”Statul de drept în Uniunea Europeană” și ”Calitatea legii” în dezbaterea Senatului Republicii Franceze

Marin Voicu

Recent am lecturat (și tradus) două documentare de excelență, elaborate în 2021 și aflate pe pagina de internet a Senatului Franței:

(1) “Calitatea Legii”, elaborat de Departamentul juridic al Senatului în colaborare cu Departamentul de studii al Consiliului Constituțional al Franței (mai 2021) și

(2) ”Statul de drept în Uniunea Europeană”, raport adoptat de Comisia de afaceri europene a Senatului Franței (martie 2021), ambele având ca obiect o tematică politico-juridică de maximă importanță pentru viabilitatea dreptului UE și a dreptului intern al Statelor naționale membre.

Redăm, în continuare, sinteza acestor rapoarte/documentare, cu unele observații asupra temelor și concluziilor.

***

Republica Franceză

SENAT

I. Raport: ”Statul de drept în Uniunea Europeană” nr. 457 (18.03.2021), adoptat de Comisia de afaceri europene a Senatului Republicii Franceze

A. TABLA DE MATERII

Introducere

I. Deși nedefinit de Tratate, Statul de drept este un concept unanim recunoscut și un criteriu pentru aderarea la UE

A. STATUL DE DREPT – un concept nedefinit, inclusiv în Tratatele UE

B. Rolul Consiliului Europei și al organelor sale în afirmarea Statului de drept

1. Rolul central al Consiliului Europei în formalizarea noțiunii, Stat de drept și

2. al unui consens juridic asupra preeminenței dreptului

C. Statul de drept un criteriu pentru aderarea la UE

D. Statul de drept – obiectiv promovat de UE la scară mondială, împreună cu drepturile omului și democrația

1. Planul de acțiune al UE în favoarea drepturilor omului și a democrației, 2020-2024

2. Planul de acțiune al UE contra rasismului, 2020-2025

II. DEGRADAREA preocupantă a Statului de drept în interiorul UE

A. Urmărirea sistematică a drepturilor fundamentale în UE

1. Agenția drepturilor fundamentale ale UE

2. Tabloul de bord al justiției în cadrul Semestrului european

3. MCV pentru Bulgaria și România

4. Urmărirea drepturilor fundamentale de către Parlamentul European

B. Cadrul UE pentru întărirea Statului de drept, activat rar, după crearea sa în 2014

1. Noul cadru are vocație pre-contencioasă răspunzând asupra dialogului

2. Activarea Noului cadru contra Poloniei – singurul caz prezent

C. Declanșarea art. 7-TUE contra Poloniei, și apoi a Ungariei

1. ”Opțiunea nucleară” din art. 7-TUE

2. Procedura din art. 7-TUE contra Poloniei și Ungariei, suspendată

B. Amenințări directe contra Statului de drept în alte State membre

1. Problemele Statului de drept în alte State membre

2. Amenințări la Statul de drept în timpul crizei

III. Întărirea instrumentelor UE, ale căror eficacitate rămâne îndoielnică

A. Limitele din art. 7-TUE

B. Punerea în practică a unei strategii globale pentru promovarea și protecția drepturilor și valorilor fundamentale ale UE

1. Propunerea Parlamentului European privind un ”Mecanism aprofundat pentru democrație, Stat de drept și drepturi fundamentale”

2. Ciclul examenului Statului de drept

3. Raportul anual asupra drepturilor în UE

4. Carta drepturilor fundamentale a UE

5. Planul de acțiune pentru democrația europeană

C. Noile dispozitive de protecție financiară: condiționalitatea Statului de drept

*

B. Sinteza Raportului

I. ”Statul de drept în Uniunea Europeană”- Raport nr. 457 din 18.03.2021, adoptat de Comisia de afaceri europene a Senatului Republicii Franceze

B. Raportul – cap. II-III (pp. 11-36). Extras:

II. Degradarea preocupantă a Statului de drept în interiorul UE

În special, începând cu anul 2010 asistăm la o degradare sistematică și îngrijorătoare a respectării Statului de drept pe continentul nostru, în fața căreia UE nu a rămas inactivă.

