Secvențe asupra recentelor reforme procedurale din Italia


1. O scurtă incursiune introductivă

Reformele din justiție, ca și din alte varii domenii de activitate, au devenit o constantă a vieții oamenilor de pretutindeni. Este o realitate greu de contestat, iar unele generații au ”obosit” deja de multitudinea și de amploarea reformelor cu care s-au confruntat societățile în care au trăit și și-au desfășurat activitatea. Poate că o atare constatare este valabilă nu doar din Urali și până la Lisabona, ci și din Alaska până în îndepărtata și fascinanta Patagonie și de la Polul Nord până la Capul Horn.

Domeniul de acțiune al reformelor nu este doar acela al justiției, acesta reprezentând doar o secvență societară, ci și acela al activităților social economice, fiscale, educaționale, de sănătate publică și de securitate. Reformele s-au multiplicat atât de mult de la începutul acestui mileniu încât ele au reușit să genereze mai mult pesimism decât speranțe, mai multă inechitate decât dreptate socială, mai multă lipsă de transparență decât deschidere și mai multă mizerie morală ca în alte perioade din istoria modernă a națiunilor. Din păcate progresul tehnologic generează un optimism temperat și nu oferă acele perspective de progres material și spiritual pe care le așteaptă miliarde de oameni care trăiesc azi pe planeta Pământ.

Poate a sosit timpul să ne întrebăm de ce atâtea reforme și care este scopul lor? O întrebare dificilă, iar răspunsul este de o complexitate deosebită și nici nu credem că este cazul unei asemenea abordări în contextul acestor considerații care sunt consacrate reformei judiciare dintr-o țară apropiată spiritului nostru latin și iubită de români. Nu ne putem însă limita la enunțarea simplă a unei probleme fără să observăm chiar în cadrul acestor preliminarii că de fapt reformele sociale, precum și cele din justiție, sunt esențialmente determinate de situația economică dintr-un spațiu geografic determinat. Criza de resurse declanșează cele mai neașteptate acțiuni și care pot destabiliza societăți bine consolidate și chiar cu democrații unanim apreciate în lumea contemporană. Din păcate aceste crize sunt ciclice și tind să se eternizeze.

Lupta pentru cucerirea de spații și resurse nu se va finaliza, probabil, pe planeta Pământ, iar marile imperii ale omenirii s-au construit prin asemenea acțiuni, indiferent de pretextele invocate: înlăturarea unor nedreptăți istorice sau chiar imperativul promovării drepturilor omului și a statului de drept pe întregul mapamond. Realitățile istorice sunt evidente din acest punct de vedere. Procesele de globalizare au tins la ”mari reforme” în diverse domenii, dar reușita lor este mai mult decât discutabilă, iar rezultatele negative par a le depăși pe cele mult așteptate. Nu știm dacă din fericire sau nu dar pentru moment, astfel cum remarcă un cunoscut jurnalist ”globalizarea se oprește brutal”. Același autor critică, cu multă înverșunare, demersurile elitelor mondiale și consecințele acțiunilor ei. Iată unele dintre aprecierile acestui autor: ”Nu este un gest de răzvrătire a denunța luarea în captivitate a Occidentului de către o elită a cărei idee despre libertate este demolarea statelor națiuni și abolirea libertății, intimității și autonomiei personale în serviciul eficienței manageriale. Nu este exagerat să afirmăm că promovarea activă a diferitelor forme de nebunie este ceva obișnuit în media occidentală. Liderii noștri de azi au tot atâta conștiință ca mașinăriile pe care le fetișizează și prin al căror progres tehnologic doresc să ne controleze mai bine. Pentru ei, tot ce degradează viața oamenilor de rând este un avantaj”[1]. Orice adăugire sau comentariu credem că este de prisos, deși unele aprecieri pot fi reputate ca exagerate.

