Jurisprudența spaniolă în materie climatică: între rigiditate (de lege lata) și așteptare (de lege ferenda)


În condițiile în care schimbarea climatică devine o „problemă existențială”, conștientizată ca atare și de societatea civilă care recurge tot mai frecvent la calea justiției spre apărarea drepturilor la viață și la mediu, numărul cauzelor judiciare climatice a crescut exponențial în ultimii cinci ani, ajungând de la 884 în 2017, la 2180 în 2022. Se generează astfel o jurisprudență tot mai bogată și mai diversă care, alături de textele constituționale și legale pertinente ori de reflecția juridică adecvată contribuie la avansul dreptului climei ca domeniu reprezentativ al dreptului mediului și obiect de studiu și cercetare științifică inovant și revoluționar în anumite privințe. Chemat să abordeze o materie nouă, profund marcată de contribuția concluziilor evaluării științifice la determinarea conținutului reglementării juridice, judecătorul trebuie, în același timp, să interpreteze și să aplice creativ cadrul juridic tradițional preexistent, într-un efort inedit de adaptare la exigențele noului tip de contencios. Implicarea în unele cazuri a jurisdicțiilor supreme, constituționale ori internaționale conferă un surplus concluziilor judiciare aferente în impunerea abordărilor și dezvoltarea semnificațiilor lor. Este și situația „cazului climatic spaniol”, inaugurat prin sentința Tribunalului Suprem de la Madrid din 27 iulie a.c. și care, totodată, marchează o specificitate mai ales în privința clivajului care persistă între datele oferite de știință și poziția judecătorului de a se conforma strict regulilor de competență, altfel spus între rigiditatea (de lege lata) și așteptarea (de lege ferenda).

1. La 15 septembrie 2020 Greenpeace și alte două organizații neguvernamentale spaniole (Ecologista en Accion și Oxfam Intermon y CODA) au acționat în fața Tribunalului Suprem statul spaniol pentru insuficiența obiectivelor climatice stabilite prin Planul Național Integrat pentru Energie și Climă (PNIEC sau Planul) 2021–2030, aprobat de Consiliul de Miniștri la 16 martie 2021. El fusese adoptat în baza și spre aplicarea deplină a Regulamentului (UE) nr. 2018/1999 din 11 decembrie 2018 privind guvernanța Uniunii de energie și de acțiune pentru climă și stabilea astfel în context național prevederi corespunzătoare. Reclamanții solicitau ca prin hotărârea sa instanța supremă de la Madrid să oblige Guvernul să ridice obiectivul de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră (GES), prevăzut în documentul contestat pentru anul 2030, de la 23% la cel puțin 55% în raport cu nivelurile din 1990, în concordanță cu țintele stabilite prin Acordul de la Paris privind clima (2015) și imperativul strategic de a se limita creșterea temperaturii medii planetare la 1,50C în raport cu perioada preindustrială. În același timp se cerea, în subsidiar, dacă nu se va admite un atare capăt de cerere, să se declare nulitatea totală a PNIEC, evident cu toate consecințele aferente. Și toate acestea în temeiul exigenței garantării respectării în general a drepturilor umane și a dreptului la un mediu adecvat pentru generațiile prezente și viitoare, în special. „Nu există decât o singură cale pentru a evita o schimbare climatică devastatoare: reducerea drastică și rapidă a emisiilor de GES și accelerarea tranziției ecologice” afirma un reprezentant al promotorilor acțiunii judiciare. În precizarea contextului general, se arăta și faptul că guvernul spaniol prezenta lupta contra dereglării climatice ca o prioritate a sa și promova ca obiectiv asigurarea ca 70% din electricitatea țării să provină din energii renovabile până în 2030 și 100% în 2050, în acord cu obiectivele Uniunii Europene, dar mișcările ecologiste estimau că avansurile în acest sens erau prea lente. La 30 septembrie același an jurisdicția supremă a admis în principiu cererea și a solicitat Guvernului să-i trimită dosarul administrativ pertinent în termen de 20 de zile.