A. Drepturile fundamentale – obiectiv permanent al UE

1. Agenția drepturilor fundamentale a UE, instituită prin Regulamentul (CE) nr. 168/2007, are un rol consultativ și prezintă rapoarte anuale, dar activitatea sa este puțin cunoscută.

2) Tabloul de bord al justiției în cadrul Semestrului european cuprinde baza de date comparative privind trei obiective: independența, calitatea și eficacitatea justiției în statele membre.

3) Mecanismul de cooperare și verificare privind Bulgaria și România, instituit prin deciziile Comisiei din dec. 2006, având ca obiect 4 criterii pentru România și 6 pentru Bulgaria.

4) Acțiunile Parlamentului European, în principal Rezoluția din 26.11.2020

A Cadrul UE pentru consolidarea Statului de drept, rar activat după crearea sa în 2014

1) Un nou Cadru cu vocație pre-contencioasă este necesar pentru activarea dialogului anual asupra Statului de drept

2) Declanșarea art. 7-TUE contra Poloniei și Ungariei

2.1. ”Opțiunea nucleară” din art. 7-TUE-necesarul de prevenire și mecanismul de sancțiune

2.2. Procedura de aplicare a art. 7 TUE contra Poloniei și Ungariei a intrat în impas.

B. Amenințările țintite contra Statului de drept în alte state membre

1. Problemele Statului de drept în alte state membre – România și Bulgaria, sub MCV

2. Amenințările asupra Statului de drept în timpul crizei sanitare

2.1. Aproape toate statele membre au fost obligate să adopte măsuri de urgență, care au generat noi sau au amplificat amenințările la Statul de drept

2.2. S-a manifestat o tendință generală de desesizare a Parlamentelor în favoarea guvernelor pentru administrarea crizei și a statului în general

2.3. A fost întărit rolul CJUE ca ”ultima redută” în apărarea drepturilor fundamentale

3. Adoptarea unei strategii globale pentru promovarea și protecția drepturilor și valorilor fundamentale ale UE

3.1. Propunerea Parlamentului UE privind ”Mecanismul aprofundat pentru democrație, Statul de drept și drepturile fundamentale”

3.2. Ciclul de examinare a Statului de drept

3.3. Raportul anual asupra situației Statului de drept în UE având ca obiective:

sistemele justiției naționale;

– cadrul luptei contra corupției;

– pluralismul și libertatea mediei;

– alte probleme instituționale legate de echilibrul puterilor.

4. Carta drepturilor fundamentale

5. Planul de acțiune pentru democrația europeană.

C. Noul dispozitiv de protecție financiară: CONDIȚIONALITATEA STATULUI DE DREPT

1. Ideea legată de condiționalitatea, disponibilitatea și acordarea fondurilor structurale europene, alocate statelor membre, cu titlu de politică de coeziune, pentru nerespectarea Statului de drept, a fost lansată în anul 2017, fiind una din cele mai delicate negocieri asupra bugetului multianual 2021-2027 și a planului European de relansare – Next Generation EU.

2. Interesele financiare ale UE sunt protejate conform principiilor generale înscrise în Tratatele UE, în special, de valorile enunțate în art. 7 TUE (?!).

3. Concluziile Consiliului European din 17-21.07.2020 și din 10-11.12.2020 relative la ”condiționalitatea Statului de drept”.

3.1. Obiectivul Regulamentului nr. 2092/2020, relativ la regimul general de condiționalitate este de a proteja bugetul UE, inclusiv Next Generation UE, buna sa gestiune financiară și interesele financiare ale Uniunii, contra oricărui tip de fraudă, corupție și conflicte de interese.

3.2. Mecanismul de condiționalitate, instituit prin Regulament va fi aplicat de o manieră obiectivă, echitabilă, imparțială și fondată pe fapte, care garantează respectul legalității, nediscriminării și legalității de tratament a Statelor membre.

