„Apartenența diferențiată” la UE și riscurile sale

În evoluția tipologiei statale, fenomenul integrării europene, în varianta Uniunii Europene (UE sau Uniunea), spre deosebire de cea a Consiliului Europei, care rămâne în tiparul tradițional al formulei cooperării interstatale, generează figuri juridice noi, aflate în căutarea definitivării și afirmării profilului propriu, în cadrul unei ecuații care cunoaște astăzi o evidentă criză de creștere. Forțele de integrare care au prevalat între 1991 și 2002 sunt dominate acum de o dinamică a divergenței, indusă mai ales prin multiplicarea „șocurilor” legate de reașezarea geostrategică și de  provocările globale. Din punct de vedere juridico-instituțional locul central îl ocupă fenomenul mai general de „constituționalizare” a construcției europene și tensiunile astfel apărute în raport cu structurile naționale. În același timp ea stimulează ca reacție o mutație majoră în privința așezământului juridico-instituțional al statelor membre, ajungându-se astfel la ceea ce în doctrina de specialitate se denumește statul integrat. În același timp, într-o Uniune cu „geografie variabilă” apare și o variantă de statut (situație) a acestuia încă în tranziție, desemnând o „apartenență diferențiată”, cu un conținut diminuat în raport de nivelul general. Este cazul României („la pachet ” cu cel al Bulgariei), a cărei aderare a fost pregătită în plan (intern) constituțional prin revizuirea din 2003 a legii fundamentale din 8 decembrie 1991, completată prin transformările legislativ-instituționale de preluare a acquis-ului comunitar în perioada de preaderare și de armonizare post-1 ianuarie 2007 și cu poziționarea unional-europeană stabilită prin tratatul de aderare și actele subsecvente. Această perspectivă explică, dar nu justifică crize punctuale, precum cea acută a aderării la Spațiul Schengen a României și Bulgariei, care evocă un regim discriminatoriu, mai puțin favorabil integrării și manifestării solidarității europene în fața noilor provocări ale repoziționărilor geostrategice.

1. Un proces complex: constituționalizarea UE. Abordarea fenomenului integrării europene în raport cu evoluția statului și impactul asupra statutului său are printre reperele sale fundamentale cadrul constituțional de manifestare. Iar contextul unional-european ilustrează prin excelență o atare viziune. Recuplarea țărilor din Europa Centrală și de Est la modelul occidental de democrație constituțională post-1989, dominat de avântul statului de drept, a avut loc în contextul unei lărgiri fără precedent a Uniunii Europene și în condițiile în care aceasta, la rându-i, cunoștea o serie de transformări juridico-instituționale relevante în materie. Pe un atare fundal și în strânsă legătură cu datele sale în cadrul constituționalismului european s-a inițiat și se desfășoară un fenomen de sustragere treptată a unora din elementele sale tradiționale de manifestare cadrului național și de dobândire și afirmare a lor în sfera unei tot mai consistente dimensiuni unional-europene. Este vorba de o evoluție, deopotrivă deosebit de importantă și de o foarte mare complexitate, exprimând o implicare majoră a factorului european [în special UE, cu dreptul și instituțiile sale, precum și a Curții Europeane a Drepturilor Omului (CEDO), care își impun autoritatea asupra ordinilor juridice naționale. Această mutație a condus la o criză ori chiar la evoluții mergând până la depășirea modelului constituțional precedent, cu efecte notabile pe mai multe paliere instituțional-normative. Mai întâi, demersurile vizând promovarea unei „constituții” pentru Uniune, chiar și fără un rezultat concludent (prin eșecul proiectului aferent în 2005) ori adoptarea Cartei drepturilor fundamentale a UE (Carta), au favorizat concurența dintre jurisdicțiile europene [CEDO, Curtea de Justiție a UE (CJUE sau Curtea)] și dintre acestea și curțile supreme interne în garantarea respectării drepturilor fundamentale (trei ordini de jurisdicție în prezență și uneori și în concurență!)[1]. Apoi s-a înregistrat o transformare profundă în planul constituțiilor naționale în vederea adaptării semnificațiilor acestora la exigențele sporirii autorității ordinii juridice unional-europene, în special în privința primatului dreptului UE asupra drepturilor naționale ale statelor membre și a tensiunilor jurisprudențiale născute în cadrul dialogului indispensabil între jurisdicțiile interne și cele europene. Un caz particular îl constituie, în acest context, reacția sistemului constituțional britanic care, rămânând întotdeauna fără o „constituție scrisă”, urmând modelul său cutumiar tradițional și manifestându-și aversiunea sa instituțională față de Uniune până la Brexit, a admis, totuși, după și prin edictarea lui Human Rights Act din 1998 posibilitatea unei garanții jurisdicționale a drepturilor fundamentale.

Mișcarea de „constituționalizare” progresivă a Uniunii Europene a fost inițiată la începutul anilor 1980 prin recunoașterea drepturilor fundamentale pe care Comunitatea Europeană se angaja să le respecte sub controlul CJUE și cu extinderea astfel a competențelor comunitare dincolo de cele referitoare la activitățile economice până atunci intrinseci și suficiente sieși. În același sens, CJUE s-a poziționat în cadrul contenciosului său și tot mai consistent prin raportare la baza juridică a actelor instituțiilor Uniunii, care sunt expresia conflictelor de competență între UE și statele membre, precum și a conflictelor de competență între instituțiile acesteia[2].

