Criteriile de definire a Statului de drept vs. Statul de drept în UE și în Statele membre. Evoluțiile Statului de drept. Statul constituțional contemporan

Marin Voicu

Motto:
”Statul de drept există atunci când Statul nu are suveranitate asupra dreptului (legii)”, Leon Duguit
”Legi scrise cu prestigiul de LEGENDĂ și cu eficacitate de legi nescrise”, Lucian Blaga

I. Statul de drept, democratic și social-standard superior ”statului de drept clasic”. Criteriile de definire a Statului de drept elaborate de Comisia de la Veneția vs. Statul de drept al UE și în Statele membre

A. Introducere

1. De ceva vreme, Statul de drept a devenit un subiect european (și chiar mondial) de prim plan, UE dezvoltând o veritabilă ”politică publică a Statului de drept”, antrenând instituțiile, mecanismele de urmat și sancțiunile, o jurisprudență bogată, cooperarea cu alte organizații internaționale, Consiliul Europei, în special și dimensiuni de politică externă, respectarea Statului de drept având un rol fundamental în integrarea europeană.

Prioritățile UE în cooperarea cu Consiliul Europei, pentru perioada 2020-2022, în materie de ”Stat de drept” sunt următoarele:

– sinergiile depline cu mecanismele Consiliului Europei, în special cu Comisia de la Veneția, CEPEJ și GRECO, UE având statutul de observator;

– desemnarea de Consiliul Europei, la invitația Comisiei, a unei persoane de contact asupra problemei relative la ”Statul de drept”;

cooperarea cu Consiliul Europei pentru a ajuta țările candidate la aderare și țările vecine Uniunii să pună în practică reformele și formațiunile esențiale privind reforma justiției, lupta contra corupției și promovarea drepturilor fundamentale, ca și independența mediei și societății civile, dar, mai ales, respectarea Statului de drept;

Avizul Comisiei de la Veneția, solicitat de Comisia Europeană și Parlamentul European ori de statele europene, contribuie la procesul de evaluare de către Comisie a situației ”Statului de drept” în UE;

în Rapoartele sale anuale, Comisia Europeană utilizează avizele și recomandările Comisiei de la Veneția și ale GRECO, hotărârile CEDO și ale CJUE.

2. În Raportul său din 26.03.2011 asupra preeminenței dreptului, Comisia de la Veneția pe baza cercetării instrumentelor juridice naționale și internaționale, a opiniilor universitare și doctrinare, a jurisprudenței și a altor documente pertinente, a constatat existența unui ”consens asupra sensului profesional al preeminenței dreptului și a elementelor sale esențiale”, care constituie și criteriile ”Statului de drept”:

1. legalitatea, care implică existența unei proceduri de adaptare a textelor de lege, transparenta, responsabilă și democratică;

2. securitate juridică;

3. interdicția arbitrariului;

4. accesul la justiție în fața jurisdicțiilor independente și imparțiale;

5. respectarea drepturilor omului și

6. nediscriminarea și egalitatea în fața legii.

Anexa la acest Raport cuprinde LISTA dezvoltată a acestor criterii de evaluare a situației preeminenței dreptului într-un Stat care face parte din tradițiile constituționale comune ale Statelor membre ale Consiliului Europei.

În martie 2016, Comisia de la Veneția a adoptat în sesiunea plenară, LISTA criteriilor ”Statului de drept”, care furnizează un ”instrument de evaluare a gradului de respectare a Statului de drept într-o țară, asupra bazei structurilor constituționale și juridice, a legislației în vigoare și a jurisprudenței”.

Această LISTĂ este la dispoziția actorilor implicați în evaluarea principalelor caractere ale Statului de drept; ea nu este exhaustivă și definitivă, putând să evolueze în timp și să includă alte aspecte sau detalii la criteriile de bază, în raport de noile contexte și sfidări.

B. LISTA criteriilor ”Statului de drept”, elaborate de Comisia de la Veneția

I. Obiectul și scopul

1. Principiul Statului de drept, altfel spus ”preeminența dreptului”, are valoare universală, fiind recunoscut de ONU la Summit-ul mondial din 2005 (par. 134) ca ”o necesitate de a fi respectat și consacrat la nivel național și internațional” și înscris în art. 2 din TUE ca o valoare fundamentală a UE, devenind un ”model dominant de organizare în dreptul constituțional al statelor moderne și în organizațiile internaționale” și prevăzut expres într-un număr relevant de constituții naționale.