Este previzibil că reformele nu vor înceta nici în următoarele decenii ale acestui secol, căci nici crizele nu ne oferă temei pentru abordări foarte optimiste. În atare condiții, substantivul reformă tinde să devină desuet și să aibă tot mai mult conotații negative decât pozitive, să reprezinte uneori, în realitate, adevărate antireforme. Iar la noi precaritatea reformelor legislative, incoerența lor și inflația din domeniu, la care se alătură, uneori, și lipsa de competență a unor decidenți politici ne situează într-un ”ambient” al mediocrității critice, dacă nu în ale unei veritabile ”prostocrații” astfel cum o numea recent academicianul Andrei Marga.

Constatăm azi că reformele din justiție sunt impuse chiar din capitala Uniunii Europene. Am încheiat, în fine, ”epoca” mecanismelor de verificare și control, dar am pătruns cu ”entuziasm” în era reformelor asumate sau impuse prin PNRR. Lăsând la o parte aprecierile de natură ideologică unele din reformele propuse de autoritățile de la Bruxelles pot avea efecte pozitive pentru viitorul justiției din țările membre UE. Dar efectele unor asemenea reforme și nu numai depind în mod esențial de nivelul și competența cu care s-au negociat asemenea programe și de modul de implementare în plan legislativ și în practica jurisdicțiilor noastre.

Reformele din justiție au fost promovate prin planurile PNRR în multe state europene. În cele ce urmează ne propunem să realizăm o scurtă incursiune în reforma procedurilor judiciare din Italia, țară în care la finele anului trecut forul legislativ a adoptat două legi importante cu privire la reforma procedurii penale și a procedurii civile. Problemele cu care s-a confruntat și se confruntă justiția italiană sunt similare cu cele cu care se confruntă și justiția românească. Pe de altă parte, noutatea reglementărilor la care ne vom referi în continuare și conținutul lor pot constitui surse de inspirație, sau cel puțin de reflecție, și pentru legislativul nostru și pentru factorii de decizie din sfera sistemului judiciar.

2. Scurte reflecții asupra reformei justiției civile în Italia

La finele anului trecut au fost adoptate acte normative de o importanță cardinală pentru eficiența justiției italiene. Reforma vizează cele mai importante proceduri judiciare dintr-un stat democratic: procedura civilă și procedura penală. Iar noile reglementări au fost promovate după ce și în anii precedenți au fost întreprinse încercări susținute de reformare a procedurilor judiciare, cum a fost cazul, îndeosebi a reformei Vassali. Reforma propusă poartă numele ministrului justiției din Guvernul anterior: Cartabia (Marta Maria Carla Cartabia). Aceste reforme au fost impuse și prin PNRR, fiind concretizate în Legile nr. 149 și 150/2022.

Prima din legile evocate a intrat vigoare la data de 28 februarie 2023 și ea vizează justiția civilă. Reforma are ca obiect principal judecata în fond și în căile de atac, fiind antamate și unele instituții ale executării silite. Scopul esențial al acestei reforme, ca și a celei penale, este acela de a reduce ”termenii procesuali”, pentru a da eficiență obligațiilor asumate de către Italia în cadrul PNRR[2].

Menționăm în acest context că potrivit Raportului Băncii Mondiale din anul 2020 Italia se situează pe locul 122 din 190 de țări din punctul de vedere al celerității justiției, ceea ce, potrivit unui autor subliniază gravitatea problemei[3]. Același autor concluzionează că durata proceselor civile este dublă în Italia față de media europeană. El mai remarcă că Guvernul italian s-a angajat ca până în anul 2026 să reducă timpii de soluționare a proceselor civile și comerciale[4] cu 40%.

Un alt autor italian remarca recent că noua reformă se impune după trei decenii de abordări legislative rămase fără rezultat[5] și aceasta mai cu seamă pentru a reduce durata proceselor și a contribui astfel la creșterea competitivității economice a țării[6].

Una din cele mai importante norme pe care le promovează noua reglementare este aceea de renunțare la principiul oralității, consacrat, în prezent de Codul de procedură civilă din anul 1942 (art. 180). Reamintim că potrivit art. 180 alin. 2 C. proc. civ. italian ”desfășurarea cauzei în fața judecătorului instructor este orală”, dispoziție care, astfel cum s-a remarcat, ”în multe tribunale a fost abandonată în practică”[7] (t.a.).