Creșterea importanței problematicii drepturilor fundamentale în fața jurisdicției unional-europene în vederea contestării din ce în ce mai frecvente de acte ale instituțiilor UE și de acte statale atunci când este vorba de aplicarea dreptului UE, este relevantă din perspectiva îndeplinirii de către Curte a unor funcții comparabile cu cele ale curților constituționale. Recunoașterea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene ca izvor de drept primar prin Tratatul de la Lisabona (2009) nu a făcut decât să amplifice o asemenea evoluție. Eșecul adoptării Tratatului de stabilire a unei constituții pentru Europa (2005–2006) a stopat cursul „constituționalizării” europene în planul dreptului pozitiv, dar el a fost continuat și chiar consolidat prin jurisprudența instanței de la Luxemburg. Astfel, aceasta din urmă a fost sesizată și a soluționat chestiuni prejudiciale din partea jurisdicțiilor constituționale dintr-un număr crescând de state membre, inclusiv a unora precum Curtea Constituţională a Italiei ori cea a Germaniei care adoptaseră poziții de repliere în raport cu cele ale CJUE, dezvoltându-se jurisprudența pertinentă. O problemă cheie în această ecuație o reprezintă primatul dreptului UE asupra drepturilor interne ale statelor membre, a cărei rezolvare marchează major statutul statului integrat. Cele două principii „sacrosante” – supremația constituției și primatul dreptului UE – ne apar conflictuale în măsura în care statutul dreptului Uniunii în ordinea juridică națională se întemeiază pe legea fundamentală internă. În aceste condiții, fără autorizarea expresă a sa, judecătorul național nu ar putea accepta aplicarea de norme contrare textului său. Nu întâmplător, în cursul ultimelor două decenii s-au înregistrat o serie de decizii jurisdicționale interne în care se contestă și se pun în discuție semnificațiile priorității și mai ales amploarea lor. Într-adevăr, considerată unul dintre principiile esențiale ale dreptului UE și una din caracteristicile sale fundamentale care îl face fără precedent și unic, preeminența sa rămâne totuși un subiect sensibil, aflându-ne la intersecția dintre cerințele integrării și pretențiile de suveranitate. Situația se explică, dar nu se și justifică prin faptul că principiul trebuie să fie aplicat în ordinea juridică internă de către autoritățile naționale asupra cărora instituțiile UE nu au nicio putere directă, acceptarea și respectarea efectivă de către ele a exigenței respective fiind decisive în acest sens. Într-o încercare de explicitare a noțiunii de primat a dreptului UE și a consecințelor sale, precum și cum și eventual cu ce limite s-ar impune să fie acceptat, interpretat și aplicat de jurisdicțiile statelor membre, așa cum rezultă din sistemul tratatelor, începând din 1964 s-au dezvoltat în jurisprudența CJUE concluzii relevante. Un studiu recent realizat la cererea Parlamentului European relevă considerații interesante în acest sens[3]. Cu titlu preliminar se precizează și se impune a sublinia faptul că preeminența nu este înscrisă expres în tratate, dar e recunoscută de statele membre (cu forța juridică aferentă, am sublinia noi) prin intermediul Declarației nr. 17 care le este anexată, iar în jurisprudența CJUE i s-au precizat semnificațiile începând cu hotărârea pronunțată în cauza Costa c. Enel din 15 iulie 1964. Principiul are consecințe practice precise față de statele membre și beneficiază de sistemul de sancțiuni proprii UE, ceea ce îi garantează efectivitatea; instituțiile țărilor membre sunt legate de principiul pacta sunt servanda, conform unor modalități variabile după cum constituția lor dă prevalență ori nu tratatelor în raport cu legea. Primatul e recunoscut și aplicat de toate jurisdicțiile statelor membre, dar se manifestă unele limitări ale consecințelor sale în anumite cazuri; aceasta ține de faptul că în cauzele precizate anterior există o divergență între o regulă a ordinii juridice proprii unui stat și o alta aparținătoare ordinii juridice unional-europene. Din această perspectivă, anumite curți constituționale ori supreme au dezvoltat cu titlu preventiv teorii relative la limitele eventuale pe care drepturile fundamentale ori principii constituționale, precum și identitatea constituţională a statelor membre ar putea să le pună consecințelor preeminenței. În cazuri puțin numeroase, dar de rezonanță în planul dreptului comparat, curți constituționale ori supreme (și sunt nominalizate în acest sens situații din Germania, Danemarca, Ungaria, Polonia și România) „CJUE a fost sfidată deschis, refuzându-se expres să se aplice deciziile sale care le privesc”.

2. Statul integrat – un nou tip de stat european. Doctrina pertinentă pornește în fundamentarea și explicarea noțiunii de stat integrat de la faptul că apartenența la UE schimbă morfologia și chiar natura statelor în cauză, în sensul că membru aferent rămâne un stat, dar statalitatea sa diferă de cea anterioară de „stat național suveran”[4]. Sistemul de integrare de referință provine din „natura sa specifică originală” prefigurată prin viziunea conturată și prevederile de concretizare a sa ale tratatelor fondatoare și astfel inedită, deopotrivă din perspectiva dreptului internațional și din cea a dreptului național/federal. Într-adevăr, UE face parte, în mod evident, ca natură juridică, dintr-o categorie mediană, tranzitorie, cea de organizație de integrare, ce se îndepărtează de sfera interstatală (cea de organizație internațională), dar nu atinge încă stadiul federat. În cadrul Uniunii statul membru cunoaște, de asemenea, o stare de „hibriditate”, întrucât statutul, condiția conferite reflectă implicații juridice politice, economice și sociale ce depășesc pe cele aferente condiției de simplă parte la un act constitutiv și la o organizație internațională.

Specificitatea și originalitatea ordinii juridice comunitare, constatate și analizate în doctrină și proclamate și revendicate în jurisprudența CJUE, plasează Uniunea Europeană dincolo de categoriile tradiționale ale dreptului internațional și de cele ale dreptului federal; în același timp și în interdependență cu o atare perspectivă și statutul statelor membre se configurează într-un registru asemănător. Dacă apartenența la Uniune nu are vocația de a-i pune în discuție existența, inclusiv juridică, ea îi conferă totuși un profil aparte, de structură statală cu un pronunțat caracter particular, în primul rând prin prisma atributelor tradiționale conferite de suveranitate. Integrarea în Uniune face ca statul să intre într-un mod de existență (și de coexistență) inedit; într-o logică de interdependență (atât cu UE, cât și cu ceilalți membri statali), de intersectare și interacțiune la multiniveluri (în particular pe plan organic și funcțional) care alimentează „relația de integrare reciprocă între Uniune și membrii săi” și statul este integrat în UE, dar și aceasta e, la rându-i, integrată în stat. E vorba de o alunecare a condiției clasice de stat-națiune suveran spre calitatea de stat integrat. O transformare statală însoțită de o dorință/voință de prezervare a suveranității, statalității și specificităților ordinii juridice, intervenind în acest sens funcția protectoare a identității constituționale și aspirațiile unei comunități mai puternice și solidare.