Noțiunile de ”Stat de drept” și de ”preeminența dreptului” apar frecvent în marile documente ale Consiliului Europei și în numeroase Convenții și recomandări, ca principii fondatoare ale democrației europene, fiind obiective prioritare în Statutul Comisiei de la Veneția.

În Raportul 2011, asupra preeminenței dreptului, Comisia de la Veneția a studiat această noțiune, în siajul Rezoluției 1594 (2007) a Adunării parlamentare, subliniind necesitatea de a da noțiunilor de ”Rule of Law”, ”Rechtsstaat”, ”Stat de drept” și ”preeminența dreptului” o interpretare corectă, înglobând principiile legalității și regularității procedurii. Comisia de la Veneția, analizând mai multe propuneri de definiții, a apreciat că noțiunea de ”STAT DE DREPT” răspunde cel mai clar asupra dreptului cert și previzibil, în care orice persoană are dreptul de a fi tratat de către decidenți de o manieră demnă, egală și rațională, în respectul dreptului său și de a dispune de căile de recurs pentru a contesta deciziile la jurisdicțiile independente și imparțiale, conform unei proceduri echitabile.

2. Statul de drept trebuie să se aplice la toate nivelurile puterii publice, precum și în toate relațiile de drept privat.

Deplina preeminență a dreptului impune un efort concertat, exigent și imperativ, chiar și în democrațiile consolidate, fiind necesar ca toate criteriile din listă să fie simultan îndeplinite.

II. Statul de drept într-un mediu favorabil.

Statul de drept este legat, în mod inseparabil, atât de drepturile omului, cât și de democrație, ca valori fundamentale ale Consiliului Europei și ale Uniunii Europene.

Sistemul juridic, în ansamblul său, constituie un factor contextual, prin regulile juridice și garanțiile de securitate juridică, elementele sale circumstanțiale depășind, însă, dimensiunea juridică.

Orice stat trebuie să posede o cultură politică și juridică solidă care-i să permită dotarea cu mecanismele și procedurile adecvate pentru a asigura respectul Statului de drept și să le controleze, adapteze și amelioreze constant.

Statul de drept nu se poate impune decât în țările, în care, locuitorii se simt colectiv responsabili și interpretează această responsabilitate în propria cultură politică, juridică și socială.

III. CRITERIILE

A. Legalitatea

1. Primatul dreptului.

Acțiunea Statului trebuie să fie conformă legii. Este necesar controlul jurisdicțional asupra actelor și deciziilor executivului și a altor organe însărcinate cu misiunile serviciului public și universal recunoscând că practicile naționale variază considerabil în ceea ce privește forma de garantare a constituționalității legislației și respectarea statului de drept”.

2. Respectul dreptului.

Una din exigențele fundamentale ale Statului de drept impune ca puterile publice să fie prevăzute de lege și adaptate de acestea. Legea trebuie să prevadă garanțiile echivalente atunci când puterile Statului sunt delegate unor altor actori, iar autoritățile publice să protejeze drepturile fundamentale ale individului. Termenul ”lege” înglobează constituia, dreptul internațional, legislația și reglementările, ca și hotărârile justiției și trebuie să fie accesibilă și previzibilă”.

3. Raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern.

”Sistemul juridic național garantează că Statul respectă obligațiile pe care le-a contractat în dreptul internațional. Statul de drept nu impune, nici monismul, nici dualismul, dar respectă pacta sunt servanda oricare ar fi raportul dintre dreptul național și internațional, iar dreptul internațional trebuie să fie deplin aplicat în cel intern”.

4. Componentele legislative ale executivului

”Primatul puterii legislative trebuie să fie garantat ca principiu de bază al constituționalismului modern, într-un stat de drept și în democrație”.

5. Procedura legislativă.

”Procedura de adoptare a legilor trebuie să fie transparentă, democratică, inclusivă și supusă unor reguli clare constituționale. Statul de drept este legat de democrație, căci limitează puterile majorității”.