Noua lege pune un accent cu totul deosebit pe faza inițială a procesului, obligând părțile ca în termen de 40 de zile înainte de prima ședință să-și formuleze toate pretențiile și să răspundă la excepțiile ridicate. În același termen reclamantul poate formula cereri de introducere a unor terți în proces. În termen de 20 de zile înainte de prima ședință părțile pot răspunde cererilor și excepțiilor noi. În fine, într-un termen de 10 zile înainte de prima audiență părțile pot răspunde excepțiilor noi și pot propune probe corespunzătoare. Sunt soluții promovate de legiuitorul italian în ideea că o amplificare a fazei inițiale a procesului va face posibilă soluționarea tuturor controverselor la prima ședință și soluționarea rapidă a procesului în etapele următoare. Din acest ultim punct de vedere notabile sunt și prevederile art. 183 C. proc. civ., text ce permite judecătorului ca ținând seama de natura, urgența și complexitatea cauzei să stabilească, prin ordonanță, ”calendarul ședințelor următoare”. În opinia noastră soluția este una conformă cu viziunea Comisiei pentru eficientizarea justiției și care sugerează statelor să stabilească măsuri normative care să facă posibilă soluționarea proceselor într-un termen previzibil. Este o normă, în mare măsură, corespondentă prevederilor art. 6 C. proc. civ. O atare prevedere nu mai este reiterată în art. 12 din Legea nr. 304/2022, legiuitorul mulțumindu-se să preia mecanic prevederile art. 10 din reglementarea anterioară a organizării judiciare, preferând, probabil, sintagma ”termen rezonabil”.

O mențiune aparte vizează normele prevăzute în art. 127 alin. 3 C. proc. civ. it., în forma anterioară și în cea subsecventă reformei realizate prin legea analizată. În primul rând, este de observat că în forma anterioară textul permitea ca ședința orală să fie substituită prin depunerea de note scrise de către părțile interesate. În al doilea rând, o atare posibilitate este păstrată și în noua reglementare, care mai adaugă și posibilitatea realizării audienței prin sistemul de videoconferință la distanță. Soluția este una firească și tinde să extindă un procedeu modern de care nimeni nu mai poate face abstracție. Iar o atare abordare normativă este în concordanță cu tendința de accentuare a procesului de digitalizare a justiției.

Surprinzătoare este însă o dispoziție modificatoare statuată de art. 163 bis C. proc. civ. it. și potrivit căruia între ziua comunicării citației și ședința prevăzută pentru înfățișarea părților trebuie să treacă un interval de cel puțin 120 de zile libere, dacă locul citării este în Italia și 150 de zile dacă locul citării este în străinătate. Prevederea ne apare ca având un caracter dilatoriu. Și aceasta, mai cu seamă, în condițiile în care textul anterior reformei Cartabia statua pentru cazul în care locul citării era în Italia un termen de 90 de zile.

Reforma Cartabia aduce unele elemente noi în materia căilor de atac, în special a apelului și recursului în casație, cu scopul evident de a reduce durata de soluționare a cauzelor în cazul exercitării acestor căi de atac. Astfel, în materie de apel procedura este simplificată în cazul în care judecătorul constată că apelul (calea de atac) este ”inadmisibilă sau în mod manifest nefondată” (inammissibile o manifestamente infondata”). În asemenea împrejurări judecătorul este abilitat să dispună direct ”discutarea orală a cauzei”, conform art. 350 bis. În materie de apel, reforma a introdus, în art. art. 360 bis C. proc. civ., două cauze semnificative de inadmisibilitate a acestei căi de atac: a) când hotărârea atacată a statuat asupra unor chestiuni de drept în concordanță cu jurisprudența Curții, iar examinarea motivelor nu oferă elemente de confirmare ori schimbare a jurisprudenței acesteia; b) când este în mod manifest nefondată cenzura privitoare la încălcarea principiilor care guvernează procesul echitabil. Motivele de casare au rămas, în mare, măsură neschimbate.