3.3. Aplicarea Mecanismului va respecta caracterul subsidiar.

3.4. Măsurile din Mecanism trebuie să fie proporționale cu incidența violărilor Statului de drept asupra bunei gestiuni financiare a bugetului UE, să se afle în legătură de cauzalitate cu aceste violări și cu consecințele negative și suficient de direct și corect stabilite.

4. Definirea Statului de drept prin Regulamentul (UE, EURATOM) 2020/2092 din 16.12.2020 și a violărilor principiilor Statului de drept (art. 2 și urm).

II. Concluziile Raportului

”1. Un discurs asupra Statului de drept și a drepturilor fundamentale, care critică derivele individualiste occidentale și susține necesitatea adoptării conceptelor abstracte la realitățile naționale, este susceptibil de a fi instrumentalizat în scopuri autoritare.

2. Principalele amenințări ale Statului de drept în UE privesc: stabilirea contra-puterilor, începând cu sistemul judiciar, media și societatea civilă, dar și deturnarea aplicării reglementărilor europene sau refuzul de a pune în practică măsurile relative la lupta împotriva corupției, migrației și altele.

3. UE are mari dificultăți în a găsi răspunsul adecvat la aceste amenințări, incapacitatea sa de a trata problemele Statului de drept fiind legată de insuficiențele dispozitivelor existente și de lipsa voinței politice, precum și de manifestarea unei concepții subiectiviste dreptului în ordinea juridică internă a statelor membre.

4. Lupta pentru respectarea asupra Statului de drept, democrația și drepturile fundamentale este permanentă și privește, în primul rând, sensibilizarea opiniei publice europene și difuzarea unei culturi a democrației.

Senatul francez, Bundestagul german și Senatul polonez au organizat, ca dimensiune parlamentară, sub denumirea ”Triunghiul Weimar”, un ”FORUM de dialog asupra tematicii statului de drept”, la 18.02.2021, finalizat cu o ”Declarație comună pentru promovarea și aprofundarea principiului statului de drept, ca pilon al unei democrații vii”.

5. ”Condiționalitatea statului de drept”, este esențială pentru cadrul financiar plurianual 2021-2027, fiind necesară publicarea ”Orientărilor Comisiei pentru operaționalizare”, care trebuie să garanteze caracterul disuasiv al acestui nou dispozitiv ,spre a fi eficace și a demonstra determinarea UE să apere valorile sale.

***

SENATUL FRANȚEI

23.07.2022

II. ”Calitatea Legii”

Documentar – sinteză pentru Senatori

Traducere: Marin Voicu

Sumar

Cuvânt înainte

1. Mai protejează legea complexitatea, dinamismul și stabilitatea, prin accelerarea ritmului normativ?

2. Patalogiile legii

I. Calitățile cerute normei legislative

A. Obligația legislatorului de a legifera: Sancțiunea incompetenței negative

1. Cenzura legii care dă naștere la o pluralitate de interpretare și la o lege ”silențioasă” (”tacită”)

1.1. Consiliul Constituțional cenzurează dispozițiile imprecise care pot da naștere la o pluralitate de interpretare

1.2. Consiliul Constituțional sancționează ”tăcererea legislatorului”

2. Cenzura Legii neclare

3. Cenzura, în cazurile de trimitere la o lege ulterioară (”prin lege se va …”)

B. Claritatea legii: un principiu astăzi abandonat

1. Emergența principiului

2. Esența principiului: dispoziții suficient de clare și precise, ”cu formule neechivoce”

3. Abandonul principiului clarității legii, ca normă de referință

C. Obiectiv cu valoare constituțională: accesibilitatea și inteligibilitatea legii

1. Consacrarea obiectivului

2. Legea complexă poate fi și inteligibilă

3. Legea nu trebuie să fie excesiv de complexă

4. Legea poate să comporte o anumită incertitudine în aplicarea ei

5. Accesibilitatea și inteligibilitatea legii – componențe ale securității juridice.

D. Normativitatea legii

1. Legea are vocația de a enunța regulile și trebuie să fie urmată de norme de aplicare

2. Legile de orientare și de programare

E. Evoluția jurisprudenței constituționale relativă la partajul ”Lege/Regulament” ale UE

F. Bibliografie

*

CALITATEA LEGII în Jurisprudența Consiliului Constituțional – Franța.

