Două documente publice franceze realizate recent relevă actualitatea problematicii apărării mediului prin mijloace de drept penal, provocările noi în materie și posibile piste de dezvoltare a procesului normativ pertinent. E vorba, mai întâi, de un raport, publicat la sfârșitul lui decembrie 2022 de Oficiul Central de Luptă contra Atingerilor Aduse Mediului și Sănătății Publice (ODALSP), care constată o creștere cu 5 la 7 la sută a crimelor de mediu la nivel internațional după 2016, cu un câștig anual ilicit, obținut pe această cale, estimat la între 80 și 230 miliarde de euro, conform datelor oferite de Oficiul Națiunilor Unite pentru Combaterea Drogului și a Crimei. Această criminalitate, legată în special de traficul de specii sălbatice și de lemn, ar reprezenta cea de-a patra sursă de venituri infracționale, după stupefiante, contrafacere și traficul de ființe umane. Ea ar constitui totodată prima sursă de finanțare a grupurilor armate și teroriste. Dacă această fotografie a criminalității de mediu – imperfectă, întrucât legislațiile și reglementările în general diferă de la o țară la alta, definind perimetre variabile – nu descrie, desigur, situația din fiecare țară, oferă însă elemente suficiente pentru particularizări la cadrele naționale date. Al doilea studiu, rezultat din lucrările unui grup de lucru pluridisciplinar, consacrat tratamentului penal al contenciosului de mediu, a fost dat publicității de Parchetul General al Curții de Casație a Franței, la 8 decembrie anul trecut. Prezidat de procurorul general François Molins, panelul a reunit judecători, procurori, reprezentați ai Școlii Naționale de Magistratură, alături de doi profesori universitari și un avocat, ceea ce i-a permis o mare marjă de manevră în reflecțiile sale și de a adopta o viziune panoramică, cu o prismă foarte diferită în funcție de experiențele fiecăruia și în scopul de a aborda subiecte cât mai concrete. Sunt experiențe cu puternic efect de drept comparat, atât pentru celelalte state membre ale UE în general, cât și pentru România în special.

1. Într-un interviu publicat la 5 ianuarie a.c. în Dalloz-Actualité (Pour un délit générique et autonome de mise en danger de l’environnement) procurorul general F. Molins, în explicarea concluziilor demersului de cercetare pe care l-a coordonat, precizează, mai întâi, că a luat inițiativa unui atare proiect pornind de la constatarea că organizarea și reglementările actuale vizând combaterea infracționalității ecologice nu sunt eficiente și la înălțimea mizelor domeniului. Totodată, prin natura sa, dreptul penal al mediului e un domeniu extrem de tehnic și ca stare concretă suferă o „împrăștiere” reglementară în cadrul mai multor coduri, precum și de fragmentarea jurisdicțională între contenciosul administrativ și cel judiciar. Administrația de specialitate e marcată, la rându-i, de un deficit cronic de mijloace și formare specifică, în timp ce desfășurarea litigiilor respective cere competențe care presupun o veritabilă specializare. De aceea, pe această cale, cercetarea și-a propus să releve deficiențele existente în domeniu pentru a le combate mai bine și a degaja recomandări tinzând spre același scop: efectivitatea tratamentului contenciosului de mediu de către instituția judiciară.

2. O primă consecință a unei atari situații o reprezintă tabloul general al aplicării legislației penale ecologice și a rezultatelor concrete. Analizând cazul Franței, F. Molins subliniază că, și acum, când contenciosul de mediu reprezintă circa 20.000 de infracțiuni pe an, trei sferturi din dosare sunt soluționate prin măsuri alternative la urmărirea penală, precum cele de avertisment penal probatoriu ori de clasare sub condiția reparării prejudiciului sau intrării în legalitate. Numai 5% din respectivele cazuri constatate ajung în fața judecătorului. Acestuia din urmă îi revine astfel un rol deosebit de important în respectivul contencios, în condițiile în care noile reglementări pertinente, precum reforma din 2020 care a instituit poli regionale de mediu (PRE), nu au fost urmate de o dotare cu mijloace umane și materiale corespunzătoare a acestor structuri specializate, și un sistem general bine articulat la nivel național. Așa, de exemplu, PRE nu beneficiază încă de un dispozitiv de schimb de informații sistematic, care să-i permită să alimenteze contenciosul și pe sine spre a-și îndeplini misiunea cu succes. Ca atare, în prezent, comunicarea între parchetele locale, serviciile de anchetă și polii regionali de mediu se bazează exclusiv pe dialogul stabilit din inițiativa magistraților și anchetatorilor, precum și pe inițiativa și coordonarea exercitată efectiv de procurorul general la nivelul fiecărei curți de apel. Un astfel de sistem nu e considerat satisfăcător întrucât se întemeiază prea mult pe o învestire personală, în funcție de apetența fiecăruia și, așadar, imprevizibilă.