Raționalizarea căilor de atac s-a dorit să devină cea mai importantă parte a reformei procedurii civile. De altfel, casația italiană a fost vehement criticată în ultimul timp datorită tendinței de soluționare cu mare întârziere a recursurilor. În acest sens, Profesorul Proto Pisani a remarcat că situația casației civile reprezintă un veritabil dezastru, sens în care ne face cunoscut faptul că la finele anului trecut pe rolul Casației se aflau 100.000 de cauze, iar anual aceasta pronunță cca. 40.000 de decizii. Și în pofida acestei situații reforma casației este una discutabilă, ea vizând mai mult aspecte de ordin organizatoric decât procesual[8].

Din cele prezentate mai sus rezultă că legiuitorul italian a promovat soluții de inadmisibilitate a apelului și recursului în ideea raționalizării procedurii judiciare și a scurtării semnificative a duratei procesului civil.

Astfel, cum am sugerat deja reforma este mult mai amplă și ea pune un accent cardinal și pe căile alternative de soluționare a litigiilor, care deși reglementate în dreptul italian nu au dat până în prezent rezultatele scontate de magistratură și nici de justițiabili. Nu putem face, totuși, abstracție de faptul că reforma promovată prin Legea 149/2022 a provocat reacții negative din partea magistraților și avocaților italieni, aceștia urmărind chiar și constituirea unor grupuri de monitorizare a modului de realizare a reformei cu scopul de a reduce efectele negative ale reformei. Aceștia au remarcat că: ”Suntem, totuși, la a zecea modificare din ultimii 15 ani, fără ca niciuna dintre acestea să fi adus mari beneficii în termeni de reducere a întârzierii judecăților”[9] (t.a.). De asemenea, în doctrină s-a observat că reforma propune măsuri care nu satisfac exigențele impuse în PNRR[10].

3. Reflecții asupra reformei Cartabia în materie penală

Fără a intra în detalii comparatiste, abordări criticate uneori, dar esențiale în viziunea noastră, apreciem util să ne referim foarte pe scurt la recenta reformă a procesului penal italian: reforma Cartabia. Ea are un scop similar cu cel postulat și în materie civilă. Și să nu uităm că Italia a fost frecvent criticată de CEDO tocmai datorită lentorii cu care se soluționează procesele penale. În mod tradițional procedura penală italiană nu a beneficiat de suplețe și simplitate, ceea ce a condus la soluționarea cu foarte multă întârziere a proceselor penale.

Adoptarea unor măsuri de eficientizare a justiției au fost impuse Italiei și în cadrul PNRR și ea vizează, în esență, o reducere a timpului de soluționare a proceselor penale cu cel puțin 25 % în raport cu situația actuală. În esență, reforma penală implică stabilirea unor termene precise și mai reduse decât cele anterioare. O atare abordare vizează și instrucția preliminară a cauzelor. În acest scop, Legea nr.150/2022 determină unele reguli precise și care vizează toate etapele procesului penal, de la faza cercetărilor preliminare și până la procedura de soluționare a recursului în casație.

O primă regulă esențială are ca obiect stabilirea unor termene precise pentru finalizarea investigațiilor preliminare. Potrivit legii atare cercetări trebuie soluționate într-un termen maxim de un an, cu excepția cercetărilor în materie contravențională, caz în care termenul este redus la 6 luni. De asemenea, prin excepție, termenul maxim este de 18 luni, dar numai pentru infracțiunile foarte grave, precum trafic de droguri, terorism sau fapte comise de mafie. O soluție care dacă va fi aplicată corespunzător va reprezenta un progres incontestabil și va evita și prescrierea unor fapte penale, astfel cum s-a întâmplat la noi, în condiții greu de înțeles de către opinia publică.

