1. Preambulul face parte din structura actelor normative, element de tehnică legislativă care, în România, este mai mereu ignorat. În unele acte normative preambulul lipsește pentru că nu spune nimic. Când a intrat în vigoare Tratatul de la Lisabona, am făcut o corelație între centru (textul tratatelor) și periferie (preambulul fiecărui tratat, declarații, protocoale și Carta drepturilor fundamentale), cu accente pe rolul de esență acesteia din urmă. În Uniunea Europeană, preambulul s-a dovedit a fi un instrument în interpretarea teleologică a Curții de Justiție. Dar care este situația Codului administrativ, discutat la cea de-a XV-a conferință anuală ”Codul administrativ: prezent și perspective în spațiul administrativ românesc”?
2. Prima reacție, când vrei să interpretezi preambulul Codului administrativ este o limită, este limita contextului, dar nu a unui context juridic, ci a unor fapte. Și, omenește vorbind, în loc să interpretezi, verifici situațiile enumerate. Se face o confuzie între adevăr și adecvare. Însă juriștilor le place adevărul, dreptul român fiind formalist, rareori judecătorii duc raționamentul în spectrul oportunității, poate și pentru a evita oportunismul hotărârii.
3. Preambulul Codului administrativ este o deturnare a atenției, dar este și o deturnare de la scopul acestui element al actului normativ. În dreptul român, preambulul, în majoritatea situațiilor, nu este un partener de dialog între om și lege. Probabil pentru că prea multă libertate ar introduce haos iar interpretările, eventual, sunt de cele mai multe ori literale, gramaticale și de sinteză. Așadar, preambulul Codului Administrativ nu a lipsit nimănui.
4. Preambulul Codului administrativ denaturează esența acestui act normativ. Elemente contextuale, de integrare a dreptului Uniunii Europene capătă valențe generale pentru o reglementare care nu transpune acest drept. Preambulul mișcă imaginea și o încețoșează prin detalii, lipsind necesitatea, oportunitatea și funcționalitatea să fie înlocuite de motivarea urgenței actului normativ. Și pare că acesta este sensul unic pe care s-a încadrat legiuitorul. A gândit proactiv cum să ”treacă” de eventualul control al Curții Constituționale. O reușită minunată.
5. În avizul Consiliului Legislativ[1] s-a atras atenția asupra faptului că nici măcar urgența nu era motivată.
”4. Potrivit preambulului, adoptarea proiectului este motivată, în principal, de angajamentele constante și termenele asumate de România în raport cu instituțiile Uniunii Europene, precum și de riscurile de suspendare a fondurilor aferente unor programe operaționale ca urmare a neimplementării în termenele asumate în documentele strategice a unor măsuri de reformă a administrației publice.
Constatăm că în Nota de fundamentare sunt prezentate aspecte care susțin oportunitatea reglementării, și nu existența unei situații extraordinare, în sensul stabilit de Curtea Constituțională în jurisprudența sa, și anume „existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public” (Decizia nr. 1008/2009) și care „exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun”(Decizia nr. 919/2011).
Totodată, Curtea Constituțională a reţinut, cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 255/2005, că „invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (…). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative”.
Având în vedere dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie şi deciziile Curţii Constituţionale în materie, este necesară completarea Notei de fundamentare şi a preambulului, în sensul argumentării şi dezvoltării elementelor de fapt şi de drept ale situației extraordinare ce reclamă recurgerea la această cale de reglementare, precum şi prezentarea efectelor negative ce se pot ivi în cazul neadoptării proiectului în regim de urgență.
Totodată, cu privire la modalitatea de reglementare prin ordonanţă de urgenţă, sub aspectul respectării limitelor prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie, semnalăm că prin Decizia nr. 1189 din 6 noiembrie 2008, Curtea Constituţională a statuat că „(…) se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că „nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale” şi că „nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”. În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă „afectează”, dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin”.”
5. Controlul de constituționalitate, a cărui procedură a fost declanșată prin excepția de neconstituționalitate invocată de Avocatul Poporului, a fost unul formal. Avocatul Poporului a atras atenția că
”9. (…) actul normativ criticat conţine prevederi ce nu se rezumă numai la măsurile motivate în preambulul acesteia, pentru acestea nefiind îndeplinită însăşi condiţia motivării. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 reglementează o serie de aspecte fără legătură cu motivele invocate de Guvern în susţinerea urgenţei şi a situaţiei extraordinare care motivează adoptarea unei asemenea ordonanţe.”[2]
6. Confuzia între necesitate și context, între veridicitate și urgență a fost utilă Curții Constituționale. Aceasta a stabilit că
”Curtea constată că de esenţa situaţiei extraordinare nu este caracterul de noutate al acesteia.”
