I. JURISPRUDENȚĂ RELEVANTĂ A CCR – DIN NOU DESPRE LIMITE DE COMPETENŢĂ – controlul de constituţionalitate versus activitatea de legiferare şi, respectiv, interpretare şi aplicare a legii
În perioada de referință au fost publicate în Monitorul Oficial al României decizii ale Curții Constituționale (CCR) pronunțate în exercitarea atribuțiilor de soluționare a excepțiilor de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor [art. 146 lit. d) din Constituție].
Față de numărul considerabil de decizii cuprinzând considerente care delimitează competența Curții Constituționale de cea a legiuitorului și a instanțelor de judecată, am selectat această problematică, urmând să cităm, în mod corespunzător, jurisprudența incidentă, publicată în această perioadă, în care sunt invocate, de altfel, și precedente ale CCR în materie.
• omisiune/lipsa reglementării; competența CCR versus competența legiuitorului
”În ceea ce privește critica vizând lipsa reglementării prin lege a funcțiilor specifice polițiștilor, Curtea a reținut că aceasta implică, în realitate, problema adoptării unei legi, iar rezolvarea acesteia este de competența exclusivă a Parlamentului. (Decizia nr. 337 din 26 mai 2022, M. Of. nr. 858 din 1.09. 2022, par. 25);
”În subsidiar, cu privire la susținerile autoarei excepției de neconstituționalitate referitoare la inexistența unui termen procedural, de decădere, în care justițiabilul să aibă posibilitatea de a renunța la cererea de chemare în judecată până la plata primei rate/tranșe din taxa judiciară de timbru datorată, Curtea subliniază că aceste aspecte excedează competenței Curții Constituționale care, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului de constituționalitate. Astfel, Curtea Constituțională nu are competența de a crea noi norme legale prin completarea unui text legal deja existent, ci doar să verifice conformitatea normelor existente cu exigențele constituționale și să constate constituționalitatea sau neconstituționalitatea acestora.” (Decizia nr. 328 din 19 mai 2022, M. Of. nr. 862 din 1.09. 2022, par. 28)
”În ceea ce privește critica de neconstituționalitate privind absența reglementării posibilității ca plângerea prealabilă prevăzută de Legea nr. 101/2016 să poată fi introdusă și peste termenul prevăzut de dispozițiile legale, precum și a unui termen pus la dispoziția autorității contractante pentru a se recurge la o nouă examinare a actelor în discuție, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței instanței de contencios constituțional, aceste aspecte vizează, în realitate, o omisiune legislativă, ce tinde spre completarea textelor legale, în acest sens fiind, spre exemplu, Decizia nr. 98 din 16 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 2 iunie 2021, paragrafele 16—18, Decizia nr. 289 din 26 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 14 august 2018, paragraful 18, și Decizia nr. 502 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 22 decembrie 2014, paragraful 18. Or, Curtea nu este competentă să soluționeze chestiuni privind lacune legislative ori să ajusteze reglementări legale despre care se pretinde că ar fi incomplete ori nesatisfăcător redactate, deoarece ar presupune o intervenție nemijlocită în activitatea de legiferare și care este de competența exclusivă a legiuitorului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 924 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009, și Decizia nr. 895 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 561 din 10 august 2010). 26. Față de cele prezentate, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, în raport cu criticile formulate, urmează a fi respinsă ca inadmisibilă”. (Decizia nr.182 din 31 martie 2022, M. Of. nr. 875 din 6.09.2022, par. 25)
• controlul de constituționalitate și interpretarea și aplicarea legii; competența CCR versus competența instanțelor de judecată
«Cât privește susținerea autorilor excepției potrivit căreia dispozițiile de lege criticate nu ar prevedea în mod expres ce se întâmplă în ipoteza în care o persoană este surprinsă în mai multe rânduri, în aceeași noapte, în afara locuinței, Curtea apreciază că aceste aspecte vizează, în realitate, chestiuni care privesc aplicarea legii, ce sunt de competența instanței de judecată, de vreme ce dispozițiile art. 5 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 prevăd, în mod clar, că „Pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o sancțiune contravențională principală și una sau mai multe sancțiuni complementare.”» (Decizia nr. 342 din 26 mai 2022, M. Of. nr. 859 din 1.09. 2022, par. 36);