6. Excepțiile în situațiile de urgență.

”Excepțiile trebuie să fie prevăzute de lege numai pentru situațiile de urgență. Securitatea statului și a instituțiilor sale, precum și siguranța conducătorilor și a populației sale sunt esențiale, de interes public și privat, care trebuie protejate și pot justifica suspendarea temporară a anumitor drepturi fundamentale. Numai o democrație care respectă deplin Statul de drept poate garanta eficacitatea securității naționale și a siguranței publice, dar și un control parlamentar și jurisdicțional pe toată durata stării de urgență”.

7. Îndatorirea de a aplica efectiv legea.

”Absența sancțiunilor suficiente (lex imperfecta) și insuficiența sau selectivitatea sancțiunilor, pot constitui obstacole grave ale eficacității legii”.

8. Actorii privați însărcinați cu misiunile serviciului public.

”Exigențele Statului de drept se impun și organismelor mixte (public-privat) care exercită tradițional puterile, de competența autorităților publice, într-un număr de domenii, ca administrarea închisorilor și sănătatea”.

 B. SECURITATEA JURIDICĂ presupune:

1. Accesibilitatea legii;

2. Accesibilitatea deciziilor justiției;

3. Previzibilitatea legii;

4. Stabilitatea și coerența dreptului;

5. Principiul încrederii legitime;

6. Neretroactivitatea legii;

7. Nullum crimen, nulla poena sine lege;

8. Autoritatea de lucru judecat (res judicata).

C. Prevenirea abuzului de putere

”O putere care se exercită prin decizii injuste, nerezonabile, iraționale sau abuzive este incompatibilă cu Statul de drept. Legea trebuie să definească cu claritate și precizie suficientă înțelesul și modalitățile de exercitare a acestor puteri, îndeosebi pentru a proteja adecvat individul contra arbitrariului”.

D. Egalitatea în fața legii și nediscriminarea.

E. Accesul la justiție

1. Independența și imparțialitatea puterii judiciare

1.1. Independența și imparțialitatea judecătorilor;

1.2. Ministerul public: autonomie și control;

1.3. Independența și imparțialitatea barourilor de avocați.

2. Proces echitabil

2.1. Acces la justiție;

2.2. Prezumția de nevinovăție;

2.3. Alte aspecte al dreptului la un proces echitabil;

2.4. Eficacitatea deciziilor judiciare.

3. Justiția constituțională

Comisia de la Veneția recomandă instituirea în toate țările a Curților constituționale sau a unor organe echivalente, controlul jurisdicțional complet de constituționalitate fiind instrumentul cel mai eficace de garantare a respectării constituției. Legitimitatea unei jurisdicții constituționale și acceptarea hotărârilor sale în societate pot să depindă de modul în care deciziile sale țin cont de diferitele valori sociale aflate în dispută”.

F. Exemple de sfidări ale Statului de drept

1. Corupția și conflictele de interese

1.1. Măsurile preventive;

1.2. Măsurile de drept penal;

1.3. Aplicarea efectivă a măsurilor preventive și de represiune.

2. Obținerea de date și supravegherea

2.1. Colectarea și prelucrarea de date;

2.2. Supravegherea tintă;

2.3. Supravegherea strategică;

2.4. Video supravegherea.

IV. În loc de concluzii

1. Din păcate, în România, nerespectarea legii, neexecutarea hotărârilor Curții Constituționale și ale instantelor judecătorești, abuzurile autorităților publice, îndeosebi cele ale DNA, DIICOT și ale unor instanțe penale contra drepturilor și libertăților fundamentale nu apar înscrise în această LISTĂ exemplificativă.

2. Statul de drept, democratic și social – standard superior Statului de drept.

Conform Raportului 2022 al organizației ”World Justice Project” (SUA)[1] privind funcționarea Statului de drept în Statele lumii ”declinul SUA a fost deosebit de evident în sfera limitării puterii executive, iar responsabilitatea în fața legii a actorilor guvernamentali a scăzut cu 16%.

SUA se află în coada clasamentului la mai mulți indicatori care măsoară nivelul de aplicare și respectare a principiilor Statului de drept, precum: discriminare (poziția 103 din 140 de țări), accesul la justiția civilă (poziția 115 din 140 de țări ?!), discriminare în sistemul de justiție (poziția 121 din 140 de țări), în timp ce Canada ocupă locurile 46, 68 și 80 la cele trei repere.