2. După parcurgerea etapelor procedurale, prin decizia sa din 27 iulie 2023, Camera de contencios administrativ a Tribunalului Suprem a respins acțiunea de contestare a PNIEC, estimându-l drept conform legii, nearbitrar și că semnifică asumarea angajamentului luat de UE în acest domeniu. Pentru instanță „Este adevărat că atât Acordul de la Paris, cât și regulamentul unional-european fixează limite minimale”, chiar dacă se nuanțează în sensul că „această limită implică respectarea de angajamente, desigur generale și nu precise, prevăzute în Acord, în așa fel încât politica urmată de Guvern și administrație e aceea de a-și asuma, așa cum autorizează reglementarea internațională, angajamentele ca stat membru al UE și sub rezerva respectării criteriilor sale”. Drept urmare, tribunalul a conchis că: „Această decizie de integrare în criteriile UE nu poate să fie calificată ca arbitrară pentru a constitui un motiv de a decide, așa cum ni se solicită, revocarea planului”. Reacționând la respectiva hotărâre judiciară, avocatul reclamanților arăta, printre altele, că „Acțiunea în cauză viza să implice justiția în lupta contra schimbării climatice. Regretăm profund că Tribunalul Suprem a întors spatele celor mai bune cunoștințe științifice și jurisprudenței pertinente a altor tribunale europene. Această hotărâre confirmă, o dată în plus, că justiția spaniolă nu e la înălțimea justiției europene, fapt pentru care vom continua să ducem bătălia judiciară până la Strasbourg, în scopul de a obliga statul să protejeze drepturile omului grav amenințate de schimbarea climatică”. Așadar, în fața unei atari reacții rigide, conservatoare speranța spaniolilor se îndreaptă spre Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

În circumstanțierea situației să mai menționăm că Planul în cauză reprezintă „foaia de parcurs” cerută de Comisia Europeană tuturor țărilor membre pentru reducerea emisiilor până în 2030, în vederea contribuției lor la obiectivul general fixat pe ansamblul UE. Conform procedurii, Executivul spaniol, după adoptare, a trimis PNIEC la Bruxelles, care a remarcat soliditatea sa și l-a confirmat ca atare. Dar în fața instanței supreme, procesul deja pe rol  s-a desfășurat dincolo de acest viciu de formă care a antrenat întârzierea în omologarea documentului și s-a concentrat pe lipsa de ambiție denunțată de ecologiști. În plus, obiectivul reducerii cu 23% a emisiilor de GES e inclus și în legea spaniolă privind schimbarea climatică din mai 2021 care consacră aceeași perspectivă a actualizării permanente a țintelor în materie în funcție de conjuncturile economico-sociale concrete naționale și evoluțiile comunitare.

3. Înțelegerea deplină și circumscrierea corespunzătoare a hotărârii Tribunalului Suprem al Spaniei în jurisprudența aferentă contenciosului climatic general, de drept comparat presupune explicații suplimentare și impune o serie de considerații pertinente. Și aceasta cu atât mai mult cu cât este vorba de o poziționare oarecum diferită de o tendință mai generală afirmată în domeniu și, în același timp, de una care fiind prima și provenind de la instanța supremă va marca în mod evident evoluția jurisprudenței spaniole în materie climatică. Hotărârea se întemeiază, în special, pe un principiu fundamental al dreptului administrativ hispanic, respectiv cel al caracterului discreționar al acțiunii administrației, constând în libertatea acesteia de a lua decizii în acele situații în privința cărora competențele sale nu sunt delimitate/stabilite în mod clar și concret de către legiuitor.

În această perspectivă, este de remarcat faptul că în motivarea cererii reclamațiilor se preciza că nu se denunța lipsa de conformare a Planului de acțiune cu reglementarea unional-europeană pertinentă de repartizare a reducerii emisiilor de GES, ci nerespectarea obligațiilor internaționale asumate de Spania în materie, urmărindu-se obligarea Guvernului la creșterea ambițiilor în privința atenuării ritmului de creștere a temperaturilor medii.