”Curtea amintește că interpretarea legilor este operațiunea rațională, indispensabilă în procesul aplicării și respectării acestora, având ca scop clarificarea înțelesului normelor juridice sau a câmpului lor de aplicare (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.560 din 7 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 24 februarie 2011), iar, în procesul de soluționare a cauzelor cu care au fost învestite, această operațiune este realizată de instanțele judecătorești, în mod necesar, prin recurgerea la metodele interpretative. De asemenea, o greșită interpretare și aplicare a legii poate fi remediată prin recurgerea la controlul judiciar, iar acceptarea unui punct de vedere contrar ar echivala cu încălcarea competenței instanțelor judecătorești, Curtea, exercitând competențe specifice acestora, transformându-se din instanță constituțională în una de control judiciar (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 276 din 10 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 28 iulie 2016, paragrafele 20 și 21, sau Decizia nr. 2 din 18 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 399 din 9 mai 2018, paragraful 19). În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, instanța de contencios constituțional asigură controlul de constituționalitate a legilor, a ordonanțelor Guvernului, a tratatelor internaționale și a regulamentelor Parlamentului, prin raportare la dispozițiile și principiile Constituției. Așadar, nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curte aspectele referitoare la aplicarea și interpretarea legii în spețele deduse spre judecată instanțelor judecătorești.” (Decizia nr. 334 din 26 mai 2022, M. Of. nr. 860 din 1.09. 2022, par. 36, 37);
”Celelalte aspecte învederate referitoare la modul de soluționare a cauzei de către instanța de judecată reprezintă, în realitate, chestiuni ce țin de modul de aplicare și interpretare a legii, care excedează controlului Curții Constituționale”. (Decizia nr. 286 din 17 mai 2022, M. Of. nr. 863 din 1.09. 2022, par. 22);
”Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că susținerile autorului acesteia referitoare la modul în care instanța de casare a soluționat cauza nu constituie argumente de neconstituționalitate, ci relevă aspecte ce țin de aplicarea legii de către instanța judecătorească, fapt ce nu intră în sfera controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională. Or, printr-o jurisprudență constantă, Curtea s-a pronunțat cu privire la competența exclusivă a instanțelor judecătorești de a soluționa probleme care țin de interpretarea și/sau aplicarea legii. Prin Decizia nr. 504 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 22 decembrie 2014, paragraful 14, Curtea s-a pronunțat în sensul că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992, aceasta asigură controlul de constituționalitate a legilor, a ordonanțelor Guvernului, a tratatelor internaționale și a regulamentelor Parlamentului, prin raportare la dispozițiile și principiile Constituției. Așadar, nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curte aplicarea și interpretarea legii, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție. Așadar, interpretarea și aplicarea normelor la litigiul dedus judecății reprezintă atribuția instanțelor de judecată, iar pentru determinarea înțelesului acestora există instituția recursului în interesul legii sau instituția hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.” (Decizia nr. 280 din 17 mai 2022, M. Of. nr. 864 din 1.09. 2022, par. 17, 18);
”În plus, Curtea observă că autorul excepției este nemulțumit și de modul de aplicare de către procuror a textelor de lege criticate. Eventualele greșeli de aplicare a legii nu pot constitui însă motive de neconstituționalitate a normelor criticate și, prin urmare, nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curte, ci sunt de competența instanței de judecată învestite cu soluționarea litigiului, respectiv a celor ierarhic superioare în cadrul căilor de atac prevăzute de lege. A răspunde criticilor autorului excepției din această perspectivă ar însemna o ingerință a Curții Constituționale în activitatea de judecată, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 126 din Constituție, potrivit cărora justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege. (Decizia nr. 205 din 7 aprilie 2022, M. Of. nr. 872 din 5.09. 2022, par. 29);
”În ceea ce privește interpretarea, respectiv aplicarea legii, Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a reținut că acestea acoperă identificarea normei aplicabile, analiza conținutului său și o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, aspect ce se circumscrie atribuțiilor subiecților îndrituiți cu aplicarea legii, iar instanța de judecată este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide cu privire la aceste aspecte (a se vedea Decizia nr. 838 din 27 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009). Or, în speța de față este vorba despre aplicarea prevederilor Codului fiscal, coroborate cu cele ale Codului de procedură fiscală, în ceea ce privește identificarea și impozitarea unor venituri din alte surse sau a unor venituri identificate ca fiind impozabile a căror sursă nu a fost identificată, precum și dreptul de a efectua o verificare fiscală prealabilă documentară a ansamblului situației fiscale personale a persoanelor fizice cu privire la impozitul pe venit reglementat de Codul fiscal. În virtutea rolului constituțional al instanțelor de judecată, revine acestora competența de a stabili anumite chestiuni de fapt aplicabile speței în funcție de contextul legislativ, de probatoriul administrat și de principiile aplicabile în materie fiscală. Așadar, nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curte aplicarea și interpretarea legii, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție, context în care Înalta Curte de Casație și Justiție, potrivit competenței sale, poate da o interpretare legii pentru a putea fi aplicată unitar de către celelalte instanțe judecătorești. (Decizia nr. 186 din 31 martie 2022, M. Of. nr. 876 din 7.09. 2022, par. 15);