Așadar, unitățile statale componente ale UE ar corespunde unui tip de stat integrat, o formă juridico-politică de organizare a puterii a cărei specificitate decurge din apartenența la o structură (de integrare) unică în felul său. Mai precis, criteriul de stat integrat rezultă mai puțin din starea de suveranitate, cât din natura relației stabilite și întreținute cu Uniunea. Ea emană astfel dintr-un raport special, constitutiv și promotor al unei „legături de integrare”. Dincolo de statutul de „stat integrat”, ea se manifestă în context rațional sub trei ipostaze: funcțională (participarea la Uniune se traduce într-un ansamblu de acte juridice și fapte materiale funcționale – naționale și europene – de producție și de execuție a dreptului unional-european), organică (organele statului integrat – care rămân structuri statale – sunt ținute să exercite drepturile și să respecte obligațiile sale) și normativă (dacă relațiile dintre ordinile juridice – a Uniunii și, respectiv, cele ale statelor integrate – se întemeiază pe principiul de autonomie, aceasta nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune dialogul, influența reciprocă, interdependența dintre ele, așa cum o atestă dezvoltarea unui „drept național de integrare”). Unitatea acestei categorii statale se bazează, pe de o parte, pe un corpus de drepturi, obligații și practici comune (precum cooperarea loială, solidaritatea și încrederea reciprocă), iar, pe de alta, pe o identitate comună, o identitate proprie care obligă statele integrate să respecte ansamblul de valori fundamentale ce o caracterizează. Această unitate se conjugă cu specificitatea intrinsecă fiecărei entități individuale; statele integrate pot să se bucure de un statut diferențiat, păstrându-și o parte de „identitate-ipseitate”, o identitate constituțională proprie. Ea exprimă în această privință o dublă voință esențială: pe de o parte, cea de a face în așa fel încât ca statul integrat să rămână un stat, iar, pe de alta cea, vizând a-i prezerva o anumită uniformitate protejând elementele care îl disting de alte ordini juridice. Noțiunea a ajuns să fie atașată raporturilor sistemelor și a fost forjată și de CJUE; în această situație, identitatea constituțională poate fi percepută ca un pivot al controlului de integrare ce reflectă ambivalența noțiunii de stat integrat[5]. Acest din urmă aspect trimite într-un sens mai larg la fenomenul de diversitate națională. Într-adevăr, așa cum remarcă același autor, și se cuvine subliniat mai ales în contextul tematic ce ne interesează, apartenența la Uniune și statutul de stat integrat nu pun capăt pluralismului sistemelor și tradițiilor constituționale, administrative și politice ale țărilor membre. În afară de principiul autonomiei funcționale consacrat în jurisprudența Curții de Justiție a UE[6], tratatele de bază recunosc expres identitate națională [art. 4 alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE)], precum și diversitatea culturală și lingvistică a statelor integrate [art. 167 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE)]. Totodată, în planul realităților și practicilor concrete, precum și evenimentele din ultima perioadă, inclusiv manifestările aferente crizei energetice o dovedesc, este de domeniul evidenței că voința și gradul de integrare nu sunt echivalente la toate statele Uniunii; fiecare cultivă o concepție și mai ales practică, o poziționare proprie participării sale la proiectul european de integrare. În plus, dinamica aprofundării nu neutralizează formele de rezistență manifestate de state în numele unei suveranități și identități ancorate în constituțiile lor și se exprimă, deopotrivă, formal și substanțial.

2.1. Statul de drept integrat. În aceeași perspectivă biunivocă, a interacțiunilor, statul integrat este și unul de drept, cu atât mai mult cu cât acesta din urmă nu mai poate fi definit exclusiv de dreptul național și în dimensiunile și expresiile sale. El se prezintă în acest context ca un stat de drept integrat ce participă la realizarea Uniunii de drept care, la rându-i, îl europenizează. Așadar, Uniunea Europeană e, înainte de toate, o uniune a statelor de drept atât în plan axiologic, cât și funcțional. Așa cum s-a subliniat în doctrina pertinentă, statul de drept e un instrument de integrare, întrucât el nu „e un simplu stat de drept în Uniune: el este, de asemenea, un stat de drept al UE parțial încadrat de dreptul unional-european care participă la modelizarea sa”[7].

În concluzie, statele membre ale UE formează un ansamblu particular, care implică transformări profunde ale statutului lor. Din faptul raporturilor sale întreținute cu Uniunea și cu celelalte state membre, statul ajuns membru al Uniunii nu va mai fi un stat precum oricare altul, devenind un „stat integrat”, definit ca o formă juridico-politică de organizare a puterii căreia i-a dat naștere integrarea europeană. Singularitatea sa ar rezulta din alegerea suverană de a aparține unei entități a cărei rațiune de a fi e realizarea unui proces de integrare. Desigur, rămânând membre ale Uniunii, statele pot împrumuta „diferite căi de integrare”; o atare formulă tinde a desemna multiplele ipoteze de diferențiere pe care le cunosc dreptul și practicile Uniunii. Este o problemă recentă, ce a cunoscut diverse abordări, inclusiv în doctrină, și care a redevenit un subiect de actualitate în timpul crizelor traversate de Uniune în ultimul deceniu[8].

