sunt de asemenea finanțate integral de la bugetul UE, cu excepția anumitor măsuri cofinanțate de statele membre, inclusiv măsurile de promovare.
2. Care au fost constatările Curții:
2.1. Per ansamblu, Curtea estimează că nivelul de eroare care afectează domeniul Resurse naturale este apropiat de pragul de semnificație.
Ca și în anii precedenți, în cazul plăților directe care se bazează în principal pe suprafața terenurilor agricole declarate de fermieri și reprezintă 69 % din cheltuielile pentru domeniul Resurse naturale, nivelul de eroare nu a fost semnificativ. Pentru celelalte elemente (dezvoltare rurală, măsuri de piață, pescuit, mediu și acțiuni climatice), rezultatele Curții considerate în ansamblu indică un nivel semnificativ de eroare.
2.2. Plățile directe către fermieri: un sistem de control eficace
2.3. Controalele prin monitorizare: grad limitat de acoperire în 2020
2.4. Dezvoltare rurală, măsuri de piață, pescuit, mediu și acțiuni climatice: risc mai ridicat de eroare.
VI. Europa în lume – total: 11,4 miliarde de euro
1. Ce a auditat Curtea:
Acest domeniu de cheltuieli acoperă cheltuielile aferente tuturor acțiunilor externe finanțate de la bugetul UE (cu excepția Fondurile europene de dezvoltare). Politicile din acest domeniu urmăresc promovarea în străinătate a valorilor UE, abordarea provocărilor majore de la nivel mondial, sporirea impactului cooperării UE pentru dezvoltare și promovarea stabilității și a securității în țările candidate și în țările învecinate.
Plățile sunt debursate prin intermediul mai multor instrumente și metode de acordare, cum ar fi contracte de lucrări/de bunuri/de servicii, granturi, împrumuturi speciale, garanții pentru împrumuturi și asistență financiară, sprijin bugetar și alte forme specifice de ajutor bugetar, în peste 150 de țări.
Pentru exercițiul 2020, cheltuielile care au făcut obiectul auditului în acest domeniu s-au ridicat la 9,2 miliarde de euro.
2. Care au fost constatările Curții:
Dintre cele 75 de operațiuni examinate, 28 (37,3 %) erau afectate de erori. Curtea a identificat 17 erori cuantificabile care aveau un impact financiar asupra sumelor imputate bugetului UE. Au fost identificate, de asemenea, 11 cazuri de neconformitate cu dispozițiile legale și financiare.
VII. Administrație – total: 10,3 miliarde de euro
1. Ce a auditat Curtea:
Auditul Curții a acoperit cheltuielile administrative ale instituțiilor și organelor UE: Parlamentul European, Consiliul European și Consiliul Uniunii Europene, Comisia, Curtea de Justiție, Curtea de Conturi, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor, Ombudsmanul European, Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor și Serviciul European de Acțiune Externă.
În 2020, instituțiile și organele UE au cheltuit o sumă totală de 10,3 miliarde de euro pentru administrație. Această sumă includea cheltuielile cu resursele umane (aproximativ 68 % din total), precum și cheltuielile referitoare la clădiri, echipamente, energie, comunicații și tehnologia informației.
Pentru exercițiul 2020, cheltuielile care au făcut obiectul auditului în acest domeniu s-au ridicat la 10,4 miliarde de euro și au inclus atât plăți, cât și prefinanțări validate și închise.
2. Care au fost constatările Curții:
2.1. Parlamentul
Curtea a detectat erori în două plăți executate de Parlamentul European. Una se referea la o plată în exces pentru servicii informatice, problema fiind cauzată de aplicarea incorectă a clauzelor contractuale. Cealaltă eroare era legată de plata incorectă a unei diurne către un deputat în Parlamentul European, ca urmare a unei erori de pe o listă de prezență. Curtea a constatat că sistemul de control instituit nu a prevenit și nici nu a detectat astfel de erori, însă Parlamentul lucrează în prezent la un nou sistem pentru a aduce ameliorări.
2.2. Comisia
Curtea a identificat cinci erori în plățile efectuate de Comisie. Una dintre aceste erori privea o plată de mică valoare, a unor costuri pentru licențe de software, efectuată în exces. Celelalte patru priveau indemnizații ale unor membri ai personalului care nu declaraseră schimbări recente intervenite în situația lor personală sau aveau dreptul de a solicita indemnizații similare din alte surse”.
