Dacă legislația de urbanism s-a cristalizat cu precădere după Primul Război Mondial, afirmarea și recunoașterea dreptului urbanismului ca ramură de drept și disciplină științifică distincte au avut loc abia în perioada postbelică, odată cu suficienta structurare a specificității sale, inclusiv pe calea codificării.
În România procesul respectiv a fost întârziat nu numai din rațiuni socio-politice ci, după 1989, din motive ținând mai ales de jocul de interese străine celui public urbanistic, absența prevederilor legale precise, efective și eficiente și lipsa de juridicitate, previzibilitate și claritate a ansamblului de reglementări, preponderent tehnice, de orientare și rămase de complezență. În același spirit și într-o atare perspectivă, eșecul codificării e implacabil (pe conținut) în afara unei reformulări fundamentale a tematicii, priorităților și abordării promovate. Ieșirea din impas presupune, înainte de toate, recunoașterea și acordarea locului cuvenit veritabilului drept al urbanismului, ceea ce nu poate începe decât cu înțelegerea adevăratelor sale semnificații teoretico-conceptuale și implicații practice.
1. Urbanismul sesizat de drept. Ce sens al urbanismului e exprimat de disciplina juridică aferentă și trebuie receptat și cultivat și într-un cod cu pretenția de a-i privi, într-o manieră sau alta, domeniul de reglementare și de interes public? Într-o perspectivă neutră, simplificatoare și fatalmente tehnicistă urbanismul, rezultat din rădăcina latină urbs („oraș”), e definit ca „arta de a clădi (ridica) orașele”. Îndepărtându-se de sensul său original, așa cum a fost teoretizat de I. Cerda (1867) și succesorii săi, el desemnează astăzi practic toate tipurile de intervenție organizată asupra spațiului construit ori construibil sau mai conceptualizat, ca știință, artă și tehnică a organizării spațiale a așezărilor umane[1]. Incertitudinea definițiilor posibile implică necesare precizări și nuanțări asupra rezonanțelor acceptate în diferitele materii de referință particulară. Urmând o cale presărată din ce în ce mai mult cu ingrediente proprii, dreptul aferent domeniului, elaborat cu precădere în mod progresiv în secolul al XX-lea pentru a da posibilitatea autorităților administrative competente de a dispune de un ansamblu de mijloace care să le permită să organizeze, gereze și amenajeze spațiul urban, și-a promovat o accepțiune proprie: cea de acțiune voluntară de organizare a spațiului. Una care pornește de la înțelesul devenit comun prin consacrarea sa de dicționare, mai mult sau mai puțin specializate. Astfel, acesta e explicat a fi „arta de a amenaja și organiza aglomerațiile urbane”, mai precis „arta de a dispune spațiul urban sau rural în sensul cel mai larg (clădiri de locuit, de muncă, de petrecere a timpului liber, rețele de circulație și de schimburi) pentru a obține cea mai bună funcționare a sa și a ameliora raporturile sociale” (Le Grand Dictionnaire encyclopédique Larousse – 1982-1985 –). La acesta se adaugă „în așa fel încât funcțiile și relațiile între oameni să se exercite în modul cel mai comod, mai economic și mai armonios” (Le Grand Larousse du XXe siècle, 1927–1933). Așa cum sublinia un reprezentant al urbaniștilor francezi, această definiție și un atare sens comun degajă ideea de „a dispune în ordine” și de aici urbanismul rezultă dintr-un act voluntar care vizează a crea o „situație ordonată” a spațiului, „judecată cu acest titlu preferabilă uneia rezultată dintr-un joc spontan al actorilor”[2].Totodată, cuvântul e relativ recent, întrucât termenul urbanism, în sensul său actual, nu și-a făcut apariția în limba franceză decât în 1910 și în cea română, prin contaminare, în perioada imediat următoare. O percepție care invită spre o abordare, perspectivă de reglementare și spirit de formulare textuală și stil de redactare mai juridicizat, de compromis social și nu de dictatură tehnicistă (și cu atât mai puțin una vizibil interesată a lobby-urilor domeniului) specifice realizării normativității actuale.
Este, așadar, momentul primei diferențieri. Materia (nejuridică) cea mai apropiată rămâne totuși în afara dreptului urbanismului. El este studiat în cadrul arcului larg al universităților de arhitectură și constituie un câmp de cercetare ce fundamentează apoi și conținutul regulilor de urbanism. În acest fel, de exemplu, conceptul de renovare urbană a fost formulat de urbaniști, înainte de a-l regăsi în programe, politici și legi. Tot așa și cele de densificare ori de acțiune contra extinderii haotice care nu sunt decât simple traduceri juridice de concepte urbanistice. Astăzi, reflecția asupra orașului durabil, periurbanului, privind spațiile publice, noile forme de muncă ori în privința smart cities (orașele inteligente) se dezvoltă, de asemenea, în paralel în urbanism și dreptul urbanismului. Dar nota bene: dreptul uranismului nu e un simplu apendice, o traducere fidelă, mai mult sau mai puțin reușită în termeni juridici a urbanismului și tale quale a noțiunilor și principiilor sale. Dimpotrivă, el este și se consolidează înainte de toate ca o ramură de drept specială și o disciplină juridică, în plin proces de afirmare a specificității sale. Iar aceasta tinde nu spre accentuarea dependenței de urbanism ci, dimpotrivă, în direcția esențializării juridice a fenomenului complex al orașului, al urbanismului ca instrument de organizare spațială complexă, tehnică, socio-economică și ecologică.