Așadar, temeiul de drept invocat era reprezentat de nerespectarea Acordului de la Paris privind clima din 2015 și nu viza neîndeplinirea cerințelor dreptului UE aferent.

Totuși, e de observat că obiectivul precis solicitat, respectiv reducerea cu cel puțin 55% a emisiilor la orizontul 2030, deriva în mod evident din obiectivul climatic internațional obligatoriu al Uniunii Europene „de o reducere internă a emisiilor nete de gaze cu efect de seră (emisii după deducerea absorbțiilor) cu cel puțin 55% până în 2030 comparativ, cu nivelurile din 1990”, stabilit prin art. 4(1) al Regulamentului (UE) 2021/1119 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 iunie 2021 de instituire a cadrului pentru realizarea neutralității climatice („Legea europeană a climei”). În plus, inițierea și desfășurarea politicii comunitare în materie au urmat îndeaproape dreptul internațional al climei, reprezentat de Convenția-cadru privind schimbările climatice din 5 iunie 1992, Protocolul de la Kyoto din 11 decembrie 1997 referitor la respectarea angajamentelor de limitare cantitativă și reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, față de nivelul anului 1989, în perioada obligatorie 2008–2012 și Acordul de la Paris privind clima din 12 decembrie 2015. Așa cum se arată în hotărârea comentată, Uniunea a fost și este liderul mondial în lupta contra schimbării climatice și, am adăuga noi, a dezvoltat în permanență o strategie și o reglementare de exemplaritate în această privință. Cu toate acestea, în decizia sa Tribunalul Suprem nu face referire la sursa sistemului de repartiție a cotelor de reducere a emisiilor de GES în UE, în privința căreia se cuvine arătat că, odată cu semnarea Protocolului de la Kyoto s-a stabilit și aprobat și „bula europeană”, colectivă în acord cu principiul general al dreptului climei al răspunderii comune, dar diferențiate în producerea și combaterea fenomenului global. Așa se face că procentul de reducere a emisiilor adoptat de Uniune a fost și este unul colectiv și nu unul fixat pentru fiecare stat membru. De exemplu, pentru perioada obligatorie 2008–2012 a Protocolului adițional, Spania își putea crește emisiile cu până la 15% față de referențial, în timp ce Germania trebuie să le reducă cu 25%. Repartițiile au fost stabilite în așa fel încât să rezulte o reducere în medie cu 8% a emisiilor totale la nivelul UE, obiectiv considerat obligatoriu prin raport și asumat de respectivul protocol. Apoi, deosebit de important de subliniat este faptul că susținerile reclamanților în motivarea demersului lor judiciar se bazau pe datele științei, iar Tribunalul Suprem a ținut să precizeze că avea doar competențe să se pronunțe dacă planul e în acord cu legea, fie ea fundamentală sau ordinară. De aceea, pentru a examina legalitatea documentului, considerațiile de dogmatică și cu caracter științific nu intrau în preocuparea sa.

4. Totuși se impune a releva, în această privință, că în jurisprudențele din alte state nu de puține ori datele și concluziile de ordin științific au fost avute în vedere și au contat în soluția adoptată. Este situația, de exemplu, din cauza olandeză Urgenda (2019). Astfel, judecătorii de la Haga nu s-au limitat la a stabili că statului olandez îi incumbă o obligație de diligență specifică în materie climatică, ci au fixat cu precizie standardul cerut în această privință. Ei s-au pronunțat asupra existenței responsabilității în cauză, susținând că statul are o „serioasă îndatorire de diligență” și că trebuie să facă proba unei „diligențe de înalt nivel”, care se traduce prin adoptarea unui cadru de acțiune adecvat și eficient pentru reducerea emisiilor de GES, prin măsuri întreprinse „cât mai repede posibil”.