Cum s-ar spune că esența banalității nu este minciuna.
7. Mai mult contextul este element de motivare al unui act normativ
”54. De altfel, Curtea observă că legiuitorul delegat, în preambulul actului normativ criticat, nici nu pretinde intervenirea unor situaţii noi, necunoscute până la momentul adoptării ordonanţei de urgenţă. Dimpotrivă, elementele la care se referă se raportează la stări de fapt şi de drept cunoscute, cum ar fi “disfuncţionalităţile şi problemele semnalate în mod constant”, “aspecte semnalate inclusiv de către Comisia Europeană în cuprinsul Raportului de ţară din anul 2019 privind România” (notă: Raport întocmit în data de 27 februarie 2019), “nerezolvarea unor probleme stringente, cu caracter sistemic”.”
8. Ce ar trebui să fie real?
”Curtea constată că urgenţa reglementării prin ordonanţă de urgenţă era una reală”
Curtea nu constantă că preambulul actului normativ lipsește în esența sa, ci dibuie contextul pe care îl apreciază ca fiind real. De altfel, din titlul deciziei Curții Constituționale – ”excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ” – se poate observa că preambulul este un element minor, al contextului real.
9. Opinia separată (dr. Livia Doina Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu) oferă două argumente în sensul necesității evaluării preambului din punctul de vedere al esenței sale, nu al scopului dintr-un context, care să justifice doar urgența. Și care să înlocuiască o lege declarată neconstituțională cu o ordonanță de urgență.
10. Faptul că preambulul Codului administrativ este vid poate rezultat și din unele cercetări cantitative. Preambulul nu este menționat în interpretarea Codului administrativ în două recursuri în interesul legii și nici nu am identificat vreo hotărâre judecătorească care să interpreteze sau să-l aplice.[3]
11. Consecința este încălcarea drepturilor fundamentale, absența unui instrument de interpretare înseamnă încălcarea dreptului la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, dreptul la o bună administrare și egalitatea în fața legii.
12. Preambulul poate fi modificat? Să nu ne grăbim, legea de aprobare nu a fost încă adoptată.
13. Preambulul unei reglementări cu forță juridică, element obligatoriu de tehnică legislativă, poate oferi soluții în interpretarea și aplicarea întregii legi. Putem discuta preambulul Codului administrativ din trei perspective: obiectiv, prin motivele invocate pentru adoptarea actului dar și evidențierea scopului actului normativ, apoi din analiza considerentelor deciziilor Curții Constituționale și, nu în cele din urmă, invocarea și aplicarea de instanțele judecătorești. Pentru această prezentare, avem în vedere, în special, dacă este validă invocarea dreptului Uniunii Europene, în special pentru a argumenta urgența adoptării prin acest tip de ordonanță, dar și independent de această formă de adoptare a reglementării. Preambulul Codului administrativ se transformă într-o argumentare extremă, a urgenței, iar nu a necesității întregii reglementării. Invocarea într-o proporție atât de mare a instituțiilor și a dreptului UE denaturează din start interpretarea și înțelegerea actului normativ. Se poate analiza dacă trunchierea prin trimiterea obsesivă la dreptul Uniunii Europene în preambulul unei reglementări nu șubrezește dreptul intern.
[1] Avizul Consiliului Legislativ referitor la proiectul de Ordonanță de urgență privind Codul administrativ Analizând proiectul de Ordonanță de urgență privind Codul administrativ, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr. 195 din 26.06.2019 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr. D595 din 26.06.2019, http://86.105.216.122:83/SearcherAvize/2019/0547.htm
[2] Decizia Curții Constituționale nr. 60/2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, M.Of. 369 din 08.05.2020.
[3] Preambulul este invocat într-o cauză: Tribunalul Alba, Secția a II-a Civilă de contencios administrativ, fiscal și de insolvență, Sentința administrativă nr. 686/ C/ 2019, http://rolii.ro/hotarari/5dfed9b2e49009b40d000029
Prof. univ. dr. Mihai Şandru
Institutul de Cercetări Juridice ”Acad. Andrei Rădulescu”, Academia Română
* Aceste idei au fost susținute în cadrul conferinței Codul administrativ: prezent și perspective în spațiul administrativ românesc (ed. 15) / 21 octombrie 2022, Online