După cum urbanismul are dreptul său și arhitectura își revendică aria sa proprie de normativitate juridică[3]. Ea are ca esență, înainte de toate, sensul frumosului, al esteticului. Iar cea a dreptului său e revelația dialectică a mecanismelor creației arhitecturale și reflectarea practicii juristului confruntat cu acest proces de creație. Acționând ca o oglindă, dreptul participă, alături de alte discipline aparținătoare științelor umane și sociale, la cunoașterea fenomenului arhitectural, în timp ce arhitectura influențează semnificațiile normelor sale. Prin regulile lui dreptul urbanismului protejează nu numai mediul, ci și frumosul, monumentul, patrimoniul arhitectural și orașul în dimensiunea lor estetică. Nu întâmplător prima lege franceză privind urbanismul, Legea Cornudet din 1919, era axată, în principal pe arta publică; primele planuri de urbanism astfel create erau denumite, în mod semnificativ pentru ecuația dintre cele două domenii, „proiecte de amenajare, de înfrumusețare și de extensiune a orașelor”. Nu lipsesc, în dreptul comparat, exemplele concrete reglementar-jurisprudențiale ale luării în calcul a dimensiunii arhitecturale în urbanism; în Elveția, de pildă, supra-ridicarea unui imobil poate fi refuzată pentru motive de estetică, chiar dacă normele relative la înălțime sunt respectate.
Dimpotrivă, dreptul construcției nu e deosebit de sensibil la estetică, punând accentul pe utilitate, rezistență și durabilitate. Dar ca discipline juridice ele sunt mai apropiate decât cu dreptul urbanismului. Într-adevăr, dreptul arhitecturii, precum dreptul construcției, face parte din categoria disciplinelor mixte, adică ramuri de drept ce s-au creat spre a regrupa într-un corp unic, reguli având unul și acelaşi obiect, fără însă din considerente de drept public sau drept privat. Tot așa el este și unul „parcelat”, obiectul său aparținând mai multor câmpuri (juridice), de drept public sau drept privat, mai precis aferente dreptului de proprietate literară și artistică, dreptului muncii, dreptului comercial, dreptului urbanismului, al construcției sau al mediului. Cu precizarea că, precum acesta din urmă, în raporturile sale cu alte drepturi decât cel propriu arhitectura, la fel ca un cameleon, ia culoarea dreptului pe care îl vizează.
2. Ce este dreptul urbanismului? În consens cu precizarea anterioară a sensului termenului de urbanism avut în vedere, o atare ramură de drept și disciplină științifică dă corp din punct de vedere juridic acestei voințe de organizare a spațiului (urban). Într-o percepție clasică (a genului proxim și diferenței specifice) dreptul urbanismului este o ramificație a dreptului administrativ, puternic particularizată până la autonomizare, care guvernează ocupațiile și utilizarea solului; sau că, fiind dotat cu o finalitate de interes general acesta desemnează ansamblul regulilor și instituțiilor relative la amenajarea și dezvoltarea urbană, încadrând evoluția fizică a orașelor. Din punctul de vedere al unui act normativ complex pertinent și relevant, precum Codul francez al urbanismului (art. 1 101-3), de pildă, el cuprinde regulile ce guvernează „utilizarea conferită solului”. Formularea e, desigur, largă și oarecum imprecisă, dar rămâne semnificativă. Ea înglobează, conform aceluiași text de lege invocat, localizarea, deservirea, implantarea și arhitectura construcțiilor. Dacă acestea din urmă se află în centrul unei atari ramuri de drept, ea se extinde, totuși, și la alte moduri de utilizare a solului, precum ariile de staționare, lotizările, închiderile ori campingurile. În plus, contrar a ceea ce se lasă a se presupune etimologic (cuvântul provine, așa cum am amintit, din latinescul urbs, oraș), dreptul urbanismului nu este astăzi numai un drept al orașului. Mai exact, centrat pe oraș, el se aplică cu toate acestea mai tuturor spațiilor, acordându-le fiecăruia dintre ele vocația specifică: zone naturale, zone viitoare de urbanizare etc. În acestea, regulile de urbanism „permițând controlul ocupării solului și dezvoltării durabile” își fac locul spre promovarea finalității asumate. În completare, câteva precizări se impun de la sine. Mai întâi, dintr-o atare perspectivă, contrar a ceea ne-am putea instinctiv imagina ca juriști, dreptul de proprietate nu implică dreptul de a construi, ori cel puțin nu-l implică în mod necesar. Existența lui trebuie să fie recunoscută prin acordarea unei autorizații de urbanism (autorizație de construire, spre exemplu). Specificitatea dreptului urbanismului rezidă tocmai în obiectivul său de a lua în considerație caracterul armonios al dezvoltării și amenajării urbane. Contrar altor legislații, acest drept nu preconizează utilizarea spațiului în mod sectorial, ci oferă o viziune globală și coerentă a amenajării spațiului urban. Ca atare, el nu s-ar putea aplica numai spațiului urban (propriu-zis): dreptul urbanismului acționează asupra ansamblului teritoriului național, indiferent că acesta are un caracter urban sau rural. El are, totodată, ca particularitate a se situa în centrul unor puternice mize economice, financiare și sociale, dar deopotrivă și individuale. Fără îndoială putem identifica în această caracteristică una din cauzele esențiale a efervescenței normative contenciosului în creștere ce caracterizează în prezent această disciplină. Aplicată exemplului concret și actual al elaborării unui cod al amenajării, urbanismului și construcțiilor se impun precizările și aprecierile cuvenite.