A. În ultimii ani, au fost depuse eforturi serioase pentru a fi elaborate / adoptate cele mai accesibile/facile norme de drept: (1) codificarea s-a accelerat; (2) băncile de date juridice au fost constituționale; (3) iar textele consolidate au fost puse în linie, în special în site-ul ”LEGIFRANCE”; (4) autoritățile publice fiind mai preocupate de calitatea redactării textelor normative.

A fost redactat ”Ghidul pentru elaborarea textelor normative și regulamentare”, prin colaborarea dintre Consiliul de Stat și Secretariatul General al Guvernului, ca lucrare de referință având ca obiectiv de a fi ”bază pentru textele necesare, bine elaborate, clar scrise și solide juridic”, preocupare manifestată și de Parlamentul UE, Consiliul și Comisia Europeană, care au adoptat la 16.12.2003 un Acord interinstituțional intitulat ”O mai bună legiferare” (”Mioux lègifèrer”), prin care se angajează să vegheze la ”calitatea legislației, claritatea, simplicitatea și eficacitatea sa”.

B. Din păcate, însă, efectul a fost proliferarea normelor juridice, din ce în ce mai complexe și degradarea calității acestor norme, generând riscul insecurității juridice și o inflație legislativă, fără precedent[1].

Creșterea regulară a cantității dispozițiilor legislative se traduce, prin pierderea încrederii în lege și a dorinței de aplicare/respectare, edificatoare fiind volumele de legi publicate de Adunarea Națională: (418 pag., în 1960, 862 pag., în 1975, 1263 pag., în 1985, peste 1800 pag., în 2000, 2200 pag., în 2015, s.a.m.d.).

Dacă, denunțarea acestui fenomen este unanimă, trei actori au jucat un rol important: Consiliul de Stat, doctrina și adunările parlamentare; în 1991 Consiliul de Stat a publicat Raportul său anual pe tema Securității juridice, apelând la puterile publice și la opinia publică, în legătură cu complexitatea legii și cu proliferarea legislativă, raport în care denunța ”legea flecară” (”loi bavarde”), precum și ”dreptul moale, dreptul vag, dreptul în stare gazoasă”. 15 ani mai târziu, în 2006, Consiliul de stat a revenit asupra temei securității juridice și complexității dreptului, relevând că această creștere alarmantă a volumului și complexității normelor amenință Statul de drept și că efectele sale nefaste îl tulbură pe legislator, cât și pe societate, operatorii economici confruntându-se cu o reală dificultate, iar judecătorii sunt ”perplecși” în aplicarea acestui drept.

C. Legea protejează fără vlagă, slab, atunci când este complexă, instabilă și supradimensională (?!).

1. Este evident că ultimii 30 de ani se caracterizează prin accelerarea RITMULUI NORMATIV, datorită a trei mari categorii de cauze:

a) dezvoltarea dreptului internațional prin adoptarea unui număr mare de convenții internaționale, multilaterale sau bilaterale; după 1991 Franța a trebuit să transpună 300 de directive relative la piața internă, 500 privind uniunea economică și monetară, fără a evoca punerea în practică a celui de-al 3-lea palier – afaceri interne și justiție, care a determinat, chiar, modificarea Constituției sau a ”dreptului regalian” (codurile penale, civile etc.) și

b) izvoarele dreptului la nivel supra-național s-au multiplicat, ca și autorii normelor, via descentralizare și dezvoltare a statutului specific pentru fiecare colectivitate, inclusiv cele ”de peste mări”, iar

c) crearea noilor autorități administrative a generat apariția unor domenii ale legislației, precum: dreptul concurenței, dreptul monetar și financiar, biotehnologia, economia numerică, noile dezvoltări ale dreptului proprietății intelectuale s.a.