De asemenea, SUA înregistrează nivelul constant scăzut în privința respectării drepturilor lucrătorilor și imparțialitatea sistemului de justiție, iar la indicele global privind aderarea la principiul Statului de drept, SUA ocupă locul 26 din 140 de țări (Canada-12).

În fruntea acestui clasament, se află nouă țări europene – Danemarca, Norvegia, Finlanda, Suedia, Olanda, Germania, Luxemburg, Estonia, Irlanda și Noua Zeelandă; România ocupă poziția 38, după Slovacia (35) și Polonia (36), dar înaintea Bulgariei (60), Ungariei (73), Republicii Moldova (68), Ucrainei (76), Serbiei (83), Belarus (99), Rusia (107), din cele 140 de țări”.

***

II. Evoluțiile Statului de drept. Statul constituțional contemporan. SINTEZĂ[2]                                                                   

I. Statul premodern în sens larg

1. O analiză atentă a evoluțiilor ”contemporane” ale Statului relevă atât clasificarea în Stat premodern și modern, precum și o privire interdisciplinară: historică, filozofică, antropologică, economică, politologică, juridică (constituționalistă și internaționalistă), etc.

2. În sens larg, se poate defini Statul, ca o organizație juridică politică a unei societăți date, ca orice formă de stat a existenței pentru fiecare societate umană dotată cu un minim de reguli: ubi societar, ibi jus et ubi ius/ibi societas.

3. Expresia ”Stat nobiliar” desemnează la origini, cel mai adesea organizarea normală, fără legătură cu pământul și mediu, ales de oameni pentru a se stabili pe un teritoriu anumit, denumit ”stat teritorial”.

4. Prin urmare, transformare a teritoriului și poporului în ” patrimonii” personale suverane (”Stat patrimonial”), ca elemente constitutive ale Statului permit distincția între dreptul privat și dreptul public și anunță evoluția Statului premodern cu propriul său ”edificiu”.

II. Ideea modernă a ”Statului național”, absolut și polițist

Ideea ”Statului național” a apărut pe cale convențională în Tratatul de la Westfalia (1648), creat în jurul regelui ca protector al poporului, sfârșind prin a deține puterea absolutistă (Stat absolut). Statul național prezintă 4 caracteristici: a) laicitatea, b) adoptarea unui aparat birocratic și fiscal, c) posesia forțelor armate naționale, bazate în general, pe serviciul militar obligatoriu și d) existența limitelor teritoriale și naționale, relativ precise, putând fi calificate ca ”frontiere”.

În acest context istoric, s-au cristalizat cele trei elemente esențiale ale Statului: teritoriul, poporul și suveranitatea.

III. Insuficiența celor trei elemente tradiționale constitutive ale Statului.

1. În condițiile crizei profesionale și ireversibile, cauzată în principal, de procesul de internaționalizare a activității tumultoase și accelerate, cu aspectele sale pozitive (mondializarea) și cu cele negative (globalizarea), statul modern este marcat de o dublă semnificație: în sens economic (piața ca sistem economic mondial) și în sens politic (forma liberal-democratică, ca model larg predominant).

Există popoare cu identitate națională fără teritorii de stat (palestinienii, kurzii, s.a.); popoare cu identitate națională prezenți pe mai multe teritorii de stat (armenii, palestinienii, kurzii, maghiarii, slovenii, s.a.0 și alte popoare în ”diaspora” din lumea întreagă (evrei, armeni, români s.a.).

”Odată distincția stabilită între etnia simplă (rasială) și veritabila națiune (istorico-culturală), există teritorii ocupate de comunități multietnice (SUA) și, chiar, multi-naționale (Nigeria, Canada, s.a.), astfel că se poate reține că ideea tradițională a teritoriului s-a ”cvasilichefiat”.

3. Astăzi, niciun stat nu deține un adevărat control ”integral și deplin” și, deci, suveran (monopol) asupra poporului sau și a teritoriului sau, în condițiile noi ale interdependenței de fapt între state și ale formelor de organizare politico-juridică complexe ale societății, orientată către constituționalism, ca ideologie liberal-democratică.