***
III. Raportul anual 2020 și observații recapitulative asupra Bugetului multianual 2014-2020
1. Raportul anual 2020
a) Cheltuielile UE rămân marcate de erori; CC-UE recomandă o mai mare vigilență în viitor pentru gestiunea fondurilor mobilizate contra COVID 19.
b) În timp ce conturile UE pentru exercițiul 2020 prezintă o imagine fidelă a situației financiare și ”rețelele” sunt marcate de numeroase erori, cheltuielile comportă serioase și repetate neregularități, conchide CC-UE în Raportul-2020.
c) Pentru al-2-lea an, consecutiv, auditorii au emis o opinie defavorabilă privind cheltuielile, accentuând asupra riscurilor și sfidărilor relative la execuția și buna gestiune financiară a fondurilor puse la dispoziție pentru UE ca răspuns la criza COVID-19.
d) Auditorii au constatat că la nivel global iregularitățile în cheltuielile UE rămân stabile, la nivel de 2,7%, în principal la cheltuielile de înalt risc.
Regulile și criteriile de eligibilitate aplicabile acestui tip de cheltuieli sunt complexe, ceea ce crește riscul de eroare, care, este de cca. 4,1 la cele de înalt risc (4,9 în 2019) erorile fiind generalizate, astfel că opinia auditorilor este nefavorabilă.
e) Curtea constată că absorbția Fondurilor structurale și de investiții europene (Fonds ES) de Statele membre este lentă-numai 55% din nivelul total pentru 2014-2020 a făcut obiectul plăților efective, fiind restante la finele anului 2020 din angajamente 303,2 miliarde lunare și existând diferențe majore între Statele membre (ex. Finlanda-79%, iar Italia, Croația și Spania-40%).
2. Execuția bugetară 2014-2020
a) Executarea fondurilor bugetare pentru persoane financiare 2014-2020 a fost marcată de întârzieri substanțiale, existând un risc major de întârziere în demararea punerii în aplicare a fondurilor gestionate partajat din bugetul multianual 2021-2027, evaluate la 1824 miliarde euro plus alocațiile pentru instrumentul NextGeneration EU.
b) Absorbția fondurilor structurale și de investiții europene (Fonds ESI) de Statele membre a fost mai lentă decât s-a prevăzut, la sfârșitul 2020 (ultimul an, al codului multianual 2014-2020) fiind de 55% pe total perioadă, plăți efective.
c) S-a constatat, de asemenea, o creștere a angajamentelor restante de lichidare, fiind la finalul ciclului 2014-2020, de 303,2 miliarde euro.
3. Raportul special nr. 10/2021 al CC-UE privind ”Egalitatea de gen în Bugetul UE” ca ”valoare fundamentală a UE” (?!) – (Comunicatul de presă din 26.08.2021 al CC-UE).
”a) Ideea care stă la baza integrării perspectivei de gen este una simplă: dimensiunea de gen trebuie să fie luată în considerare în toate etapele elaborării și ale implementării de politici. Integrarea dimensiunii de gen în buget nu constă doar în finanțarea de inițiative care vizează în mod explicit egalitatea de gen. Accentul este pus mai degrabă pe a înțelege impactul deciziilor bugetare și de politică asupra obiectivelor în materie de egalitate de gen și pe a utiliza aceste informații pentru a compensa impactul inegalităților prin schimbări la nivelul cheltuielilor și al veniturilor publice.
b) „Egalitatea de gen este o valoare fundamentală a UE”, a afirmat doamna Eva Lindström, membra Curții de Conturi Europene responsabilă de acest Raport. „Au existat angajamente, dar progresele în direcția egalității sunt prea lente. Egalitatea de gen este în joc în Europa și știm că efectele pandemiei de COVID-19 nu sunt neutre din punctul de vedere al genului. Este momentul pentru Comisie să acționeze și să înceapă să utilizeze o abordare integratoare a egalității de gen pentru noul ciclu bugetar 2021-2027 și pentru instrumentul Next Generation EU.”
c) Curtea a evaluat dacă integrarea perspectivei de gen a fost aplicată în bugetul UE începând din 2014. Concluzia sa a fost că nu exista încă un cadru eficace care să sprijine integrarea perspectivei de gen și că ciclul bugetar al UE nu a ținut seama în mod corespunzător de egalitatea de gen. Comisia Europeană nu a acordat suficientă atenție analizelor de gen ale politicilor și programelor UE și nu a utilizat decât într-o măsură limitată date și indicatori defalcați pe sexe.