3. Activitățile grupului de lucru și concluziile lor au permis și efectuarea unui prim bilanț al recurgerii la justiția negociată în materie de mediu, în pofida complexității anumitor proceduri aferente și termenelor de apropriere necesare noilor dispoziții. În plan reglementar, legea din 24 decembrie 2020 referitoare la parchetul european, justiția de mediu și justiția penală specializată a introdus mecanismul convenției judiciare de interes public, aplicabilă până atunci numai în privința luptei contra corupției și fraudei fiscale, la delictele prevăzute de codul mediului și infracțiunile conexe, urmându-se o recomandare a raportului Inspecției Generale a Justiției, Une justice pour l’environnement, publicat în octombrie 2019. Spre deosebire de tranzacția penală, care nu poate fi încheiată în caz de delict pedepsit cu cel mult 2 ani închisoare, convenția judiciară de interes public de mediu (CJIPE) poate fi aplicată în privința tuturor acestora. Un atare instrument constituie o alternativă pentru urmărirea penală a persoanei juridice implicate, prezentând avantajul de a putea axa acordul pe conformarea persoanei juridice și repararea prejudiciului ecologic produs. De la constituirea sa, în iunie 2021, grupul de lucru a evocat interesul recurgerii la CJIPE pentru infracțiunile de mediu și a considerat că e vorba de un mijloc adaptat contenciosului penal de mediu care trebuie bineînțeles și consecvent promovat.

4. Prin urmare, caracterul polimorf al dreptului mediului, multiplicitatea izvoarelor sale și a infracțiunilor prevăzute, precum și necesitatea de a favoriza repararea și prevenirea atingerilor aduse mediului fac în mod special adaptată și binevenită recurgerea la CJIPE, în cazul unei persoane juridice care ar dori să pună capăt unui comportament trecut inadaptat și să-și orienteze acțiunea pe conformare și reparare. Încheierea unei atari convenții prezintă avantajul de a putea aduce o soluție rapidă contenciosului de mediu, luând în considerare deopotrivă latura penală și pe cea civilă. În plus, membrii grupului de lucru au considerat că respectiva procedură, utilizată pentru combaterea corupției și fraudei fiscale pentru afaceri de amploare – chiar în cauze excepționale –, ar putea să fie adaptată și în materie de mediu pentru reglementarea chiar și a cazurilor de infracțiuni simple. Avantajele legate de acest instrument ar permite și un răspuns penal mai sever decât tranzacția penală de mediu deja accesibilă în multe privințe. Practica dezvoltată după introducerea sa în codul de procedură francez confirmă o asemenea analiză, având în vedere că din nouă convenții de acest gen, încheiate de la crearea sa, cu excepția uneia singure, nu se depășea pragul pedepsei de doi ani închisoare, care ar fi condus la înlăturarea aplicării tranzacției penale. Se impune, în fine, amintit că CJIPE, spre diferență, de pildă, de tranzacția penală, asigură sancțiunii pronunțate o publicitate certă, cu efectul disuasiv/preventiv aferent în condițiile în care, în afară de faptul că ședința de validare e publică, acțiunea face obiectul unui comunicat de presă al procurorului și se impune publicarea ordonanței de validare, a cuantumului amenzii de interes public aplicate și a convenției pe site-ul internet al ministerului justiției, ministerului mediului și unității administrative pe teritoriul căreia a fost comisă infracțiunea și, după caz, al entității publice de cooperare intercomunală de apartenență a localității respective. Această publicitate lărgită a sancțiunii și a reparațiilor participă la o mai bună conștientizare și luare în considerare de către persoanele vizate a infracțiunilor de mediu și a importanței conformării în această materie. Așa se face că, din punctul de vedere al raportului, utilizarea viitoare frecventă a acestui mecanism, ca vector de eficiență, consolidându-se funcția sa disuasivă și preventivă, ar trebui să reprezinte o prioritate a răspunsului juridic la criza ecologică.