3. State de apartenență diferențiată (cu statut diminuat sau degradat). Se desemnează sub această denumire realitatea regimului politico-juridic ce caracterizează prezența Bulgariei și României, exprimă specificitatea existenței lor în formula de integrare unional-europeană și gradul de diferențiere juridico-instituțională în apartenența la UE[9]. Se apreciază, cu titlu preliminar, că printre cele 27 de state membre, cele două reprezintă mai multe puncte de atașament între ele decât cu restul membrilor, le demarchează, inclusiv în sfera Țărilor din Europa Centrală și Orientală (PECO) și, în consecință, împart un destin european comun la mai multe niveluri și explică „tratarea la pachet” în problemele delicate, precum aderarea la Spațiul Schengen. Această specificitate ar începe cu „o adeziune decalată de cea a marii lărgiri la est din 2004, incluzând cele 10 PECO, printr-o integrare condiționată în virtutea Mecanismului de Control și Verificare (MCV), stabilit numai pentru România și Bulgaria, și printr-o apartenență prezentând atât derogări identice (perioadă tranzitorie de 7 ani), cât și provocări comune (precum lupta contra corupției, de exemplu)”.

În explicarea juridică a acestei situații inedite de statut de apartenență diferențiată la UE se au în vedere evoluții (post-1989) care au condus la stabilirea a două măsuri de principiu, de practici vizând aderarea și integrarea noilor state membre. Ele vizează țările din Europa Centrală și de Est și prima constă în obligația pentru acestea de a-și asuma, în cadrul ordinii juridice interne, integrarea acquis-ului comunitar, în amonte, adică înainte de intrarea (admiterea) lor în Uniune. Așadar, România și Bulgaria, precum ceilalți 10 membri aparținători valului 2004, au trebuit să se plieze pe atari exigențe, vizând în special accelerarea convergenței cu economiile țărilor deja membre. În acest sens, Consiliul European din iunie 1993 a stabilit criteriile politice, economice și juridice ce se impun a fi respectate de candidații la aderare. Cea de-a doua constatare se referă la faptul că, anterior, în istoria construcției europene, se admisese teza că unele state, noi aderente, rămânând supuse, în principiu, regulii comune, puteau beneficia punctual, după aderare, de un regim derogatoriu dreptului comun grație, în special, perioadelor de tranziție. O atare posibilitate va fi păstrată, și chiar considerabil dezvoltată, odată cu aderarea țărilor din Europa Centrală și de Est și, deci, și cea a României și Bulgariei. Numai că, pe această cale și în condițiile unor exigențe de acest gen amplificate, apartenența lor la Uniune nu le va plasa, de la bun început, pe un picior de totală egalitate cu celelalte state și în particular în comparație cu vechile state membre. Așa se face că în interiorul UE, și ținând cont de condițiile puse la momentul aderării lor, prin intermediul anumitor măsuri specifice zise de sprijin, acestor două state li s-a aplicat „un statut care, în unele privințe, apare ca inferior celui al altor state membre”[10].

În evaluarea gradului de diferențiere a apartenenței la Uniune a celor două țări, analiza de specialitate manifestă o fațetă ratione materiae (în funcție de politicile unional-europene), ratione personae (o comparație între Bulgaria și România ori a acestora în raport cu alte state membre) și ratione temporis (față de condiționalitatea de stat la momentul adeziunii și exigențele actuale de membership). Concluzia acreditată este cea a unei diferențieri multidimensionale, factorul temporal jucând un rol esențial în calificarea lor. Astfel, autorii cercetării ce face obiectul publicării în volumul citat identifică și analizează trei forme ale fenomenului care caracterizează statutul de apartenență diferențiată aferent celor două țări. Mai întâi o diferențiere inerentă, dar comună oricărui stat membru imediat după aderare, constând în o perioadă de „ajustare a sistemului său juridic la specificitățile dreptului UE”. O a doua dimensiune e diferențierea punctuală, care continuă să se manifeste în măsuri variabile, în funcție de aprehensiunea politicilor europene în ordinea juridică națională; e „diferențierea stigmat” în sensul că logica de compromis negociată la momentul aderării pentru un Membership cu „geometrie variabilă” nu va fi mult timp depășită, chiar dacă se vor întreprinde eforturi pentru satisfacerea condiționalităților precum MCV. Rămâne, în fine, o altă formă de „diferențiere stigmat” care nu e suportată, precum prima, atât din cauza unui statut specific de membru, „ci e mai degrabă construită în societățile română și bulgară”. Ea se afiliază atunci unei diferențieri perenizate ale cărei consecințe negative sunt vizibile în privința problematicii garantării drepturilor fundamentale ori, în sens mai larg, statului de drept.

Desigur, expresia Europa à la carte este frecvent utilizată spre a surprinde și releva tensiunile ce apar în cadrul intracomunitar, spre a reflecta dorința unora de a nu accepta decât politicile care le convin, respingând altele în măsura posibilă, ceea ce implică o derogare de la principiul unității construcției europene. Dar, așa cum s-a remarcat în situația creată celor două țări și în general statutul de stat de apartenență diferențiată, se prefigurează constrângeri suplimentare ce sunt impuse respectivelor țări. Așadar, e vorba mai degrabă de imaginea unei Europe cu geometrie variabilă, cu condiționări/constrângeri stabilite și perpetuate spre a crea și menține un statut de capitis deminutio, o zonă de rang inferior, de periferie. O altă ipostază e folosită, cea a Europei cercurilor concentrice pentru a traduce legăturile mai mult sau mai puțin cu alte state terțe Uniunii și situate pe continentul european, dar imaginea poate servi și spre a descrie cercurile de cooperare în interiorul Uniunii „pentru a arăta cum cele două state membre, România și Bulgaria, sunt respinse la periferia Uniunii, cel puțin în raport cu mai multe politici”.