Instanțele implicate în proces au uzat de datele rapoartelor succesive ale Grupului Interguvernamental pentru Evoluția Climei  particularizate la situația Olandei, având în vedere următorul raționament: pentru a evita ca schimbările climatice periculoase să se materializeze, trebuie să se mențină concentrația de GES în atmosferă sub 450 părți pe milion, acesta fiind scenariul care, potrivit experților, permite cu mai multă certitudine că respectiva medie să nu crească cu peste 20C, dincolo de care se realizează daune ireparabile. Or, obiectivul de 17% de reducere a emisiilor de GES al Olandei pentru 2020 în raport cu nivelul din 1990 este sub traiectoria necesară spre conformare cu acest scenariu, fixat în cadrul Acordurilor de la Cancun, cu o marjă situată între -25% și -40% în ceea ce privește statele dezvoltate. În acest mod, s-a concluzionat că un atare obiectiv era contrar îndatoririi de diligență a statului în materie climatică.

5. Este de observat apoi că, potrivit unui raport publicat la 27 iulie 2023 de Programul Națiunilor Unite pentru Mediu (UNEP), în ajunul primei aniversări a adoptării de către Adunarea generală a ONU a celei dintâi rezoluții prin care se recunoaște „dreptul la un mediu sănătos” (28 iulie 2022), numărul acțiunilor în justiție având ca obiect probleme de climă a crescut de la 884, câte erau în 2017, la 2180 în 2022 (așa cum rezultă din datele compilate pentru organismul onusian de Sabin Center for Climate Change Law al Universității Columbia din Statele Unite ale Americii (SUA). Documentul permite o veritabilă cartografiere a contencioaselor climatice pe regiuni și pe țări. La fel ca în urmă cu 6 ani, în cadrul primei ediții, SUA concentrează marea majoritate a respectivelor cauze (1522, respectiv 70%), dar numărul lor aproape că s-a dublat ajungând de la 654 în 2017 la 1200 în 2020, după care evoluția a încetinit. În restul lumii, în același răstimp, volumul dosarelor de gen aproape că s-a triplat, trecând de la 230 la 658 în cinci ani. Cu mult în urma SUA, Australia (cu 127) și Marea Britanie (cu 79) totalizează o parte însemnată a cazurilor. În cadrul Uniunii Europene au fost promovate 62 atari demersuri judiciare, dintre care mai mult de jumătate în Germania (38) și o treime în Franța (22). Ele tind să se extindă și în țări în curs de dezvoltare (Nigeria, Kenya, Uganda, Pakistan, Filipine, Peru ș.a.) care reprezintă însă numai 17% din cauze. O lectură atentă a particularităților fiecăruia ne arată că sistemele juridice au reacționat uneori diferit la problematica ecoclimatică. De exemplu, s-a relevat că în Spania cetățenii nu au posibilitatea de a intenta o acțiune în constatarea neconstituționalității unei legi care afectează drepturile fundamentale în timp ce în Germania acest lucru e posibil. Este deja bine cunoscut faptul că printr-o decizie apreciată drept „istorică”, pronunțată în aprilie 2021, Curtea Constituțională a Germaniei a obligat guvernul federal de la Berlin să-și revadă obiectivele climatice în sensul amplificării lor, pe motivul că libertățile „generațiilor viitoare”, în special drepturile lor fundamentale la viață și sănătate, erau amenințate prin „sarcina ecrasantă” de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră preconizată pentru 2030. Judecătorii au retrimis legea germană pentru protecția climei din 2019 în Parlament estimând că acesta ar fi repartizat greul în materie pe generațiile viitoare în vederea frânării schimbării climatice și le impunea, în consecință, „restricții încă și mai severe”, iar legislativul s-a conformat de urgență.