Doctrina, apelând la rigoarea juridică a ”marilor evocatori”, precum Portalis, a regretat degradarea legislației, în special a calității legii.

D. Patologiile legii.

Tema declinului legii are vechime.

La 12.10.2004, Președintele Senatului, M. Christian Poncelet denunță ”frenezia” și ”bulimia” legislativă, criticând importanța ”sesiunii unice”, care a exacerbat zelul legislativ al miniștrilor, a multiplicat ședințele de noapte și a banalizat recursul la sesiunile extraordinare.

Președintele Adunării Naționale, Jean-Louis Debré” în aceeași perioadă declara: ”Noi legiferăm pe mult și această frenezie legislativă este în detrimentul calității legii”[2].

Legea trebuie să satisfacă anumite exigențe de ordin constituțional pentru a fi considerată ”de bună calitate”, iar procedura legislativă este un instrument al calității legii.

I. CALITĂȚILE CERUTE NORMEI LEGISLATIVE

A. Obligația Legislatorului de a legifera: sancțiunea incompetenței negative.

1. Controlul de constituționalitate asupra legii relevă o pluralitate de interpretare și de ”legi silențioase”.

Jurisprudența Consiliului Constituțional a stabilit, în mod constant, că dispozițiile imprecise ale legii generează pluralitate de interpretare, contrar art. 34 din Constituție, ceea ce atrage sancțiunea acestora, ca și ”tăcerea legislatorului”.

2. Cenzura legii ambigue, care încalcă art. 34.

3. Cenzura, în anumite cazuri, a trimiterii la o lege ulterioara. Trimiterea într-o lege organică la o lege ordinară este neconstituțională.

4. Legea, pentru a fi conformă Constituției, trebuie să fie accesibilă și inteligibilă și să aibă o tehnică și un caracter normativ.

B. Claritatea legii – un principiu ambiguu, astăzi abandonat

1. Emergența principiului

Absenta clarității și poziției unei dispoziții legislative determină declararea ei ca neconstituțională, conform art. 34 din Constituție.

2. Esența principiului: dispozițiile să fie suficient de precise și formulate neechivoc.

Diferența între principiul clarității legi și obiectivul cu valoare constituțională privind inteligibilitatea și accesibilitatea legii (?!); cele două – principiul și obiectivul – constituie două aspecte ale aceleiași exigențe, însă răspund unor considerațiuni diferite și afectate rolului distinct în ceea ce privește exercitarea controlului de constituționalitate, deși doctrina a relevat confuzia în care se află Consiliul Constituțional[3].

3. Abandonul principiului clarității legii ca normă de referință

Consiliul Constituțional și-a revizuit jurisprudența și a decis că obiectivul de inteligibilitate al legii constituie norma de referință unică[4].

C. Obiectivul cu valoare constituțională de accesibilitate și de inteligibilitate a legii.

1. Consacrarea obiectivului – art. 38 din Constituție și art. 4-5-6 din Declarația drepturilor omului și cetățeanului.

În decizia din 2003-476 DC din 26.06.2003 relativă la legea de abilitare a Guvernului pentru simplificarea dreptului, Consiliul Constituțional a precizat: ”codificarea, simplificarea dreptului răspund, în mod egal, obiectivului constituțional de accesibilitate și inteligibilitate al legii”.

2. Legea poate fi complexă și inteligibilă.

Dacă legea trebuie să fie inteligibilă, ea poate fi complexă, fără a fi contrară Constituției (Decizia CC nr. 2000-437 DC/19.12.2000).

Complexitatea legii se apreciază în jurisprudența Consiliului Constituțional în funcție de destinatarii normei legislative, astfel că punerea în operă a obiectivului cu valoare constituțională al inteligibilității legii este relativă (Decizia CC nr. 2004-494 DC/2005); dar doctrina nu a aprobat această decizie[5].

Totuși, Consiliul Constituțional a determinat condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o lege inteligibilă.