Prin Legea nr. 150/2022 s-a propus ca judecățile penale în apel să nu depășească 2 ani, iar în casație 1 an. Ce se întâmplă în cazul nerespectării acestor termene? Legea ne oferă un răspuns categoric la o atare întrebare, deși el ar putea fi considerat ca unul surprinzător. Într-adevăr, nesoluționarea apelurilor și recursurilor în termenul defipt de lege conduce la imposibilitatea soluționării în continuare a procesului penal. Regula evocată de lege și care instituie termenele menționate are ca scop de a pune limite temporare proceselor nesfârșite. Cu toate acestea soluționarea în continuare a cauzelor este naturală ori de câte ori este vorba de anumite infracțiuni grave (infracțiuni comise cu violență, infracțiuni de corupție etc.) sau de infracțiuni complexe (cu un număr mare de inculpați sau de victime).

În opinia noastră aceste termene sunt de o ”modestie” care va arunca și această reformă în derizoriu, astfel cum s-a petrecut și cu reforma Vassali. Este o opinie particulară. Totuși este de remarcat că reforma nu vizează doar instituirea unor termene în apel și recurs, ci și o reconsiderare a apelului, concretizată în utilizarea la maximum a digitalizării și a intenției de transformare a apelului în mod esențial într-o instanță de control și nu de simplă reeditare a unei judecăți de fond.

Reforma are ca obiect și introducerea unei proceduri de filtrare în materie de apel. Pe de altă parte, apelul devine inadmisibil ori de câte ori el nu este motivat explicit, într-o manieră clară sau când este lipsit de o justificare de fapt și de drept adecvată (art. 581 alin.1 bis C. proc.pen.). În viziunea reformei sunt inapelabile sentințele prin care inculpatul a fost condamnat la amendă sau la muncă în folosul comunității (art. 593 alin. 3 C. proc. pen.).

Dezbaterea procesului penal în faza apelului se realizează, în principiu, în sala de consiliu și fără citarea părților. Instanța poate dispune însă la cererea părților sau din oficiu ca dezbaterea să aibă loc în ședință publică și cu citarea părților (art. 598 bis C. proc. pen.).

Magistratura și avocatura italiană au exprimat rezerve față de reforma celor două coduri de procedură. De reținut totuși că reforma a fost determinată de realitățile procedurilor judiciare italiene: corupție în sistem, birocratizarea justiției și lentoarea procedurilor. Există și autori care apreciază reforma procedurii penale. În acest sens s-a remarcat că actuala reformă a justiției penale este ”cu certitudine printre cele mai ample și ambițioase de la intrarea în vigoare a codului Vassalli”[11].

4. Scurte concluzii

Reformele judiciare recente din Italia pot reprezenta un reper important în evoluția justiției din această țară peninsulară. Dar ca orice reformă ea nu depinde numai de factorul legislativ, ci de un angrenaj mult mai complicat și complex, în care factorul economic, dar și cel uman, este și trebuie implicat în cel mai înalt grad. O justiție exemplară nu se poate realiza doar cu un aparat legislativ impecabil, ci și cu un corp de magistrați cu un statut adecvat, și cu o bogată experiență profesională și cu un înalt simț al răspunderii.

În cadrul demersului de față am exprimat totuși o rezervă privitoare la succesul unei atare reforme. Iar aserțiunea noastră se întemeiază, în primul rând, pe faptul că reducerea termenelor de soluționare a cauzelor în apel și recurs este una modestă și în baza căreia nu se va putea ajunge nici cel puțin la durata medie a proceselor din UE. Or, în acest timp preocupările de optimizare a justiției nu lipsesc nici în alte țări europene, astfel că până la implementare reforma ar putea fi depășită de soluțiile in alte țări, deși atare procese nu sunt lipsite de dificultăți.

Reforma justiției italiene este practic și o reformă a termenelor de procedură, ceea ce este și firesc, căci altminteri nu se poate obține un rezultat pozitiv în privința celerității judecăților. Deosebit de semnificativă ni se pare nouă și reforma temporală a investigațiilor preliminare în materie penală. Este o soluție care ar fi nu doar utilă, ci noi credem indispensabilă și la nivelul justiției românești. Dacă am fi avut asemenea abordări nu s-ar fi ajuns azi la prescrierea scandaloasă a unor fapte penale grave comise de foști politicieni sau demnitari ai statului român sau de persoane care au acumulat averi fabuloase și care azi jubilează pentru ”triumful” justiției noastre penale.