”Distinct de acestea, în ceea ce privește mențiunea autoarei excepției de neconstituționalitate cu privire la interpretarea normelor criticate de către unele instanțe judecătorești, Curtea învederează că aceste aspecte excedează competenței sale, întrucât, în ceea ce privește interpretarea și aplicarea legii, Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a reținut că acestea acoperă identificarea normei aplicabile, analiza conținutului său și o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, iar instanța de judecată este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide cu privire la aceste aspecte (a se vedea Decizia nr. 838 din 27 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009). Astfel, instanțele judecătorești sunt cele care au competența de a stabili anumite chestiuni de fapt aplicabile speței în funcție de situația concretă în care se află destinatarii normelor, de contextul legislativ aplicabil, de probatoriul administrat și de principiile care stau la baza materiei achizițiilor publice coroborate cu cea fiscală în ceea ce privește taxele judiciare de timbru. Prin urmare, nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curte aplicarea și interpretarea legii, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție, context în care Înalta Curte de Casație și Justiție poate da o interpretare legii pentru a putea fi aplicată unitar de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale.” (Decizia nr. 189 din 31 martie 2022, M. Of. nr. 879 din 7.09. 2022, par. 21);
”În realitate, aspectele anterior menționate aparțin sferei activității de interpretare și aplicare a legii, organele judiciare fiind cele care au atribuția de a interpreta prevederile art. 297 din Codul penal, prin raportare la alte acte normative care prevăd atribuții de serviciu ale funcționarului public în sensul legii penale, și de a le aplica în cauzele deduse judecății. Altfel spus, distincția invocată de autorii excepției între răspunderea penală a persoanei fizice și răspunderea penală a persoanei juridice pentru infracțiunea de abuz în serviciu trebuie făcută pe cale judiciară, în procesul de aplicare a prevederilor legale supuse controlului de constituționalitate. 25. Așadar, argumentele formulate de autorii excepției în susținerea acesteia nu constituie veritabile critici de neconstituționalitate, ci critici referitoare la modalitatea de interpretare și aplicare a legii de către organele judiciare în cauza în care a fost invocată prezenta excepție de neconstituționalitate. 26. Or, conform art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, „Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată”. (Decizia nr. 329 din 26 mai 2022, M. Of. nr. 927 din 21.09. 2022, par. 24-26)
II. EVENIMENTE INTERNAŢIONALE ŞI PUBLICAŢII – IDENTITĂŢILE NAŢIONALE – PUNŢI, NU ZIDURI
Luna septembrie a fost una bogată în evenimente cu semnificație pentru spațiul constituțional european, marcând momente interesante de dialog între instanțele constituționale din statele membre.
Astfel, la data de 5 septembrie 2022, a avut loc la Roma întâlnirea de studiu dintre Curtea Constituțională a Italiei și o delegație a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE)[1]. Întâlnirea a cuprins două sesiuni, moderate de președintele Curții de la acel moment, Giuliano Amato: în prima, dedicată temei „Identitatea națională a statelor membre și primatul dreptului UE”, cuvântul de deschidere a aparţinut președintelui CJUE, Koen Lenaerts, iar în a doua sesiune, pe tema „Statul de drept și independența judecătorilor naționali”, vicepreședintele Tribunalului UE, Lars Bay Larsen, a deschis lucrările.
La data de 30 septembrie 2022, a avut loc, la București. Conferința aniversară ”Evoluția Dreptului Uniunii Europene – Dialogul între Curtea de Justiție a Uniunii Europene și Curțile Constituționale” organizată de Institutul Național al Magistraturii cu prilejul aniversării a 30 de ani, cu participarea și a președintele CJUE, Koen Lenaerts şi a președintelui Curții Constituționale a României (CCR), Marian Enache. În aceeași zi, președintele Koen Lenaerts și doamna Octavia Spineanu-Matei, judecător din partea României la CJUE, au avut o întâlnire cu judecători ai CCR la sediul acestei Curți, în Palatul Parlamentului.
Una dintre temele-cheie prezentă în luări de cuvânt și discuții, deopotrivă în Italia și România a fost identitatea națională (constituțională). În esență, plasată în coordonatele ordinii constituționale europene (concept de asemenea utilizat în cadrul discuțiilor), identitatea națională apare ca o veritabilă și necesară premisă de dialog.