Valorificând asemenea constatări ale analiștilor occidentali și în consens cu ele, extrapolându-se spre a caracteriza o nouă formulă a statului integrat, cea în care e vorba de un statut „diminuat ori degradat”, nu facem decât să confirmăm existenţa de „grade ori gradați” în modalitățile de apartenență la Uniune. Tratarea în acest fel a României și Bulgariei, precum și recent în privința refuzului accesului la Spațiul Schengen, nu face decât să accentueze diferențierile, desemnând noi frontiere în cadrul construcției unional-europene și favorizând stagnarea, dacă nu chiar degradarea fenomenului de integrare.

4. Complexa ecuație a suveranității. Condiția politico-juridică complexă, inovantă de „stat integrat” implică și exprimă o tensiune dialectică între suveranitatea (statală) și integrarea (supranațională), de unde ar rezulta o „statalitate” ce diferă de cea a unui stat națiune independent. Una ce constă, în special, în datele unui punct de echilibru între prezervarea suveranității sale formale și sărăcirea conținutului celei substanțiale. Prima, înţeleasă în mod clasic ca putere supremă, independentă în exterior și ca supremație în interior, rămâne (nominal) întotdeauna aferentă statelor constituante, ca putere absolută, de „derniere mot”. Statele devenite integrate dispun de „competența competenței”, au controlul puterii de repartizare a competențelor; nu numai că transferurile de competențe nu au un caracter irevocabil, definitiv, dar statele au facultatea de a decide, în ultimă instanță, deopotrivă, adeziunea la și retragerea lor din Uniune. Totodată, procesul de integrare are drept corolar un fenomen de aprofundare-extensiune a competențelor transferate în favoarea structurilor comunitare. Tratatele UE de revizuire succesivă reflectă o dinamică a integrării consolidată treptat prin efectul de angrenaj ori de spill over datorat jurisprudenței Curții de Justiție a UE! În plus, amploarea cantitativă și calitativă a domeniilor de competență transferate susține teza desubstanțializării ori devitalizării suveranității de stat.

Ca o concluzie, se conturează o nouă realitate juridico-statală, grație raportului de integrare, exprimată de intrarea suveranității statale într-o etapă de manifestare și exercitare a atributelor sale singulare, cu o dinamică proprie, marcată de evoluții și incertitudini. Ecuația suveranitate-integrare europeană presupune adecvarea atributelor celei dintâi la exigențele UE ca „organizație de integrare a statelor”, animată de „un proces de creare a unei uniuni tot mai strânse între popoare Europei” (art. 1 din TUE). Ca o natură juridică sui generis, în construcție, UE evocă, deopotrivă, aspecte și dimensiuni de organizație interstatală și de integrare statală; ea nu deține „competența competenței”, nu dispune decât de competențe atribuite în mod liber prin tratate încheiate de state conform propriilor constituții, exprimând voința acestora și din care își trage principala sa sursă de legitimitate. În același timp, Uniunea exercită unele competențe și prerogative caracteristice atributelor unui stat; ea deține astfel o putere unilaterală de decizie, de comandament ori de constrângere care se manifestă prin emiterea de acte unilaterale cu caracter general și impersonal care obligă statele membre și resortisanții Uniunii. Aceste elemente contradictorii, aferente unui proiect în plină derulare și evoluție, își așteaptă compatibilizarea și corelarea, alimentând în perioadele de criză cele două tipuri de discursuri suveraniste antagonice: după caz, cel al unei „suveranități europene” (sinonimă cu întărirea prerogativelor regaliene ale UE), vector de idei de protecție, de potențial, de independență ori autonomie strategică și, respectiv, cel tradițional, latent, cu fluctuații, dar permanent al suveranismului statal, național, care contestă capacitatea unității europene și propovăduiește dezintegrarea și revenirea treptată sau bruscă la starea de suveranitate statală absolută și deplină.

5. Exemplul francez. Poziționarea Franței, ca stat integrat, în relațiile sale cu UE oferă o serie de constatări cu valoare de concluzii pentru această problematică majoră a construcției europene, în general, și situația României în special. Membru fondator al Uniunii și un „motor” puternic al proiectului european, Hexagonul e cunoscut pentru atitudinea sa incomodă în istoria construcției vest-continentale, inclusiv responsabilitatea aferentă a o serie de crize politico-instituționale majore ale acesteia. În plan intern, viața publică franceză e marcată de o linie de fracturi transpartinice în privința integrării europene, iar cetățenii au dezvoltat un puternic sentiment de neîncredere față de Uniune, exprimat în gesturi precum respingerea, prin referendum, în 2004 a preconizatei „constituții europene”.