În acest context al discuției să ne oprim puțin și asupra provocatoarei teze a unui drept al orașului. Într-un articol publicat în AJDA în 2017, intitulat La ville, nouvelle frontière du droit administratif?, profesorul Jean-Bernard Auby propunea un nou obiect de studiu al dreptului administrativ și o nouă manieră de a-l înțelege[4]. El identifică și definește patru dimensiuni ale obiectului juridic oraș, respectiv spațiile publice urbane, infrastructurile și serviciile urbane, reglementarea uzajului solului urban și guvernarea orașului. Fiecare dintre ele se intersectează și exprimă o specificitate aparținătoare dreptului urbanismului, dar nu ca substanță definitorie, ci mai ales ca o nuanță de circumstanțiere cu unele accente sectoriale. În același timp, prezintă largi deschideri spre o abordare integratoare și înțelegere globală a problematicii de mediu și a celei privitoare la schimbarea climatică.
Pentru a surprinde o posibilă perspectivă a legislației române în domeniu, potrivit art. 4 al actului normativ-cadru în materie [Legea nr. 350 din 6 iulie 2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare], urbanismul este o activitate, mai întâi operațională (prin detaliere și delimitare în teren a prevederilor de amenajare a teritoriului), deci tehnică, apoi integratoare (prin sintetizarea politicilor sectoriale privind gestionarea teritoriului localităților), ca atare o politică publică, și în cele din urmă normativă (prin precizarea modalităților de utilizare a terenurilor, definirea destinațiilor și gabaritelor de clădiri, inclusiv infrastructura, amenajări și plantații), deci de reglementare, dar nu e prea clar tehnică sau/și juridică. În același spirit confuz și de preeminență politico-tehnicistă sunt proclamate scopul (art. 10 și 12 din Legea nr. 350/2001) și obiectivele activității de urbanism (art. 13). Avizarea și aprobarea documentațiilor de uranism, elaborarea de acte cu caracter normativ sau de normative în domeniu, precum și monitorizarea și controlul operațiunilor de urbanism sunt considerate de aceeași lege activități conexe celei de urbanism [art. 15 lit. d), e), f)]. Într-o interpretare literală a textelor legale respective ar însemna că urbanismul/activitatea de urbanism constituie obiectul, sau, după titlul capitolului II al legii-cadru, unde sunt plasate articolele pertinente, „domeniul” „activităților conexe” care ar implica inclusiv reglementarea juridică și ar defini, așadar, dreptul român al urbanismului. În căutarea altor elemente legale ale identității de ramură și de disciplină, observăm cu mirare că certificatul de urbanism, chemat să „asigure aplicarea documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism aprobate” (art. 28) e reglementat în secțiunea 4 (art. 28-34) a capitolului III „Atribuții ale administrației publice”, în timp ce documentațiile de urbanism, alături de cele de amenajare a teritoriului coabitează în capitolul IV, dar într-o secțiune separată (a 3-a). Cu „caracter de reglementare specifică”, ele „reglementează utilizarea terenurilor și condițiile de ocupare a acestora cu construcția” și constituie „elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatului de urbanism”. Mixtura permanentă între orientarea de amenajare și reglementare de urbanism într-o redactare nu întotdeauna riguroasă din punctul de vedere al tehnicii legislative, denotă în mod evident absența unui orizont clar a ceea ce este dreptul urbanismului.