d) În contextul instrumentului Next Generation EUși al noului cadru financiar multianual 2021-2027 se va cheltui un volum important de fonduri UE și Curtea formulează o serie de recomandări specifice cu scopul de a ajuta UE să se ridice la înălțimea angajamentului său față de integrarea perspectivei de gen.
e) O altă constatare a Curții a fost că, deși noua Strategie privind egalitatea de gen2020-2025 a intensificat angajamentul Comisiei față de integrarea perspectivei de gen, lipsesc în continuare condiții prealabile fundamentale, precum și acțiuni specifice. În cazul instrumentului Next Generation EU, există un angajament de a se ține seama de egalitatea de gen în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență, cea mai mare componentă a acestui instrument. Planurile naționale de redresare și reziliență vor trebui să explice modul în care măsurile propuse vor contribui la egalitatea de gen. Cu toate acestea, Curtea subliniază faptul că lipsa unor indicatori comuni va îngreuna monitorizarea și urmărirea rezultatelor, inclusiv în ceea ce privește egalitatea de gen.
f) Egalitatea de gen este una dintre valorile fundamentale consacrate în tratatele UE (?!). Indicele egalității de gen al UE pentru 2020, compilat de Institutul European pentru Egalitatea de Șanse între Femei și Bărbați (EIGE), arată că statele membre au obținut, în medie, un punctaj de 67,9 din 100. Totuși, situația variază semnificativ între statele membre”.
IV. Unele observații și concluzii
1. Bugetul și interesele financiare ale UE, precum și Egalitatea de gen-valori fundamentale ale UE-”adiționate” politic și juridic la textul art. 2 din TUE, prin Regulamentul (UE) nr. 2020/2092 și prin Rapoartele 2020/2021 ale Curții de Conturi a UE.
1.1. Cele 6 valori fundamentale pe care este construită UE: (1) Respect pentru demnitatea umană, (2) Libertatea, (3) Democrația, (4) Egalitatea, (5) Statul de drept și (6) Respectarea drepturilor omului inclusiv ale minorităților (art. 2-TUE: ”Uniunea se întemeiază pe VALORILE demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților).
Textul este clar și limpede, cu privire la cele 6 valori fundamentale, instituite la nivelul tratatului, odată cu adoptarea acestuia, care străbat ca un fir roșu întregul drept al UE.
În ce măsură UE și instituțiile sale, dar mai ales, dreptul derivat al UE (regulamente, directive și decizii) au dat expresia fidelă acestor valori, îndeosebi a statului de drept, deopotrivă și în primul rând, aplicabil acestora?[1].
1.2. Cele două valori ”fundamentale” ADIȚIONATE la TUE, construite și adăugate la cele 6 ale art. 2, de Comisia Europeană și Parlamentul UE, nu fac parte din ”ordinea constituțională a tratatelor UE”, ca și principiul supremației dreptului UE care nu are caracter normativ, întrucât nu este inclus între principiile fundamentale ale dreptului UE, fiind o creație a jurisprudenței CJUE.
1.2.1. Regulamentul (UE) nr. 2020/2092 și Decizia CJUE consacră ”Protecția bugetului și a intereselor financiare ale UE”, ca valoare fundamentală a UE, adăugând-o celorlalte 6 valori din art. 2-TUE, instituind ”condiționalitatea acordării fondurilor UE statelor membre legată de respectarea statului de drept”, dar, încălcând astfel principiile statului de drept, prin modificarea/completarea TUE printr-un act juridic derivat, validat de CJUE, într-o formă politico-juridică, atipică (?!) cu nesocotirea principiului legalității.
1.2.2. În mod bizar, în art. 2 lit. ”a” din Regulament se declară că: „statul de drept” se referă la valorile Uniunii consacrate la articolul 2 din TUE. Acesta include principiul legalității, care implică un proces legislativ transparent, responsabil, democratic și pluralist; principiul securității juridice; principiul interzicerii exercitării arbitrare a competențelor executive; principiul protecției jurisdicționale efective, inclusiv accesul la justiție, asigurate de instanțe independente și imparțiale, în egală măsură în ceea ce privește drepturile omului; principiul separării puterilor în stat; și principiul nediscriminării și egalității în fața legii. Statul de drept este înțeles ca făcând referire și la celelalte valori și principii ale Uniunii consacrate la articolul 2 din TUE”.