Dincolo de ambiguitățile unei dialectici impulsiune-inhibiție a legăturii sale europene și o strategie națională fondată pe o concepție esențialmente interguvernamentală a Uniunii și un discurs european voluntarist, se desprind explicații, complicații și implicații ce se impun a fi observate cu atenție și de la București. Și aceasta, în primul rând, pentru că ambivalența relației dintre Franța și integrarea europeană se explică, în parte, prin singularitatea statului francez. Statul e considerat nu numai o putere care comandă și sancționează, la nevoie el e „vehiculul unei legende naționale”, „depozitarul unei memorii colective”; mai mult decât atât, este „soclul pe care s-a construit națiunea”. Din punct de vedere istoric, statul precede națiunea, care s-a edificat de sus, de către stat. Un fenomen ce a condus la definirea statului ca „personificare juridică a națiunii”. Totodată, superioritatea și imparțialitatea prezumate ale statului sunt apreciate a legitima vocația sa de a defini, impune și controla un interes general care, progresiv, s-a confundat cu propria sa persoană; situat deasupra intereselor particulare, acest stat unitar, moștenitor al tradiției iacobine, napoleoniene și gaulliene e în centrul ordinii juridico-constituționale, politice, economice și sociale. Din această perspectivă de constituire istorică și specificitate națională, capacitatea integrării europene de a contesta această centralitate statală, cadru de spațiu economic, politic și juridic, este percepută uneori ca o amenințare pentru „însuși principiul existenței franceze (în calitate) de stat național”. De altfel, sensul profund al integrării europene contrastează, dacă nu chiar contravine, într-un anumit sens, cu voința Constituantului din 1958 care a constat în consacrarea unui stat națiune independent și puternic; atașamentul manifest la suveranitatea națională și interguvernamentalism s-a opus multă vreme oricărei logici de supranaționalitate. Un atare spirit și perspectivă constituționale se înscriau într-o continuitate istorică care urca, în special, până la și proveneau din tratatele de la Westfalia, în semnificațiile cărora statul este, înainte de toate, un element metafizic garant al perpetuității națiunii. Așa se face că, timp de mai bine de trei decenii, coexistența dintre cea de-a V-a Republică și construcția europeană nu a implicat adaptarea ordinii constituționale franceze; participarea la procesul de integrare s-a sprijinit numai pe dispozițiile generale trase din articolele 14 și 15 ale Preambulului Constituției din 1946 și ale articolului 56 al legii fundamentale din 1958. Abia după Tratatul de la Maastricht (1993), care a accentuat integrarea politică, prin legea constituțională din 25 iunie 1992, s-a întrerupt această „tăcere constituţională” și s-a instituit un Titlu XV propriu apartenenței europene, stabilindu-se astfel „bazele constituționale ale dreptului francez al integrării europene”, centrul „constituției europene” a Franței. Conceput inițial ca pur declarativ, chiar simbolic, art. 88-1 consacră „existența unei ordini juridice a Uniunii Europene integrată ordinii juridice interne și distincte de ordinea juridică internațională”; o „clauză de conciliere” între principiile suveranității și integrării unui stat care a decis în mod liber exercitarea în comun a competențelor transferate Uniunii. În concepția doctrinei franceze, totodată, textul invocat mai sus ar releva în mod tacit o nouă trăsătură a „identității de stat” (distinctă de noțiunile de „identitate națională” aferentă art. 4 alin. (2) din TUE și de cea de „identitate constituțională a Franței”, consacrată pretorian prin jurisprudența Consiliului Constituțional). Astfel, una dintre funcțiile Constituției ar consta în definirea identității statului, respectiv caracterele fundamentale pe care i le atribuie puterea constituantă. Aceasta ar decurge în acest sens din prevederile art. 1 ale Constituției din 1958 (potrivit cărora „Franța e o republică indivizibilă, laică, democratică și socială […]”), precum și (în mod subsidiar) din cele ale art. 2 (care stabilește simbolurile naționale și pe cele ale statului republican, rezultate din moștenirea Revoluției de la 1789). Ca atare, față de implicațiile apartenenței la UE asupra naturii înseși a statului francez, a devenit legitim ca puterea constituantă derivată să intervină spre a proceda la o „revizuire-adjoctie” prin care articolul 1 să consacre că Franța e, de asemenea, o „Republică integrată”. Una din semnificațiile acestei situații rezidă în calitatea fiecărui stat membru de a exercita președinția rotativă a Consiliului Uniunii Europene.

Se conturează, în urma acestor considerații desprinse mai ales din doctrina franceză pertinentă, o ecuație în care suveranitatea și identitatea de stat se integrează și se conjugă cu integrarea în mod specific care prezintă un interes deosebit și pentru orice demers de a surprinde, exprima și explica statutul României ca stat integrat, a raportării și poziționării sale în cadrul construcției unional-europene. Într-adevăr, apelul la exemplul francez în materie se impune în acest context tensionat și într-o abordare de perspectivă istorică, cu atât mai mult cu cât este evidentă similitudinea de fundamente și evoluție, precum și de viziune și expresie constituțională a actualului așezământ statal românesc.

6. Aspectul Spațiului Schengen. Dintr-o atare perspectivă generală se impune abordată și văzută și problema aderării la Spațiul Schengen, începând printr-un apel la originile, semnificațiile și limitele sale. El s-a născut în afara tratatelor, ca un fel de „cooperare întărită înainte de vreme”, prin acordurile aferente încheiate în 1985. La acel moment reglementările europene purtau în mod esențial asupra domeniului economic și Actul unic european (1986) avea să fie adoptat în vederea instituirii unei piețe unice la orizontul 1993. Semnate mai întâi în 1985 și completate și modificate apoi în 1990, respectivele acorduri autorizau libera circulație a persoanelor și suprimau controlul în cadrul spațiului constituit de aceste state. Tratatul de la Amsterdam, semnat în 1987, le integra în dreptul UE. De atunci au avut noi lărgiri ale Uniunii și aceste acorduri au făcut obiectul a numeroase discuții și reflecții. În 2004 a fost stabilită Agenția Europeană de Supraveghere a Frontierelor (Frontex), cu rolul principal de a ajuta statele să vegheze la protecția frontierelor exterioare ale teritoriilor Uniunii. În afară de controlul la granițe operațiunile sale se referă la sarcini legate de securitatea maritimă, controalele de securitate, activități de cercetare și salvare, precum și la protecția mediului. În timpul războiului din Ucraina aceasta a susținut operațional gestionarea fluxului de refugiați. În rezumat, inițiate în afara tratatelor, iar acum integrate acestora, acordurile (acquis-ul) Schengen cuprind marea majoritate a statelor membre ale UE, dar și țări nemembre (în total 27, cu 420 milioane de locuitori), având vocația de a se extinde la întregul teritoriu european. Sistemul se înscrie în logica unei veritabile suveranități europene, constituită dintr-o putere politică europeană, o cetățenie, purtătoare a unor popoare și un teritoriu[11]. Este concepută și înțeleasă drept o „suveranitate de suprapunere” celei a statelor membre care rămâne prioritară; de altfel, posibilitatea prevăzută de textele pertinente de restabilire a controalelor la frontierele exterioare în caz de criză relevantă (mai precis de atingeri grave aduse ordinii publice ori securității naționale, dar numai pentru cel mult șase luni și după consultarea altor state ale grupului) dovedește, prin excelență, o atare situație. La acest moment există patru state membre care nu sunt parte la sistemul Schengen, respectiv: Cipru, Irlanda (cu statut special de neparticipare), România și Bulgaria. Desigur, neapartenența la Spațiu reprezintă o discriminare consimțită la momentul aderării și supusă unor condiționări ce presupun însă, atunci când se solicită și sunt îndeplinite condițiile tehnice, imprevizibilitate și, în cele din urmă, generează o situație discriminatorie prin dublul standard pe care îl implică.