2.1. În dreptul comparat se vorbește de afirmarea rapidă a unui „arsenal legislativ” pertinent, supus unei rapide sinteze rezultată din dorința legiuitorului și a autorităților publice de a-și exercita, în numele interesului public, controlul asupra organizării spațiale și administrative asupra diverselor teritorii construite ori nu, de a guverna folosințele, evoluțiile lor în raport cu nevoile de bază ale populației, cererilor și transformărilor practicilor aferente și experiențelor cunoscute. Totodată, în mod simultan s-a impus legislatorului să țină seama și să fie în racord cu ritmul inovațiilor tehnologice și noile idei-forță ale dezvoltării în domeniu. Pentru a acționa astfel, într-un stat democratic se poate recurge la două mijloace principale, respectiv fie cele de natură fiscală, focalizate pe un obiectiv, fie dispozitivele juridice de încadrare a majorității situațiilor. Acestea din urmă au fost reținute și promovate cu prioritate, ușor de întrevăzut de ce. Dreptul urbanismului se declină în două „ramuri” corespunzând la tot atâtea moduri de intervenție ale autorităților publice în termeni de amenajare și organizare a spațiului: urbanismul reglementar și urbanismul opțional. Primul reprezintă ansamblul regulilor ce încadrează utilizarea solului de către particulari, proprietari de terenuri ori de operatorii imobiliari sau actorii economici. Este vorba, totodată, de controlul aplicării acestor reguli pe calea instrumentării și eliberării ori a reprezentării autorizațiilor de urbanism: autorizația de construire, permisul de amenajare și alte moduri de utilizare a solului supuse declarării ori a autorizării. Urbanismul reglementar este un dispozitiv ce se relevă în general foarte eficient, dar care prezintă și anumite limite. Prima se referă la faptul că nu privește decât modurile de utilizare a solului care sunt supuse unui regim de autorizare ori de declarare prealabilă instituită prin lege. Chiar dacă acestea sunt relativ numeroase, există totuși câteva forme de utilizare ori de gestionare a spațiului ce nu sunt reglementate. Ele sunt în afara câmpului de aplicare a dreptului urbanismului și deci pot fi exercitate în mod liber. Cea de-a doua limită rapidă rezidă în aceea că în domeniul urbanismului reglementar autoritatea publică locală nu este actorul principal, ea joacă un rol de încadrare și de control a inițiativelor ce vor fi luate de proprietarii ori operatorii imobiliari, dar înainte de aceasta e nevoie ca ele să fie întreprinse.
În consecință, un regulament de urbanism nu poate niciodată să oblige pe cineva să acționeze. El poate crea posibilități, mai multe sau mai largi, să le încadreze dar, în definitiv, proprietarul e cel care decide. Dacă nu ia inițiativa de a acționa, orientările pe care autoritatea publică le-a fixat în documentul său de urbanism riscă să rămână la stadiul de bune intenții. Puterea publică poate deci tot timpul înscrie un proiect ori o intenție de acest fel într-un document de urbanism reglementar, dar niciodată nu va avea garanția absolută că acesta va fi pus în aplicare, căci totul depinde de inițiativele proprietarilor actuali ori viitori. Într-un context economic dinamic ori atunci când presiunea imobiliară e puternică din faptul cererii de locuințe, birouri ori localuri de activitate, proprietarii și actorii economici vor fi în general mai înclinați să ia inițiative pe care în altfel nu le-ar întreprinde ori ar face-o în mod mai lent. În acest ultim caz, urbanismul reglementar este un instrument ce se dovedește mai puțin eficient. Este motivul pentru care instrumentele urbanismului reglementar au fost completate prin cele ale urbanismului operațional. Acesta din urmă acoperă ansamblul procedurilor juridice și financiare care au fost instituite pentru a permite autorității publice să devină propriul său actor al realizării proiectelor, fie direct, fie în parteneriat cu entități publice sau private. El înglobează mai multe tipologii de proiecte: operațiuni de amenajare ori de construcții, de renovare urbană, de reabilitare și de valorificare a vechilor cartiere ori de restructurări a cartierelor în dificultate și se declină printr-o largă paletă de instrumente. Fiecare autoritate publică este liberă să le utilizeze sau nu. În prealabil, aceasta presupune măsurarea avantajelor și inconvenientelor aferente. La rândul lor și criteriile de avut în vedere și utilizat sunt numeroase și relativ diverse.