5. O concluzie marcantă a documentului o constituie, în contextul tematic abordat, propunerea creării unei autorități administrative independente, însărcinată cu controlul și urmărirea sancțiunilor în materie de mediu. Misiunile încredințate se inspiră din cele ale Agenției Franceze Anticorupție (AFA), în special în privința asigurării urmăririi aplicării pedepselor stabilite în cererile de conformare ordonate în cadrul unui CJIPE. Totodată, această autoritate ar putea produce norme neconstrângătoare, respectiv, de genul liniilor directoare pentru întărirea prevenției, în amonte și crearea de criterii unificate de conformare. De asemenea, expertiza sa de mediu ar putea fi solicitată de către jurisdicții, marile întreprinderi, autoritățile publice ș.a. în activitatea lor pertinentă. Ca urmare, un rol de coordonare administrativă, de centralizare și de difuzare a informațiilor pertinente, ce s-ar dovedi extrem de util în domeniul protecției mediului, mai ales în contextul multiplicității autorităților administrative concurente, precum și al complexității informațiilor utile prevenirii, detectării și reparării consecințelor infracțiunilor de mediu. Nu în ultimul rând, calitatea de autoritate independentă prezintă avantajul de a permite manifestarea unei poziții clare și puternice la nivel național în materie de protecție a mediului, sub forma de recomandări destinate persoanelor juridice de drept public și celor de drept privat, beneficiind de o mare legitimitate. Expertiza sa ar fi utilă în special în determinarea și urmărirea realizării măsurilor de reparare. Un mecanism ce ar permite totodată Ministerului Public, magistraților de instrucție și completurilor de judecată să solicite și să obțină informații preponderent tehnice relevante. Din aceeași perspectivă, i s-ar putea încredința urmărirea măsurilor de reparare și a programelor de conformare stabilite în cadrul convențiilor judiciare de interes public de mediu. Expertiza și independenţa unei atari autorități de mediu ar fi completate cu eficiența activității de urmărire; pentru aceasta s-ar impune ca ea să dispună de o competență administrativă de control care să-i permită să verifice, din proprie inițiativă, realitatea și eficacitatea mecanismelor de conformitate a protecției mediului stabilite. În fine, să mai notăm că înființarea unei atari autorități administrative independente se înscrie în mișcarea europeană de dezvoltare a îndatoririi de vigilență, în sensul căreia proiectul de directivă din 23 februarie 2022 tinde să o impună marilor întreprinderi stabilite în Uniunea Europeană în vederea instituirii de măsuri adecvate pentru a identifica atingerile grave – actuale sau potențiale – aduse mediului (art. 6).

6. În optica unei mai mari eficiențe a tratării contenciosului de mediu, grupul de lucru propune în mod efectiv și o modificare a organizării judiciare, în vederea depășirii lacunelor constatate, cu precădere în privința lipsei de specializare a jurisdicțiilor. După crearea PRE ansamblul actorilor sistemului nu a putut decât să deplângă lipsa de lizibilitate a acestei organizări judiciare, în care contenciosul mediului e fragmentat între mai multe jurisdicții, specializate în dreptul comun, întrucât acestea își păstrează competența de a soluționa cauzele de mai redusă complexitate în materie penală, ca și în materie civilă, în privința tuturor celorlalte acțiuni neprevăzute expres în textul legal pertinent (art. 211-20 din Codul mediului), dar care pot privi mediul (tulburări anormale de vecinătate, atingeri aduse dreptului de proprietate, răspunderea civilă delictuală). Această complexitate împiedică atât bunul acces al cetățeanului la judecător, cât și identificarea de către administrație și serviciile de anchetă a interlocutorilor lor în cadrul jurisdicțiilor aferente.