Într-adevăr, neadmiterea în Spațiul Shengen reprezintă cel mai evident tratament juridic diferențiat aplicat României și Bulgariei în pofida eforturilor depuse de acestea și a multora din prevederile de drept pozitiv pertinente. În plan normativ, aderarea unui stat la UE e condiționată de preluarea acquis-ului reglementar european, ceea ce implică o aliniere (aproximare) normativă progresivă a statului candidat și o integrare juridico-instituțională parțială. Logica acestui proces este tocmai aceea de a pregăti integrarea, a o păstra și a asigura o unitate de aplicare a dreptului unional-european între țările membre. Lărgirea Uniunii, inclusiv cu cele două state sud-est europene, a implicat o aplicare a ansamblului acquis-ului comunitar de la momentul aderării lor, respectiv 1 ianuarie 2007, deci și a acquis-ului Schengen.

Exigențele aderării sunt prevăzute în art. 49 al TUE. Statul care dorește să-și prezinte candidatura trebuie să respecte și să se angajeze să promoveze valorile europene (prevăzute la art. 2 al aceluiași document). Pentru aderarea la Uniune el trebuie să îndeplinească apoi criteriile de la Copenhaga, care sunt de trei naturi diferite. Mai întâi politice: instituții stabile sau care garantează democrația, primatul dreptului, drepturile omului, respectarea drepturilor minorităților, Apoi, economice: existenţa unei economii de piață viabile și capacitatea de a face față forțelor pieței și presiunii concurențiale în interiorul UE. În fine, criterii juridice: preluarea și aptitudinea de a asuma obligațiile acquis-ului comunitar, adică cele decurgând din toate actele și obiectivele dreptului Uniunii Europene. Îndeplinirea lor e supusă evaluării în cadrul procesului de aderare care debutează prin examinarea candidaturii statului. Comisia dă un aviz în care se evaluează perspectiva europeană a candidatului în lumina criteriilor de la Copenhaga. Potrivit gradului de pregătire a statului în cauză, ea recomandă Consiliului UE să-i acorde sau nu statutul de candidat, chiar deschiderea negocierilor în vederea preparării viitoarei aderări. Consiliul se pronunță cu unanimitate, după aprobarea Parlamentului European care se pronunță, la rându-i, cu majoritatea membrilor care îl compun. În consecință, atât condițiile substanțiale, cât și procedura constituie un cadru normativ riguros de respectat pentru a obține statutul de candidat și a urma calea aderării și integrării europene.

În aceeași perspectivă, de la respectiva dată, devenit membru orice stat beneficiază de principiul egalității între statele membre și dobândește dreptul de a participa la ansamblul activităților, strategiilor și politicilor UE. În consecință, din punct de vedere juridic și participarea la spațiul Schengen e un drept al acestuia de la intrarea în vigoare a tratatului de aderare. Așa cum s-a arătat în doctrina pertinentă, nu există statut de „stat accedant”, în opoziție cu noțiunea de „state originare”. Calitatea de „stat neoriginar” e comună pentru douăzeci din cele douăzeci și șapte țări membre, fără ca acea categorie să nu fie supusă unui regim omogen. În consecință, toate statele membre intrate în Comunitate după 1992, apoi în Uniune nu partajează situația juridică defavorizantă a Bulgariei și României. Diferențierea în anumite privințe a situației statelor membre este practicată și justificată în temeiul unor considerente de genul că dreptul UE nu e aplicabil exclusiv țărilor membre ale Uniunii și că egalitatea dintre acestea din urmă nu implică în mod necesar uniformitate în privința dispozițiilor de drept al UE care le sunt aplicabile. Rămânând totuși un principiu comun, el admite regimuri specifice pentru anumite state membre. Consecințele negative sunt deosebit de importante, fiind vorba de neparticiparea la una din principalele realizări ale proiectului european. Cu precizarea suplimentară că, în orice caz, în acest fel să nu se manifeste discriminarea și mai ales să nu fie folosit cu rea-credință drept instrument de „pilotaj și guvernanță politică”!

Scurte concluzii. Dreptul pozitiv al UE, jurisprudența CJUE și practica instituțiilor comunitare și cea a statelor membre ale Uniunii au consacrat în realitatea politico-juridică un nou tip de subiect de drept internațional, ca ipostază a statului tradițional, statul integrat, cu varianta sa, cea a „statului integrat cu apartenență diferențiată” (diminuată). Orice stat membru are vocația de a deveni membru cu drepturi depline al organizației de integrare (respectiv Uniunea Europeană) [„capacitatea de folosință”], dar exercitarea unora dintre acestea este amânată în timp, fiind subordonată îndeplinirii unor condiții și eventual autorizată în cadrul negocierilor ulterioare. O atare situație de drept este circumscrisă conceptelor și viziunilor politico-strategice ale unei Europe „cu geometrie variabilă”, a „cercurilor concentrice”, o Uniune „cu două viteze”, o ordine juridico-instituțională a „dublului standard” care dăunează procesului de integrare și consolidării construcției europene și alimentează avansul pozițiilor suveraniste și a curentelor iliberale (cu pretențiile unei „Europe à la carte”). Din punct de vedere al mecanismelor juridice propriu-zise formal suntem în cadrul instituțional prestabilit, dar care marchează incoerență și incertitudini, inclusiv de coeziune structurală. Desigur, asemenea consecințe juridice sunt expresia diferențelor de dezvoltare între statele membre și persistența caracterului preponderent de organizație de integrare economică a Uniunii, însă reflectă și anumite poziționări geopolitice, conjuncturale.