Desigur, efectele invocării dreptului comparat rămân limitate la caracterul de (posibil) exemplu și eventual la o contribuție cu valoare de sugestie de asimilat în contextul național dat. Pentru a rezolva cazul de speță climatică Tribunalul Suprem a făcut mai întâi o analiză a regimului juridic internațional al acțiunii globale de combatere a schimbării climatice. Se afirmă în acest sens că până la COP-21 de la Paris din 2015 statele nu ajunseseră la progrese substanțiale în raport cu elementele stabilite prin Convenția-cadru din 1992, în pofida angajamentelor și obiectivelor reflectate în Protocolul de la Kyoto devenit operațional în 2004. În același timp se constată că abia s-a reușit instituirea regulilor de procedură prefigurate la Katowice și finalizate în cadrul COP-26 de la Glasgow, esențiale pentru perioada următoare. Integrate dreptului internațional al mediului dezvoltat în ultimii 50 de ani regulile juridice internaționale privind protecția sistemului climatic planetar prezintă, împreună cu acesta, un caracter complex și special ceea ce face necesară introducerea respectivei materii în programele de formare a magistraților în scopul tratării corespunzătoare a contenciosului climatic aflat în ascensiune.

6. Având în vedere ceea ce solicitau și fundamentau în drept reclamanții în cauză, Camera de contencios administrativ a instanței supreme spaniole declară că Acordul de la Paris privind clima invocat nu conține niciun obiectiv cuantificat de reducere a emisiilor de GES, lăsând părților o largă putere discreționară pentru a adopta măsurile necesare în acest sens, în timp ce UE a stabilit obiective cifrate și progresive așa cum solicita de altfel respectivul tratat, căci inițial obligația sa a fost aceea de a reduce cu 40% emisiile în cauză. Tribunalul Suprem afirmă că dacă s-ar solicita această creștere a nivelului reducerii s-ar impune guvernului adoptarea unei politici economice foarte diferite de cea existentă în Spania, obligând administrația să reformuleze acea politică, ceea ce e de neadmis din punctul de vedere al principiului constituțional al separației puterilor în stat. Când se invocă protejarea drepturilor omului care ar fi afectate prin acceptarea obiectivului de reducere a emisiilor, hotărârea îl leagă de consecințele pe care o sporire a reducerii la cel puțin 55% le-ar avea pentru economie la momentul actual și la restricțiile la care s-ar vedea supuși cetățenii. Totuși, judecătorii supremi spanioli, ignoră în mod evident, și nu compară cu impactul și pierderile pe care le determină schimbările climatice în sine. De remarcat însă că hotărârea reține și necesitatea reducerii emisiilor la nivel mondial, de către întreaga comunitate internațională, inclusiv țările în curs de dezvoltare, după îndeplinirea obligației financiare a statelor dezvoltate de a oferi primelor, în acest cadru, anual suma de 100 miliarde USD. Nu în ultimul rând, se reține și se subliniază că aportul UE la emisiile globale de GES e numai de 8% și e absolut necesară implicarea pe măsură și a restului statelor, prin adoptarea și implementarea urgentă de politici și instrumente adecvate. Având în vedere atari considerente, precum și altele asemenea, tribunalul a declarat că obiectivul guvernului spaniol de reducere a emisiilor se încadrează în și îndeplinește criteriile UE și de aceea nu poate fi considerat arbitrar și drept urmare acțiunea reclamanților se respinge ca neîntemeiată. Recent și în baza principiului de nerepresiune autoritățile spaniole au efectuat o revizuire a Planului integrat, care implică o creștere a obiectivului de reducere până la 32% la orizontul 2030. În orice caz, se consideră că cel mai important devine acum îndeplinirea obiectivelor asumate și respectarea reglementărilor edictate.

7. După cum se știe, suntem și în așteptarea dezlegării întâiului „caz climatic român” și a afirmării primei jurisprudențe în materie din țara noastră. Inițiată în ianuarie 2023 de reprezentanți ai societății civile, acțiunea judiciară solicita Guvernului în principal să ia măsuri concrete pentru atingerea neutralității climatice până în anul 2050. Prin hotărârea sa din 6 iunie a.c., în primă instanță, Curtea de Apel Cluj – Secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată ca nefondată. Desigur, motivarea sentinței va oferi primele elemente asupra percepției și reacției judiciare în materie, urmând ca apoi, în urma soluționării și a recursului, să se cristalizeze definitiv o primă jurisprudență pertinentă, cu atât mai relevantă cu cât va purta contribuția instanței supreme.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române