În același timp, cauzele de mediu sunt judecate printre alte contencioase mai mult sau mai puțin variate potrivit organizării interne proprii fiecărei jurisdicții, ceea ce nu stimulează magistrații să se formeze specific în materie de mediu. Totuși această situație nu e propice dobândirii, prin experiență, a unei veritabile expertize în acest domeniu, și cu atât mai puțin o cunoaștere fină a problematicii ecologice în mod util atunci când este vorba de aprecierea contextului local al unei atingeri din care decurge răspunsul judiciar necesar, în special când se pune problema unei evaluări a prejudiciului. Astfel, grupul de lucru a constatat că organizarea judiciară actuală nu a mers suficient de departe în specializarea jurisdicțiilor în raport cu particularitățile contenciosului verde și a formulat două tipuri de recomandări. Mai întâi una ambițioasă care prevede crearea unei jurisdicții specializate cu competență deplină în domeniu. Ar fi vorba de o jurisdicție de mediu cu dublă perspectivă, care să acționeze atât pe latura civilă, cât și pe cea penală, depășindu-se în acest mod dihotomia ordinii judiciare franceze.

Instituirea unui judecător cu atari prerogative ar constitui răspunsul cel mai izbutit la nevoia de specializare și la consolidarea în mod peren a locului acordat protecției mediului în sistemul judiciar. S-ar permite, în acest mod, o mai bună vizibilitate a jurisdicției însărcinate cu cauzele de mediu, consolidând accesul cetățeanului la judecător, garanție a efectivității protecției mediului.

O recomandare alternativă a minima sugerează apoi crearea de completuri de judecată specializate la nivelul marilor jurisdicții ori a unui referent de mediu în cadrul unităților jurisdicționale mici și mijlocii. Opțiunea de a încredința judecarea procedurilor de mediu unor camere corecționale dedicate ar permite a face o justiție mai adaptată nivelului său valorilor și mizelor aflate în joc, care nu sunt comparabile celor ale cauzelor de drept comun (precum cele având ca obiect violențele, furturile, agresiunile sexuale etc.), nici cu adevărat celor ale contenciosului economic și financiar, de care se apropie prin tehnicitatea sa, dar care nu au consecințe asupra sănătății și naturii. O atare specializare ar conduce ca magistrații să se formeze mai bine în vederea stăpânirii varietății reglementărilor ce guvernează urmăririle în materie de mediu și le-ar permite să înțeleagă, prin această formare și experiență dobândită, evaluarea și repararea prejudiciului ecologic. În cele din urmă, și lucru deosebit de important, s-ar favoriza crearea unei veritabile jurisprudențe, sursă de o mai mare armonie și eficiență a deciziilor, care ar fi o altă referință utilă pentru negocierea convențiilor judiciare de interes public.

Crearea de camere (secții) de judecată specializate ar permite „sanctuarizarea” posibilităților de audiență ale acestor cauze, corolar al unei acțiuni publice și o judecare rapidă a lor. Totuși, să reținem că instituirea de camere specializate e, în practică, dificil de realizat în jurisdicțiile mici și mijlocii, în care contencioasele riscă să nu fie suficiente. Ca atare, și mai degrabă de a specializa o întreagă formațiune, ar fi mai oportună crearea de referenți de mediu printre magistrații respectivi.

7. O altă concluzie semnificativă a raportului de față privește răspunsul penal în general, preconizându-se o modificare a definiției infracțiunii de punere deliberată în pericol, așa cum e ea prezentă în dreptul penal francez. De menționat că, în codul penal francez în vigoare, aceasta e o infracțiune generală și autonomă (prevăzută în art. 223-1). Nu este însă cazul și al noii incriminări instituite prin legea din 2021 (Codul mediului, art. L.172-3-1) ce nu creează în realitate un delict de punere în pericol a mediului ca atare, ci o simplă circumstanță agravantă privind numai atrei serii de infracțiuni enumerate limitativ de lege. În plus, agravanta prevăzută de respectivul text a fost concepută în termeni foarte restrictivi, care reduc mult posibilitățile de a aplica pedepse mai mari. Expunerea la risc trebuie să fie, în consecință, directă și nu indirectă și să constea într-un „risc imediat de atingere gravă și durabilă”.