3. Legea nu trebuie să fie excesiv de complexă.

În decizia nr. 2003-473 DC, Consiliul Constituțional a considerat că ”egalitatea în fața legii enunțată în art. 6 al Declarației drepturilor omului și cetățeanului și ”garanția drepturilor” cerută de art. 16 nu vor fi efective dacă cetățenii nu dispun de cunoașterea suficientă a regulilor care le sunt aplicabile, iar aceste reguli prezintă o complexitate inutilă” (?!).

Prin decizia nr. 2005-530 DC din 29.122.005 asupra legii finanțelor-2006, Consiliul Constituțional a adăugat o nouă exigență: necesitatea pentru o lege de a nu fi redactată într-o formă excesiv de complexă, deși, ”motive de interes general pot să justifice complexitatea unei legi”.

4. Legea poate să comporte o anumită incertitudine în aplicarea sa.

Dacă legea nu poate fi complexă, fără a fi inteligibilă, ea poate, într-o anumită măsură, genera incertitudine, situație justificată de un motiv de interes general și compensată prin măsuri de informare” (Decizia nr. 2003-483 DC-14.08.2003).

5. Accesibilitatea și inteligibilitatea legii – componente ale SECURITĂȚII JURIDICE.

5.1. Noțiunea de ”securitate juridică” este fundamentată în art. XVI în declarația drepturilor omului și cetățeanului de la 1789 asupra ”garantării drepturilor”, și a fost consacrată în jurisprudența Consiliului Constituțional care a statuat, în mod constant, că ”securitatea juridică este un concept mai larg care trimite la neretroactivitatea legii, la politica dreptului, la încrederea legitimă, la stabilitatea relațiilor contractuale, la limitarea excepțiilor legislative, ca și la noțiunile care definesc previzibilitatea legii, ca exigență a securității juridice”.

5.2.Și doctrină[6] a susținut această soluție, afirmând că ”inteligibilitatea legii relevă protecția securității juridice; în acest sens, legea trebuie să prezinte anumite calități: să fie accesibilă, comprehensivă și inteligibilă, deși o asemenea cerință exprimă ”tipul ideal”, către care legislatorul trebuie să tindă”.

D. Normativitatea legii.

1. Legea are vocația de a enunța/prevedea regulile și trebuie să aibă un caracter normativ deplin.

Legea trebuie să definească clar partea normativă (ea prescrie, interzice, autoriză…) fără de care nu este o lege (cu excepția ”legii-program”).

2. Legile de orientare și de program.

Consiliul Constituțional a decis (Decizia nr. 2005-516 DC-7.08.2015 relativă la legea-program asupra orientărilor strategice) că: ”dispozițiile non normative constituie un catalog de obiective (calitative și cantitative), care își au locul într-o lege-program cu caracter economic și social, ale cărei dispoziții sunt inoperante, ca și forță normativă.


[1] M.Etienne Grass: ”L’inflation lègislative a-t-eele un sens ?~, Revue du droit public, nr. 1/2003 et Renè Savalier, ~L’inflation legislative et indigestion du corp social~, Dalloz, 1977, chron., p. 43.
[2] ”Cahiers constitutionnels de Paris I”, Dalloz, 2006.
[3] Laure Malano “Controle de constitutionalité et qualité de la loi”, Revue du droit public nr. 3/2006.
[4] Decizia nr. 2006-540DC-27.07.2006, în Cahiers du Conseil Constitutionnel nr. 21.
[5] Jean-Eric Scholl-”Revue du droit fiscal”, nr. 8/2005 și Louis Philip-”Revue de droit constitutionnel”, nr. 15/2005.
[6] Prof. Bertrand Mathieu – ”Petites affiches” nr. 10/.13.01.2006.


Prof. univ. dr. Marin Voicu
Membru de onoare al Academiei Oamenilor de Știință, Președintele Secției de drept internațional și drept comparat a Academiei de Științe Juridice, fost judecător ÎCCJ, fost judecător CEDO