Textul redactat alambicat și confuz vorbește de ”principii ale UE consacrate la art. 2 TUE”, deși acest text se referă NUMAI la cele 6 valori fundamentale, dar, în general, acest Regulament constituie o ”mostră” normativă, lipsită de previzibilitate, claritate și accesibilitate, redactată pentru a fi utilizată în acțiunile abuzive ale instituțiilor UE, care nu răspund în fața nimănui.
2. Statul de drept: un nou mecanism pentru protecția bugetului și a valorilor UE”
2.1. Regulamentul (UE) nr. 2020/2092 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2020 privind un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii a introdus în TUE, adaugă nelegitim la art. 2 a 7-a valoare fundamentală a UE intitulată ”Protecția Bugetului și a intereselor financiare ale UE”, instituind, astfel, ”condiționalitatea legată de statul de drept, în acordarea fondurilor UE statelor membre”, formula adoptată în iulie 2020 de Consiliul European.
2.2. Decizia Plenului CJUE din 2021 – a validat Regulamentul (UE) nr. 2020/2092.
2.3. Curtea de Conturi a UE, prin Rapoartele anuale 2020 și 2021 și prin Raportul Special nr. 10/2020 a proclamat, în mod rituos, cea de-a 8-a valoare fundamentală a UE, adăugând-o expres la cele din art. 2 TUE: ”Egalitatea de gen-ca valoare fundamentală a UE” (?!), fiind încurajată în acest abuz de Comisie și de CJUE, ambele instituții promotoare a valorii calificată drept ”valoare fundamentală”: ”Protecția bugetului și a intereselor financiare ale Uniunii”.
3. ”Uniunea Europeană și instituțiile sale ar trebuie judecate după aceleași principii și criterii normative pe care le aplică statele membre[2].
3.1. Derapajele majore de la principiile statului de drept și legalitatea, privind instituirea unei noi valori fundamentale și, astfel, a unei formule atipice de responsabilitate statală pentru protecția integral a Bugetului UE și a intereselor sale financiare, au fost ratificate politic de Parlamentul European și Consiliul European și ”legalizate” arbitrar de CJUE prin decizia de respingere a acțiunilor în anularea Regulamentului (UE) nr. 2020/2092 introduse de Polonia și Ungaria.
3.2. ”Legiferarea”[3] jurisprudențială arogată și practicată de CJUE, în siajul politic al Comisiei Europene, în special pentru a susține trendul autoritar extra-tratate al instituțiilor UE, față de Statele membre, dar, mai ales, supremația absolută a dreptului UE în raport cu dreptul intern al acestora, anihilând legile fundamentale (supremația constituțiilor), constituie o practică accentuată de CJUE în ultimii ani.
3.3. Acordarea, prin interpretarea excesivă a art. 288 TFUE, a ”statutului” de act legislativ obligatoriu unor recomandări din anumite Rapoarte-MCV România și Bulgaria-2007, față de autoritățile naționale ale acestor două State membre, egale în fața Tratatelor conform art. 4-2 TUE și validarea legalității MCV, după aplicarea efectivă a M.St.Dr.2020, de către CJUE (Hotărârea Marii Camere din 18.05.2021) constituie derapaje majore ale instituțiilor UE de la Statul de drept.
3.4. Lipsa de transparență în decizii majore ale Comisiei Europene, instituție executivă a UE, este mai ”vizibilă” în perioada de criză COVID și de aplicare a unor programe de redresare economico- financiare, precum PNRR.
”Comisia Europeană și Statele membre UE au negociat în spatele ușilor închise cu privire la modul de cheltuire a fondului de redresare COVID-19 în valoare de 723,8 miliarde euro”[4].
Președinta Comisiei Europene a declarat că va ”asigura transparența fondurilor europene”, dar, a secretizat o mare parte din documentele și informațiile legate de banii europeni[5].
3.5. În pofida faptului că, anual, prin rapoartele de control, Curtea de Conturi a UE, a constatat numeroase ilegalități în administrarea bugetului, în principal de către Comisie și de diferite Agenții, afectând grav interesele financiare ale Uniunii (cheltuieli nejustificate, TVA intracomunitar fraudulos, s.a.) care au împiedicat validarea descărcării de gestiune a fiecărei instituții, Comisia nu a comunicat măsurile și responsabilitățile, conform obligației sale de gardian al Tratatelor” (?!)[6].