Se poate spune că ”Statul constituțional” este, de asemenea un ”Stat de cultură”, ca un al 4-lea element al Statului (J. Locke, J.J. Poussean, T. Hobbes, J. Bodin, s.a.).

IV. Necesitatea examinării a trei profile: politic, structura economică și articularea teritorială

A. Regimul politic

După cum se știe, regimul politic trasează raportul dintre guvernați și guvernanți, în sânul corpului social, în ansamblul său, element care justifică clasificarea țărilor contemporane în ”State democratice” și ”nedemocratice”, după cum guvernații aleg liber guvernanții, prin vot personal, egal, liber și secret, ca bază a unui raport social, care presupune o societate pluralistă sau, în mod contrar, guvernații nu aleg guvernanții și suportă mecanismele de forță ale coerciției.

Statele nedemocratice caracterizate printr-o orientare coercitivă și mono-ideologică s-au definit ca State ”autoritare” și ”totalitare”, după mecanismele care prevalează, respectiv coerciția sau manipularea voinței populare.

B. Structura economică.

În acest context complex și incert, caracterizat de crizele economice financiare structurale și conjuncturale, caracterul irealizabil al economiilor fondate de ideea de dezvoltare inexorabilă este, din ce în ce, mai conturat, în limitele teoriei ”dezvoltării durabile” și chiar, a ”descreșterii fericite”[3].

C. Articularea teritorială.

Schema: Articularea teritorială a Statului

· Stat unitar                                                                                                                 · Uniuni de State

· Centralizat                       · Cu descentralizare              · Regională                       · Federație

Confederația                         birocratico-organică               deplină                               a statelor membre

ierarhizată                            și limitată descentralizat         descentralizare

și instituțional

V. CVASI-STATELE

Nevoia utilizării integrate a celor trei profile într-un cadru armonios, în general unitar, permite, delimitarea la minimum a frontierelor esențiale ale organzațiilor juridico-politice care sunt, astăzi, calificate ca ”STATE”.

Există cel puțin 3 cazuri extreme de ”pură aparență de stat” care pot fi definite ca ”cvasi-state”: a) micro-Statele cu mai puțin de 500.000 de locuitori; b) ”Statele-fantome”, în care guvernarea nu este independentă, fiind supusă unei puteri străine, ca ”state satelite” ale puterii dominatoare (diferite de ”Statele tampoane”) și c) ”statele falimentare”, caracterizate prin implozia organizării socio-politice datorită unor cauze economice, geopolitice, culturale, religioase, etnice s.a.

VI. Statul contemporan

Statul contemporan într-o primă manifestare poate fi definit ca STAT LEGAL.

A. Legal – este cel în care, pentru prima dată se afirmă centralitatea și superioritatea ”LEGII” prin reprezentanții poporului, dar, nu este efectiv, încă, un sistem democratic.

B. LIBERAL

Din calitatea de stat contemporan liberal provine ”Statul de drept” (Rechtstaat), în care este permis, nu numai primatul legii, ci și dreptul cetățeanului de acces la justiție, protejând o ”bază minimală” de libertăți clasice.

C. ”Statul constituțional”, social și personalist

Evoluția mai semnificativă a Statului contemporan este, totuși, cea de la Statul de drept liberal la Statul constituțional, care avut loc ca o dezvoltare naturală, progresivă și istoric consecventă, atât pe plan juridic, cat și pe plan economic.

Caracteristica cea mai importată a Statului constituțional este natura sa revolutivă ”personalistă” în care demnitatea persoanei, constituie condiția sa antropologică cultural fundamentată. Cele 5 principii fundamentale universale în ”fiecare” Stat constituțional vizează, toate, baza legitimării diverse, super și hiper-constituțională a demnității persoanei umanei și a sevei lor ideale:

Drepturile fundamentale

· Separarea între puterile                 · Demnitatea persoanei            · Controlul de

statului                                               umane                                      constituționalitate

· Descentralizarea Instituțională                                   · Suveranitatea poporului

Principiile enunțate, ca și altele legate de ele (laicitatea, toleranța, pluralismul etc.) sunt comune tuturor Statelor constituționale contemporane, fiind conforme cu natura generalmente hetero-centrică a acestui tip de Stat, care, este diferit de Statul național liberal clasic, inclus în limitele lui și care, în mod contrar este deschis și caută să prezerveze egal drepturile persoanelor, ale cetățenilor și ale generațiilor viitoare.