Menționată expres în Tratatele Uniunii, respectiv în art. 4 alin (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), potrivit căruia ”Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum și identitatea lor națională, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. Aceasta respectă funcțiile esențiale ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integrității sale teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale. În special, securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru”, interpretarea sa de către CJUE în cadrul soluționării trimiterilor preliminare formulate de instanțele (inclusiv constituționale) din statele membre oferă posibilitatea dezvoltării armonioase, complementare, a ordinilor juridice naționale și europene. De aceea, identitatea națională nu este susceptibilă de o definire/stabilire unilaterală de către instanțele din statele membre, de tipul ”linie roșie” sau zid între ordini juridice[2]. Dimpotrivă, utilizarea conceptului în TUE şi competenţa CJUE din această perspectivă creeayă o punte şi oferă o ”cheie” a conviețuirii și dezvoltării împreună în spațiul comun european.
Pentru realizarea acestui deziderat este nevoie de dialog/cooperare între judecătorii europeni. Pe calea trimiterilor preliminare, aceștia nu doar întreabă/solicită CJUE o interpretare a dreptului UE, ci, totodată, își exprimă opinia, formulează și oferă la rândul lor un punct de vedere și o abordare juridică din perspectiva dreptului național și a specificului său. Astfel cum s-a reținut în comunicatul de presă al CCR[3] din aceeași dată, cu trimitere la discuțiile vizând raporturile CJUE – curți constituționale şi discursul preşedintelui Lenaerts, ”Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu se pronunță asupra dreptului Uniunii într-un glob de cristal. Aceasta interpretează dreptul Uniunii astfel încât să fie aplicat uniform și în mod egal în toate statele membre ale Uniunii Europene. Dreptul Uniunii Europene are aceeași semnificație în România, în Belgia, în Portugalia, în Estonia, în Grecia și în toate cele 27 de state membre. Dar, pentru a face acest lucru, Curtea de Justiție are nevoie de contribuțiile curților constituționale naționale, care descoperă probleme care țin de dreptul Uniunii, posibile aspecte care țin de interacțiunea dintre dreptul Uniunii și dreptul național, inclusiv dreptul constituțional național, care formulează întrebări preliminare către Curtea de Justiție, iar aceasta din urmă încearcă să interpreteze dreptul european astfel încât să armonizeze bogatele tradiții constituționale comune statelor membre.”
În aceeași data, respectiv în 30 septembrie 2022, a avut loc și cea de-a 23-a ediție a Mesei rotunde a Asociației Române de Drept Constituțional și Centrului de Drept Constituțional și Instituții Politice, cu tema Statul de drept-provocări contemporane. În studiul Identitatea Constituției românești, realizat în coautorat cu prof. univ. dr. Tudorel Toader, am prezentat o perspectivă a evoluției temei identității constituționale în cadrul controlului de constituţionalitate din România, parte a unui proiect internațional ce urmează a se finaliza în acest an, dedicat aceleiași teme (într-o perspectivă de drept comparat). Concluzia studiului prezentat la lucrările Mesei rotunde, ce urmează a se publica în Revista de Drept Constituțional, a fost aceea că «cel mai potrivit ar fi să caracterizăm conceptul de identitate națională ca o punte/premisă de dialog și de reglaje reciproce, pentru a ne dezvolta în Uniunea Europeană într-un cadru democratic, al respectării statului de drept. Cu siguranță nu este dezirabilă ”o furtună” a statului de drept așa cum spunea președintele Lenaerds într-un interviu, unde arăta că o astfel de furtună ar putea scufunda proiectul unei Europe unite. Brexit-ul, decizii ale unor curți constituționale, elemente de regres democratic au deschis polemici substanțiale, așa încât acțiunile din ultimii ani în care am evocat câteva în debutul prezentării[4], inclusiv vizita de azi în România a președintelui CJUE, precum și la Curtea Constituțională sunt pași importanți pentru a consolida acest dialog”.
În cuprinsul comunicării ne-am referit la studii recente pe această temă, dintre care menționăm aici, pentru o analiză foarte actuală, deoarece se referă la jurisprudență recentă a CJUE, studiul CONSTITUTIONAL IDENTITY IN AND ON EU TERMS, avându-i ca autori pe Pietro Faraguna și Tímea Drinóczi[5].
[1] Înregistrarea Întâlnirii de lucru poate fi vizionată aici
[2] A se vedea lucrările Întâlnirii de lucru de la Roma și intervenția în acest sens a președintelui CJUE
[3] Disponibil aici
[4] În special evenimentul din perioada 2-3 septembrie 2021 la Riga (Letonia), respectiv conferința „EU United in Diversity: Între tradiții constituționale comune și identități naționale”, disponibil aici
[5] Disponibil aici
Prof. univ. dr. Marieta Safta
Universitatea Titu Maiorescu din București – Facultatea de Drept