3. Mediul și clima – domenii de maximă interdependență. Ca orice disciplină de drept complexă și dreptul urbanismului prezintă interdependențe, intersectări și interconexiuni cu alte discipline ale sistemului juridic, ceea ce face ca surprinderea specificului său să presupună delimitări și precizări pertinente. Mai întâi, este de domeniul evidenței că mai multe ramuri de drept prezintă un obiect destul de apropiat decât cel al său. Trei dintre acestea implică nevoia analizei genului proxim și relevarea diferențelor particularizatoare. Aflat în plină ofensivă în condițiile marilor crize ecologice ale prezentului, dreptul mediului și al climei se intersectează din ce în ce mai mult, dezvoltând interferări în tot mai multe privințe – de substanță și câmp de acțiune –, în cadrul unei tendințe integratoare de amploare. Într-o concepție clasică „nucleul central” al dreptului mediului e constituit de drept naturii, dreptul poluărilor și riscurilor, dreptul monumentelor naturale, siturilor și peisajelor[5]. Regulile pe care le comportă sunt prezente într-o lege-cadru și legi speciale conexe ori în unele cazuri chiar într-un cod al mediului. Din anii 2000 preocupările de mediu au dobândit o importanță crescândă și în dreptul urbanismului, protecția devenind o funcție a sa. Până atunci se încuraja etalarea urbană și se admitea în termeni largi dezordinea în amplasarea construcțiilor rezultând o dispariție treptată a spațiilor verzi, o sporire a folosirii mașinilor individuale și un cost important al infrastructurilor. Orientarea spre ecologie a presupus afirmarea ca principiu a utilizării econome a solului, a „construi orașul pe oraș”, densificarea zonelor deja urbanizate, construirea în cele deja echipate, renovarea spațiilor urbane degradate etc. Pentru moment, această „înverzire” rapidă și masivă a acestuia, care reprezintă în mod evident principala evoluție a dreptului mediului din perioada recentă, nu a condus la „topirea” lui totală în dreptul mediului ori la a deveni o (simplă) componentă a acestuia, dar evoluția în acest sens devine tot mai clară. Până atunci ne mărginim la a constata că dacă dreptul urbanismului integrează în mod crescând preocupările de ordin ecologic, el urmărește și finalități care nu au nicio legătură cu acestea, precum cele ale căutării mixității sociale ori incluziunea persoanelor în situație de handicap[6].
Ca parte a mediului, clima și problemele protecției sale care au explodat și au dobândit dimensiuni esențial-planetare au „inundat” întregul sistem juridic, generând reflecții specifice și tendința coagulantă de constituire a unui veritabil drept al climei. Au apărut legi ale climei, deopotrivă în plan național și cel al UE [respectiv, Regulamentul (UE) 2021/1119 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 iunie 2021 de instituire a cadrului pentru realizarea neutralității climatice, „Legea europeană a climei”] și s-a constituit un regim juridic internațional guvernat de Acordul de la Paris din 2015 și dezvoltările sale[7]. În ecuația complexă întreținută cu dreptul general al mediului, noua sa dimensiune ecoclimatică se exprimă și în relație cu dreptul urbanismului. Acțiunea contra artificializării solului (cu obiectivul său „zero artificializare netă, consacrat de unele legislații naționale precum cea franceză), adaptarea formei urbane la schimbarea climatică, a spațiilor publice urbane, zone de circulație și diversele folosințe economice ale domeniului public, serviciile și infrastructurile, guvernanța orașului ca atare impun mobilizarea și adoptarea unor instrumente ale dreptului urbanismului, unele existente și care trebuie adaptate la noile exigențe ecologico-climatice, altele se impun a fi inventate și puse rapid în aplicare. Tranziția ecoclimatică în domeniu generează consecințe juridice importante. Imperativul reducerii consumului de spații, naturale și agricole, în scopuri de urbanizare marchează o veritabilă ruptură; până în prezent, dreptul urbanismului era esențialmente conceput ca norme de locuire, lăsând autorilor documentelor de urbanism libertatea mișcării/dinamicii aplicării acestora. Chiar măsurile concepute ca, de pildă, cele mai voluntariste, „urbanism de proiect” erau larg lăsate la dispoziția autorităților locale. Odată cu amprenta climatică și traiectoria „zero artificializare netă” se afirmă o politică publică nouă, de nivel național, prescriptivă și obligatorie pentru toți actorii urbanismului care trebuie aplicată. Principiul-obiectiv imperativ al artificializării nete zero (definit de legea franceză în materie din 2021 drept „soldul artificializării și al renaturării solului constatat pe un perimetru și o perioadă date”) ori noțiunea de urbanism circular (constând în a acționa asupra zonelor industriale abandonate ori a modifica funcțiile unei suprafețe în scopul de a densifica și a construi fără a artificializa solul) sunt în centrul mutațiilor urbanistice impuse de schimbarea climatică[8].
Un exemplu concret, dar relevant în acest context, îl constituie regândirea și reamenajarea raporturilor întreținute de oraș cu râul/fluviul său, care să ia în calcul exigențele rezilienței/adaptării la efectele schimbărilor climatice. Dacă cea mai mare parte a orașelor s-a născut din cursul lor de apă, această legătură originală avea să fie tăiată într-o logică a separării spațiilor urbane de maluri, destinate treptat unor funcții industriale, apoi celor de circulație rutieră, zonele aferente fiind adesea transformate în căi de acces ori parcări. Evoluțiile din ultimul deceniu au generat însă și o nouă formă de reconexare a orașelor la fluviul/râul lor. Sensul principal devine acum transformarea acestui binom într-un element indispensabil al tranziției ecologice. Cursul de apă urban constituie un ecosistem major, rezervor al biodiversității, teren de răcoare, culoar de ventilație și în mod global un mare peisaj. Zona de mixaj apă/mediu urban se integrează adaptării la efectele dereglării climei prin intermediul mobilităților (logistica fluvială) sau prin dezvoltarea activităților economice necesare acestei tranziții (reciclaj, deșeuri, energii renovabile)[9].