Cu mai bine de un deceniu în urmă am preconizat instituirea unor termene limită pentru soluționarea unor categorii de cauze civile[12], dar rezonanța unei asemenea abordări a trecut neobservată sau poate, cu bună știință, ignorată. Poate ignorată și datorită unor referințe de drept comparat considerate nesemnificative, dar poate aceasta este doar o simplă speculație a autorului. Dar iată avem azi exemplul unei legislații, dintr-o țară reprezentativă a Uniunii Europene, una dintre marile țări industrializate ale lumii și pentru care competitivitatea economiei este un element esențial al dezvoltării, care a instituit unele limite temporale de soluționare a cauzelor în apel și recurs.

În schimb, noi nu doar că am adoptat măsuri destinate a scurta termenele de procedură, ci dimpotrivă am instituit, uneori, termene care nu sunt favorabile unei justiții accelerate, ignorând imperative economice și sociale majore (reducerea costurilor, evitarea stresului judiciar etc.).

Instituirea unor termene de soluționare a cauzelor, în materie penală, dar și civilă, ar implica și promovarea unor reguli riguroase privitoare la răspunderea magistraților – procurori și judecători – pentru cazul nerespectării lor. Dacă am fi avut asemenea norme procedurale multe din situațiile care au dus la prescrierea unor infracțiuni ar fi fost evitate. Dar din acest punct de vedere responsabilitatea nu aparține atât magistraturii, ci, mai cu seamă legislativului nostru, care a întârziat nepermis de mult să pună în acord legislația penală cu o cunoscută decizie a Curții Constituționalitate.

În finalul acestor considerații noi apreciem că reforma Cartabia – a codurilor de procedură din Italia – poate constitui un reper important pentru legislativul nostru și un bun prilej de reflecție pentru toți cei ce doresc să avem o justiție exemplară și care activează în domeniul autorității judiciare.


[1] A. Pătrușcă, Operațiunea Neo Con. Cele șase puncte ale planului SUA în Ucraina, apud https://m.activnews.ro/opinii/Operatiunea-NeoCon-Cele 6-puncte-ale-Planului-SUA-in-Ucraina-179828 și în Lumea nr. 5/2023, p. 20. O parte din aprecierile autorului par să fie împărtășite și de către cunoscutul analist american Robert Kagan.
[2] A se vedea L. Panzani, Nuovo proceso civile al viua, ecco sei impoortante novita, apud https://www.isole24ore.com/art/nuovo-processo-civile-via-ecco-sei-importante-novita-AEBPonbC?refrech_ce
[3] A se vedea A.Carratta, Le riforme del processo civile, Giappichelli, Torinoi 2023, p. 2
[4] Idem, p. 3.
[5] A. Saletti, Prefață la lucrarea A. Didione și F. de Santis, Il processo civile dopo la riforma Cartabia, Walters Kluwer, Milano 2023, p. 3.
[6] Idem, p. XXV.
[7] L. Panzani, Nuovo proceso civile al viua, ecco sei impoortante novita.
[8] Ibidem.
[9] A se vedea Processo civile, riforma al via. Allarme di giudici e avvocvati: i tempi non si ridurranno, apud https://www.italiaogi.it/news/processo-civile-riforma-al-via-allarme-di-giudici-e-avvocati-i-tempi-non-si-ridurranno-202302271428207390
[10] A se vedea A. Proto Pisani, Note a prima lettura di una brutta riforma del processo civile, apud https://www.questionegiustizia.it/articulo/prima-lettura–riforma-processo-civile
[11] M. Gialuz, Per un processo penale piu efficeinte e giusto. Guida alla lettura della riforma Cartabia., apud https://www.sistemapenale.it/it/scheda/gialuz-per-un-processo-piu-efficiente—e-giusto-guida-alla-lettura-della-riforma-cartabia
[12] I. Leș, Tratat de drept procesual civil, Ed. 5, C.H. Beck, București 2010, p. 50.


Prof. univ. dr. h. c. Ioan Leș
Profesor emerit Universitatea ”Lucian-Blaga” din Sibiu