3.6. ”Degradarea preocupantă a statului de drept în sânul UE”[7]
3.6.1. ”UE a devenit un magnet irezistibil pentru oamenii supuși, dogmatici, ipocriți, leneși, risipitori, egoiști, incompetenți, corupți din punct de vedere moral, iar marele proiect european a fost deturnat de o clasă conducătoare narcisistă, arogantă și autoritară, care se consideră mai presus de lege, lipsită de empatie cu cetățenii europeni, care a susținut habotnic adâncimea deficitului democratic”.
3.6.2. ”Criticile frecvente[8] asupra calității și cantității legislației europene, relevă existența ”inflației legislative” generată de acțiunea Comisiei, care nu a reușit să simplifice și să reducă acest ”balast normativ” care prezintă un grad mare de dificultate în procesul de previzibilitate-claritate-accesibilitate și implicit de stabilitate, îndepărtându-l artificial de voința reală a cetățenilor UE”.
”Redactorii actelor normative și instituțiile UE, deși, au stabilit, ca linie directoare a produsului lor legislative, pe destinatarii normei juridice, chiar după adoptarea în anul 2003, a unui ”GHID practice comun pentru redactarea legislației comunitare”, de către Parlament, Consiliu și Comisie, nu au ameliorat substanțial calitatea legislației UE și nu au generat simplificarea acesteia, reducerea și limitarea producției de noi acte normative, cu efect major asupra respectării și aplicării principiului subsidiarității”[9].
3.6.3. ”La Bruxelles aerul de irealitate persist de decenii, fiind dominat de o retorica absurdă și arogantă, de la Jaques Delors (1985-1995), la Jaques Santer (1995-1999, revocat pentru fraude financiare, odată cu întreaga Comisie), Romano Prodi (1999-2004), J.M. Barosso (2004-2014), Jean-Claude Junker (2014-2019), adâncindu-se deficitul democratic și prin noul pilon electoral, al votului pe o listă de partid pentru Parlamentul European. Imensa fabrică de legi a UE livrează continuu ”tone normative, majoritatea legilor fiind produse ale grupurilor puternice de ”lobby” și de interese financiar-comerciale sau profesionale”[10].
[1] Marin Voicu, ”Statul de drept ca valoare și principiu fundamental al Statelor membre și, în egală măsură, al instituțiilor UE!, în palatul de Justiție, nr. 1/2022, pg. 3-5).
[2] P. Craig și Gr. Bürca: ”Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurisprudență, doctrină”, Ed. A IV-a, Ed. Hamangiu, 2009, 1250 pagini, p. 170.
[3] Marin Voicu, Palatul de Justiție nr. 1/2022, p. 4.
[4] Info-sud-est, 15.02.2022, articol de Peter Teffe și Hans-Martin Tiliack: ”Comisia Europeană ține la secret mii de documente ale Mecanismului de Redresare”.
[5] A se vedea Răspunsul Președintei von der Leyen din 15.10.2021, trimis Ombudsmanului European: ”Puteți fi sigură că angajamentul nostru de a asigura transparența PNRR, deoarece împărtășim evaluarea Dvs., potrivit căreia asumarea deplină a responsabilității de către cetățenii UE este o condiție posibilă pentru a asigura succesul acestuia” (?!).
[6] Marin Voicu, ibidem, p. 5
[7] A se vedea: ”L’Etat du droit dans l”UE”, Raport nr. 457 (2020/2021) al Senatului Republicii Franceze, p. 11 și urm. (Cap.II), din 25.05.2022.
[8] Jean Claude PIRIS – ”La qualitè de la legisaltve communantaire le pont de vue du service juridique du Conseil”, en ”Amèliorer la qualitè de la legislation en Europe”, EM ASSER Institut, 1998 (The Haque-Rluwer Law International).
[9] ”Revue du droit public”, no. 2/2005, p. 476-477.
[10] Chr. BOOKER și Richard NORTH – ”UE sau Marea amăgire. O istorie recentă a construcției europene”, Ed. ANTET, 2004, pp. 10-11.
Prof. univ. dr. Marin Voicu
Membru de onoare al Academiei Oamenilor de Știință, Președintele Secției de drept internațional și drept comparat a Academiei de Științe Juridice, fost judecător ÎCCJ, fost judecător CEDO