4. Delimitări normative și limpeziri conceptuale necesare. Dacă în privința raportului cu dreptul mediului acesta denotă tot mai mult o poziționare de tipul fond dominant/domeniu aservit, referitor la relația cu amenajarea teritoriului și dreptul construcției, acesta rămâne strict de vecinătate, fie ea și privilegiată. Într-adevăr, amenajarea teritoriului desemnează mai mult o politică publică decât o ramură de drept[10]. Ea vizează o repartizare armonioasă a persoanelor și activităților pe teritoriul național, prefigurând astfel ocuparea solului la o scară mai largă decât cea a dreptului urbanismului. În afară de aceasta, amenajarea teritoriului este pusă în aplicare prin intermediul unor instrumente axate mai mult pe orientare decât pe prescriere. Amenajarea teritoriului a fost legată multă vreme de dreptul urbanismului în cursurile și manualele universitare. Această apropiere se justifica în special prin aceea că aceste două ramificații de drept administrativ aveau ca obiect amenajarea spațiului: dreptul urbanismului la nivel esențialmente local, „micro”, cel al amenajării teritoriului interesat la echilibrele regionale, la ansamblul teritoriului național, la nivel „macro”. Așadar, dreptul amenajării teritoriului se asimilează mai ales reglementărilor de planificare economică decât celor ale autorizării individuale, face, în consecință, apel mai ales la incitații fiscale ori la o planificare cvasicontractuală, decât la permise/autorizații ori declarații unilaterale. De altfel, această ramură de drept public este în multe state pe cale de dispariție în condițiile descentralizării, mizele amenajării teritoriale fiind plasate la nivel de strategii și politici publice centrale. La rândul său, la nivel național dreptul urbanismului participă la politica de amenajare teritorială, oferindu-i o serie de instrumente în acest sens, dar acestea rămân foarte restrânse, reduse și au ca principal obiect constrângerea actorilor locali de urbanism în scopul plierii la proiecte de importanță națională, purtătoare de operațiuni de interes public general[11].
La rândul său, dreptul construcției (-ilor) rămâne și el total diferit de dreptul urbanismului, în pofida apropierilor evidente, mai ales la o primă vedere, cea a novicelui în materie, fiind definit ca o ramură de drept privat, ce guvernează operațiile construcției de lucrări imobiliare: contractele și răspunderea constructorilor[12]. O disciplină ce aparține esențialmente dreptului privat, chiar dacă instrumentele juridice aferente pot fi și contractele administrative. Prin urmare, normele sale încadrează realizarea construcției sub aspectele referitoare la constructori (arhitecți, antreprenori, promotori, particulari), garanțiile și asigurările construcțiilor, contractele (construcție de case individuale, promoție imobiliară, angajamente de întreprinderi de construcții ș.a.), modalitățile de executare (regie proprie, norme profesionale etc.), recepția lucrărilor. Regulile aferente se găsesc în principal în codul construcției și locuirii dar și, pentru o parte din acestea, în dreptul civil. Așadar, înainte de toate, guvernând relații între persoane private, dreptul construcției aparține dreptului privat, în timp ce dreptul urbanismului e atașat dreptului public. Ele nu au același obiect, acesta din urmă, în mod evident, punând în aplicare o politică publică de gestionare și utilizare a locurilor. Dreptul construcției privește mai degrabă raporturi de drept privat ce se nasc cu ocazia actului de construire. Desigur, rămân totuși materii complementare întrucât pentru a duce cu bine un program imobiliar se impune a avea în vedere și rezolva în amonte problemele contractării și răspunderii asupra dreptului de a construi pe sol. E adevărat că, în umbra unei asemenea accentuate apropieri, la începuturile legislațiilor aferente celor două materii, în Franța, de exemplu, pentru un timp urbanismul și construcția au coabitat structural-formal, împărtășind același cod (Codul urbanismului și al construcției, instituit/adoptat în 1954), divorțul intervenind iremediabil, pentru nepotrivire de obiect și metodă de reglementare, printr-o lege din 1972 și generând astfel două coduri separate, aparținând la două ramuri de drept și discipline științifice diferite.