Nu în ultimul rând poate fi vorba de o insuficiență de fundamente democratice a construcției europene și a mecanismelor sale, caracterizată, „pe de o parte, printr-o legitimitate fără instrumente, iar pe de alta instrumente fără legitimitate”. Poziția unui „stat integrat” de la un moment dat depinde într-o anumită măsură de raportul de forțe existent atunci, gradele de coeziune, contextul mondial ș.a.[12] și nu poate persista, până la a deveni definitivă. În orice caz, un atare tratament discriminatoriu se adaugă și amplifică „suveranismul” provocat de creșterea riscurilor sistemice, dezintegrării instituțiilor și regulilor multilaterale, dar și ca o reacție de autoapărare la riscurile și incongruențele comunitare.

Viziunea unei construcții europene cu mai multe trepte (grade) de integrare, inclusiv formula de apartenență diferențiată, tinde a se consolida prin noile propuneri privind crearea unei Comunități politice europene ce dorește a deschide un nou spațiu de cooperare politică între statele aderente la un soclu de valori fundamentale continentale, dar care nu sunt încă gata să adere la Uniune[13]. Această viitoare incintă instituțională (privind 36 de state) ar permite astfel să se concretizeze o primă formă de apartenență la „familia europeană” și să se compenseze lentoarea adeziunii, dar, în cele din urmă, acreditează și mai mult imaginea unei Europe conglomerat, cu diverse zone de aderare, apartenență diferențiată și intensități de integrare. Cu riscul însă evident al erodării coerenței și solidarității UE, punerii sub semnul întrebării a consistenței și realității unei suveranități europene (industriale, monetare și energetice).


[1] Art. 53 din Cartă, stabilind o echivalență între standardul european de protecție a drepturilor și cel constituțional al statelor membre, a relansat eterna dezbatere asupra semnificației drepturilor constituționale în ordinea juridică a UE. În acest sens, judecătorii constituționali, considerând multă vreme că standardul european de protecție a drepturilor nu e atât de ridicat precum cel național, ar fi admisibil, atunci când e vorba de câmpul de aplicare a dreptului UE, să opereze standardul național (jurisprudența Solange). În cele din urmă și CJUE a admis aplicarea acestuia, dar sub rezerva condiției ca aceasta să nu pună în discuție primatul dreptului UE (jurisprudența Melloni) [J.E. Adikey, Les droits fondamentaux dans les rapports entre CJUE et juridictions constitutionnelles nationales: dialogue des juges, dialogue de sourd, în „Revue de l’Union Européenne” nr. 652, octombrie-noiembrie 2021, p. 526].
[2] P.-M. Pignarre, La Cour de justice de l’Union européenne, juridiction constitutionnelle, Editions Bruylant, Bruxelles, 2021, p. 16.
[3] Jacques Zillu, La primauté du droit de l’Union européenne, 24 mai 2022, RE. 732-474, mai 2022.
[4] B. Nabli, Propos introductif, în: B. Nabli (dir.), „L’État intègre, un nouveau type d’État européen. Le cas de la France”, Editions Bruylant, Bruxelles, 2022, p. 12.
[5] Danielle Rojas, L’identité de l’État intègre, în „Revue de l’Union Européenne” nr. 645/februarie 2021, p. 103.
[6] CJCE, 16 decembrie 1976, Rewe, cauza 33/76, Recueil, p. 1989, pct. 5; CJCE, 16 decembrie 1976, Comet, cauza 45/76, Recueil, p. 2043, pct. 13.
[7] Eric Carpano, L’identité de l’État intègre, în „Revue de l’Union Européenne” nr. 645/februarie 2021, p. 98.
[8] Aikaterini Angeleki, L’État intègre différemment à l’Union. De la difficulté d’appréhender l’État intègre comme une catégorie unique, în „Revue de l’Union Européenne” nr. 645/februarie 2021, p. 104.
[9] Așa cum se subliniază în avant-propos-ul unei lucrări recente consacrate bilanțului primului deceniu (2007–2017) de „apartenență diferențiată la UE” a celor două țări, „extremitatea orientală a Uniunii” a fost înconjurată întotdeauna de un „clar-obscur” ce a favorizat identificarea lor „prin excluderea altor state membre” cu „titlul unui exotism mai mult peiorativ decât admirativ”. «Successful laggards», cetățenii europeni de zonă secundă ori de adeziune forțată”, etichetă care abundă în vocabularul european, precum și în studiile realizate în sfera științelor sociale, politice ori economice în materie. În scrierile de drept al UE „România și Bulgaria sunt mai cunoscute cu titlu de exemple tratând subiecte de actualitate europeană, conjuncturale, asupra problemelor specifice și mai ales de ritmul crizelor politice care punctează, din păcate, viața lor cotidiană” . [O. A. Macovei, Avant-Propos la lucrarea: O. A. Macovei (dir.), „La décennie européenne de la Roumanie et la Bulgarie. Le bilan d’une appartenance différenciée à l’Union européenne”, Editions Mare&Martin, Paris, 2022, p. 11].
[10] F. Fines, Ph. Claret, Les conditions de l’adhésion de la Roumanie et la Bulgarie à l’Union européenne: le „membership” à géométrie variable, în: O. A. Macovei (dir), „La décennie européenne de la Roumanie et la Bulgarie…”, lucr. cit., p. 20.
[11] F. Chaltiel, L’extension de l‘espace Schengen, în „Revue de l’Union Européenne”, nr. 664, ianuarie 2023, p. 1.
[12] J.-P. Duprat, Les fondements de la théorie de l’État moderne, LGDJ, Paris, 2019, p. 165.
[13] L. Walz, Penser l’adhésion autrement. Réflexion sur les perspectives européennes de l’Ukraine, „Revue de l’Union Européenne”, nr. 662, octombrie-noiembrie 2022, p. 571 și urm.


Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române