Trebuie, deci, ca dauna cauzată să dureze cel puțin de șapte ani, ceea ce e aproape imposibil de demonstrat. În definitiv, instituirea acestei circumstanțe agravante cu spectru slab și mai ales absența unei incriminări speciale, adaptate situațiilor de punere în pericol a mediului, antrenează în practică un vid juridic cert în termeni de represiune și disuasiune, care ar putea să fie în sfârșit acoperite. Din atari cauze, în document se pledează pentru reglementarea unui delict generic și autonom de punere în pericol a mediului care ar putea în special să servească drept fundament al angajării de urmăriri penale în toate cauzele în care nu se impune niciodată demonstrarea prejudiciului ecologic, în timp ce impactul ecologic al comportamentului reproșat e dovedit. A fost exemplul cauzelor Volkswagen și Lubrizol în care urmăririle penale au trebuit să fie angajate pornind de la calificările penale existente în domeniu ori din alte coduri, precum înșelăciunea.

8. Desigur, rămânea de văzut în ce măsură recomandările vor fi luate în considerare și propunerile reținute de destinatarii oficiali din perspectiva implicațiilor practice și concretizărilor instituțional-legislative. În interviul invocat, președintele grupului de lucru și procuror general al Parchetului de pe lângă Curtea de Casație a Franței se dovedește relativ optimist. Pentru aceasta invocă mai întâi faptul că mizele legate de ecologie, relativ mai ales din perspectiva climei, cât și din cea a sănătății, devin din ce mai preocupante și ansamblul actorilor implicați în contenciosul de mediu sunt de acord asupra necesității de a se consolida efectivitatea respectivului drept, având în vedere și numeroasele reforme legislative din ultimii ani. Totuși, două obstacole majore au apărut în mod flagrant în calea acestui proces pe parcursul analizei: pe de o parte, insuficiența mijloacelor materiale și umane, precum și a instrumentelor intelectuale care să însoțească în cadrul jurisdicțiilor aplicarea reformelor propuse, ceea ce condiționează utilitatea lor reală, iar, pe de altă parte, lipsa globală de ambiție și de traducere în fapte a politicilor afișate, singura ce ar permite ameliorarea concretă a tratamentului penal al acestui contencios specific. De aceea, documentul tinde să emită și propuneri pragmatice pentru a suplini un număr de deficiențe observate în tratamentul contenciosului penal al mediului, sprijinite pe trei piloni în evoluția necesară: întărirea coordonării și a dialogului între diferiții actori, modificarea organizării judiciare și ameliorarea răspunsului penal și a urmării eficienței sale. Desigur, implicațiile teoretico-conceptuale nu lipsesc, însă degajarea și dezvoltarea lor sunt lăsate pe seama altora și într-o perioadă imediat următoare.

*

*       *

Noua reformă a legislației franceze vizând tratamentul infracțiunilor privind protecția mediului reflectă importanța acordată domeniului, deopotrivă, pornind de la tradițiile proprii și în concordanță cu locul conferit problematicii ecologice la nivelul dreptului și strategiilor Uniunii Europene. În plus, modalitățile de abordare a temei, prin constituirea unor grupuri de reflecție și realizarea de studii cu participarea teoreticienilor și practicienilor dreptului și implicarea directă a procurorului general al Casației, denotă nu numai dificultatea și complexitatea domeniului, ci și gradul de conștientizare și responsabilizare a inteligenței juridice față de mediu și provocările sale.

Un exemplu și pentru România din toate punctele de vedere: al reperului nostru major tradițional de dezvoltare juridică, spiritului de apartenență europeano-occidentală și nevoii de respectare a drepturilor ecologice ale generațiilor prezente și viitoare.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române