4.1. Referitor la asocierea cu dreptul construcțiilor, problema e mai complexă și presupune clarificări mai largi și mai aprofundate. Acesta a fost mult timp asimilat dreptului urbanismului, în dreptul roman și până la codul civil, apoi, în continuare, din cauza numărului scăzut de reglementări din cele două materii. Ansamblul drepturilor ce încadrau construcția era atunci considerată ca una și aceeași materie. Între cele două războaie mondiale, dreptul urbanismului se dezvoltă rapid, iar texte speciale aferente operațiunilor imobiliare vin să se adauge răspunderii constructorilor într-o perspectivă de autonomizare a celor două domenii. Totuși, de cele mai multe ori, încercările sau chiar înfăptuirea codificării în perioada postbelică inițiale le-au asociat în corpul aceluiași act normativ complex, mai ales din rațiuni de volum insuficient de reglementări specifice fiecărui sector și mai puțin de aparență a identităților de obiect de normativizare. Odată cu sporirea interesului – public și/sau privat – în cele două domenii și a afirmării de reglementare suficientă, procesul separării și autonomizării s-a accentuat, justificat inițial, cel puțin în Franța, mai ales prin diferența de ordin jurisdicțional competent în caz de litigii, generată, la rându-i, în plan substanțial de apartenența aferentă disjungerii clasice drept public/drept privat, conducând în cele din urmă la sfârșitul experienței codului unic în favoarea a două, respectiv cel al urbanismului și cel al construcției și locuirii. Tradițional însă, sub unghiul abordării teoretice, s-a continuat a se vedea în dreptul urbanismului și dreptul construcției două etape ale aceleiași operațiuni. În realitate însă am putea tot atât de bine să considerăm că piețele publice de lucrări sunt urmarea atât a urbanismului, cât și a dreptului construcției și că dreptul mediului face parte la fel de bine din acest ansamblu. În concret, numeroase reguli de drept al construcției sunt inserate prin trimitere – dar numai în acest mod – în exigențele dreptului urbanismului, fie că e vorba de planificare (bonificația de densitate în funcție de performanțele energetice ori de caracterul social al locuinței) ori în acordarea autorizațiilor (controlul respectării obligațiilor stipulate în codul construcțiilor și locuinței cu ocazia permisului și declarațiilor prealabile).
5. Indispensabile relații de corelare normativă și dialog disciplinar. Dreptul urbanismului întreține numeroase relații normativ-conceptuale cu ramurile și disciplinele vecine. Ele își păstrează însă dimensiunile și repartizările/distribuirile cuvenite, așa că își găsesc locul în cadrul codului urbanismului. Respectivele conexiuni traducându-se prin existența a multiple trimiteri spre alte legi și coduri, în special codul mediului, codul rural ori spre jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Referitor la articularea dintre dreptul urbanismului cu acestea, ea a presupus o atenuare a principiului independenței legislațiilor. Acesta exprimă o regulă majoră de drept administrativ general, adaptată în special la cumulul regulilor/prescripțiilor administrative. El exprimă cerința ca atunci când două reguli care necesită o autorizație sunt aplicabile unei situații, autorizația acordată în virtutea uneia dintre legislații nu valorează autorizație în raport cu cealaltă obligație. Ca regulă, legislația de urbanism e independentă de alte legislații. Totuşi, atunci când mai multe legislații distincte se aplică aceluiași proiect, uneori legiuitorul a prevăzut mecanisme destinate să asigure coerență reglementărilor în prezență, cu precădere referitor la eliberarea autorizațiilor de urbanism. De asemenea, și în materia documentelor de urbanism autorii acestora sunt ținuți să ia în calcul și să respecte numeroase instrumente sectoriale purtând asupra unor teme foarte variate (transport, locuire, zgomot, mediu, climă, riscuri etc.). Nu în ultimul rând, dreptul urbanismului cultivă influențe reciproce cu o multitudine de materii nou juridice (conexe). Este vorba, printre altele, de sociologie ori antropologie, trecând prin geografie. Economia, la rându-i, sprijină analiza urbanizării pentru a impune raționamente macroeconomice (în termeni de piețe și echilibre, de exemplu) ori microeconomice (în perspectiva practicilor de consum într-un complex urban, de pildă).