VII. Posibilele ”involuții” ale Statului constituțional contemporan: statul populist, statul paternalist, statul simplu, instrument al puterii economico-financiară mondială.

Trei pericole mari constituie ”riscuri de involuție” ale mediului Statului constituțional contemporan: populismul, paternalismul și influența puterilor extra-etatice autoritare/dominatoare.

1. Democrațiile constituționale cele mai fragile au fost constrânse să falseze în fața poporului (ex. Argentina, Peru, Venezuela), dar, mai ales, în condițiile manipulării opiniei publice sub diferite variante: spectacularism, personalism, dezinformare, corupție, s.a., poporul fiind adevăratul dușman al democrației constituționale, căci este totdeauna fondat pe ”viitorul cert și dificil de anihilat: legitimarea populară[4].

2. Al doilea risc este că Statul constituțional, în fața războiului actual al terorismului, se ”închide ca o stridie” și încetează de a fi o formă judiciar-politică a unei societăți deschise, tolerante și pluraliste, devenind un stat partenalist care limitează puternic drepturile și libertățile fundamentale și libera gândire critică.

3. Al treilea risc-Statul constituțional național contemporan se poate transforma într-o entitate ”auxiliară” de natură teritorială aflată în serviciul unei singure și revitabile puteri economico-financiare transnaționale-mondială sub forma unui proces latent de ”modificare tacită”, în mediul ”imperiului mondial al capitalismului multinațional”, caz în care, vorbim de un ”Stat post-democratic”[5].

4. Pe de altă parte, statele naționale, îndeosebi în Europa sunt supuse unor constrângeri ale CEDO sau comunitare ale UE, mult mai riguroase, devenind o simplă ”curea de transmisie”, între entitățile supranaționale (UE) și sub-statele (regionale, orașe metroplitane, comune, etc.), ceea ce atestă dificultățile actuale în care Statele contemporane se zbat, în special în Europa, între o afirmare necesară a identității suveranității lor și a unei inevitabile recunoașteri a limitelor structurale și congenitale[6].

5. ”În concluzie, Statele constituționale contemporane trebuie să facă un pas înapoi în fața guvernării mondiale a unui super-Stat global, care, este, inevitabil o dictatură periculoasă, cu aspecte totalitare preocupante, în respectul diversităților (economice, politice și culturale) ale fiecărei țări, sub pedeapsa consolidării exploatării resurselor naturale și umane, a creșterii inegalităților mondiale, între indivizi și State, și, în final, războiul (declarat sau nu) ”toți contra toți”, cu o posibilă catastrofă mondială”.


[1] A se vedea DIGI-24, 26.10.2022-extras
[2] După Antonio Spandaro (În ”Civitas Europa” 2016/2 (nr. 37, pp. 95-120)
[3] S. Latouche, ”Vers une société d’abondance frugaleContresens et controverses sur la décroissance” (Paris, 2011).
[4] J. Chevallier, ”L”Etat de droit”, Montchrestien, Paris, 2010, p. 121
[5] T. Negri-M.Hardt, ”Impero. Il nouvo ordine della globalizzazione”, Rizzole, Milano, 2002.
[6] A: Carsino, ”La dottrina della State e la sua crisa. Probleme e perspective”, Mucchi, Medera, 2014


Prof. univ. dr. Marin Voicu
Membru de onoare al Academiei Oamenilor de Știință, Președintele Secției de drept internațional și drept comparat a Academiei de Științe Juridice, fost judecător ÎCCJ, fost judecător CEDO

* Comunicare prezentată la Conferința națională din 13/14.10.2022: ”Criza procesului legislativ și a calității legii în România – Stat de drept, democratic și social, membru al UE”, desfășurată la Constanța, în organizarea Secției de drept internațional și drept comparat a Academiei de Științe Juridice din România și Facultatea de Drept și Științe Administrative a Universității „Ovidius” din Constanța.