6. Finalități în continuă diversificare și amplificare. În consens și interacțiune cu evoluțiile societății, dreptul urbanismului cunoaște o multiplicare și diversificare a finalităților sale. Preocupărilor clasice, precum deservirea de rețele, estetismul ori securitatea, li s-au adăugat obiective legate de mediu, care ocupă un loc privilegiat: dezvoltarea durabilă, protecția spațiilor naturale, prezervarea apei, resurselor naturale și a calității aerului, conservarea biodiversității, ecosistemelor și spațiilor verzi, crearea, păstrarea și readucerea în starea anterioară a continuităților ecologice lupta împotriva schimbării climatice, reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, valorificare energiilor renovabile. Tot în trendul tranziției ecoclimatice figurează printre priorități mixitatea funcțională și modularitatea spațiilor. Până în anii 1990, organizarea urbană separa spațiile; un spațiu pentru locuințe, unul pentru comerț, altul pentru birouri ș.a. Rezultau în acest mod cetăți-dormitor, goale în timpul zilei, cartiere de birouri vide în week-end, zone comerciale aglomerate și timpi de deplasare foarte lungi între diferitele spații. Coexistența acestor diferite funcții în aceleași cartiere și imobile ar permite evitarea acestor inconveniente, îmbunătățindu-se calitatea vieții locuitorilor. Acest obiectiv e asociat celui de „oraș al sfertului de oră” potrivit căruia diferitele locuri de viață ale unei persoane (locuință, loc de muncă, comerț, creșa copiilor, școlile etc.) ar trebui să se afle la 15 minute unul de altul pe jos și 5 minute cu mașina. Modularitatea spațiilor și reversibilitatea lor au fost, de asemenea, valorificate în scopul de a putea transforma cu ușurință o suprafață cu folosință de locuire într-una pentru folosință profesională și invers, scopul fiind acela de a evita a se distruge și reconstrui cu cea mai mică schimbare a destinației. În același timp, deosebit de importantă e traducerea acestor mari obiective, a exigențelor promovării lor în reglementarea de urbanism. Este, deopotrivă, o artă și o tehnică de care trebuie să uzeze juristul-urbanist, de o solidă formație generală și cu competențe specializate bine structurate.
7. Scurte concluzii. Toate acestea ne arată că suntem în prezența unui drept și a unei discipline științifice complexe, care nu sunt ușor de înțeles mai ales în specificitatea lor. Și aceasta din mai multe motive. Mai întâi, el cunoaște tehnici proprii și un vocabular specific. Apoi, textele care îl formează și exprimă sunt lipsite uneori de coerență sau lizibilitate. Fenomenul se manifestă mai la toate nivelurile și principala cauză constă în tehnicitatea accentuată a reglementărilor. El e certificat, din păcate, prin chiar deciziile Curții Constituționale pertinente, precum în cazul Legii nr. 350/2001. A treia dificultate rezultă din juxtapunerea regulilor de urbanism, unele în mod real prescriptive, altele fixând orientări și care se suprapun potrivit unor raportări variate (conformitate, compatibilitate, luare în calcul). În fine, ca revers al sofisticării și supleței acestui drept, în mod frecvent textele sale prevăd posibilități de derogări, preconizează alternative ori folosesc formule deschise ce prezervă, prin aceasta, o importantă putere de apreciere autorităților însărcinate cu aplicarea sa. Până la adoptarea, în temeiul lor, a unei decizii, particularul rămâne în incertitudine asupra întinderii drepturilor sale, realitate accentuată de caracterul general al textelor în vigoare.
Din asemenea motive rolul doctrinei pentru a sistematiza, a ordona și a face accesibilă materia se dovedește decisiv.
[*] Alocuțiune introductivă prezentată în cadrul celei de-a II-a ediții a Conferinței naționale de dreptul urbanismului și amenajare a teritoriului, București, 8 noiembrie 2022.
[1] P. Merlin, F. Choay, Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement, 2e édition, PUF, Paris, 2009, p. 911.
[2] Promovată de P. Merlin, L’urbanisme, 12e édition, „Que sais-je?”, PUF, Paris, 2018, p. 4, și împărtășită juridic de O. Le Bot, Droit de l’urbanisme, Editions Dalloz, Paris, 2022, p. 4.
[3] Michel Huet, Droit de l’architecture, 3e édition, Editions Economica, Paris, 2001, p. 3.
[4] J.-B. Auby, La ville, nouvelle frontière du droit administratif?, AJDA, 2017, p. 835.
[5] M. Prieur și alții, Droit de l’environnement, 8e édition, Editions Dalloz, Paris, 2019, p. 11.
[6] O. Le Bot, interviu, Urbanisme: un droit toujours plus vert, Dalloz-Actualité, 26 octombrie 2022.
[7] J. Dubois-Maury, B. Schmit, L’urbanisme et son droit, Presses Universitaires de Rennes, 2022, p. 23.
[8] G. Kalflèche, La Zero Artificialisation Nette (ZAN) et le droit de l’urbanisme, în „Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme, de l’Habitat” (DAUH), 2022, Editions „Le Moniteur”, Paris, 2022, p. 52.
[9] J. Debrie, On observe une forme de reconnexion des villes à leur fleuve, „Le Monde”, 5 octombrie 2022.
[10] Y. Madiot, L’aménagement du territoire et le droit, RFDA, 1994, p. 891.
[11] G. Kalflèche, Droit de l’urbanisme, 3e édition mise à jour, PUF, Paris, 2021, p. 34-35.
[12] M. Faure-Abbad, Droit de la construction, 10e édition, Editions Guliano-Lextenso, Paris, 2022, p. 15.
Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române
Membru al Asociației Internaționale de Dreptul Urbanismului