Reflecții asupra „proiectului european” din perspectiva raportului între identitatea juridică a UE și cea a statelor membre

UNIUNEA FRICILOR

UE s-a născut din frica de război și din frica de foame, ca instrument al păcii obținute și păstrate prin solidaritatea dedicată dezvoltării.

Cele două frici existențiale care au condus, în anii 1950, la federalizarea statelor europene, după secole de inamiciție și războaie (în special cele două războaie mondiale), au reapărut în prezent.

Spectrul războiului și al foamei (în sens larg) bântuie din nou Europa (și lumea). Ne-o dovedesc războiul Occidentului colectiv cu Sudul colectiv în Ucraina, distanțarea socială sub pretextul luptei împotriva virușilor și decizia înlocuirii făinei de grâu cu făina de greieri. Tot mai mult în Europa nu se mai aude cântecul greierilor, ci explozia dronelor.

Identitatea de probleme cere identitate de soluție. Identitatea amenințărilor cere identitatea răspunsurilor.

Timp de mai bine de jumătate de secol Europa a cunoscut pacea și prosperitatea prin metoda încetării competiției între națiuni și prin echilibrarea nivelurilor de dezvoltare națională (coeziunea economică, socială și teritorială) datorată singurei forme de egoism național inteligent care este solidaritatea.

Fiind nu numai o putere pașnică, ci și un o putere care opera cu instrumente nemilitare pentru a asigura pacea internă și pacea globală, UE a fost caracterizată ca putere soft, în contrast cu puterile hard – SUA și Rusia.

O altă putere cu relevanță globală soft, emergentă la sfârșitul secolului XX și începutul secolului XXI, a fost China.

Astăzi, discursul Chinei promovează, alături de ideea potrivit căreia securitatea lumii este indivizibilă, convingerea că o lume armonioasă se poate realiza doar prin solidaritate și dezvoltare, sărăcia și lipsa solidarității fiind cauzele războiului.

Trebuie remarcat astfel că discursul originar al UE (pe vremea comunității / comunităților europene) și al părinților săi fondatori, pe de o parte, și discursul actual al Chinei, ca superputere globală în afirmare, pe de altă parte, se bazează pe aceleași raționamente și promovează aceleași principii.

Viziunea conducerii politice a României în anii 1990, când intrarea în UE a făcut obiectul proiectului și, totodată, al consensului național, a fost aceea a unei ordini globale multipolare în care cele două puteri hard decadente ale Războiului rece, intrau în echilibru cu cele două puteri soft emergente post bipolariste – China și UE – într-o lume integrală și plurală, a securității colective și cooperative. 

 DISPARIȚIE, INERȚIE SAU ROEXIST?

Proiectul descris a fost abandonat în chiar procesul extinderii UE către est, pentru ca, în prezent, puterea soft să își militarizeze politicile, devenind o putere hard (și lăsând doar China în rolul de superputere soft), iar ceea ce se dorea a fi o democrație transnațională pan-europeană să devină un nou Sfânt Imperiu Roman de origine germană, dar fără dinți, dependent, din punct de vedere strategic, de Sfântul Scaun de la Washington și, din punct de vedere geopolitic, supus obedient al Noului Ierusalim transumanist

Pe această linie lumea nu se întoarce la bipolarism, care însemna o ordine unică rezemată pe doi piloni opuși, ci se rupe în două lumi, fiecare cu ordinea ei, esențialmente adverse

Dacă UE dispare, așa cum doresc unii, ne întoarcem la războiul dintre națiunile europene. Dacă UE se menține în actuala ei formulă, la care s-a ajuns prin derapaj de la proiectul inițial, așa cum doresc alții, ne angajăm în războiul de necâștigat cu Sudul colectiv și puterile lui emergente (la care se asociază vechea putere hard rusă). În ambele situații națiunile cu putere mică, precum România, au cel mai mult de suferit.

Dacă se optează pentru ROEXIT (așa cum susțin cei care văd în izolarea, numită de ei „neutralitate”, și în singurătatea, numită de ei „independență”, rezolvarea tuturor problemelor structurale ale României), națiunea română va rămâne un spațiu tampon între frontul occidental (euro-atlantic) și cel oriental (euro-asiatic). Bunurile, serviciile și capitalurile românești, precum și românii persoane fizice nu vor mai putea circula liber pe piața internă europeană, iar în relațiile internaționale, guvernul român va negocia, având la dispoziție exclusiv mica sa putere, cu deținătorii unei puteri mult mai mari, singuri sau asociați. Aceasta în condițiile în care promovarea intereselor proprii depinde de raporturile de putere, iar lumea se organizează în jurul unor centre de iradiere care adună puterea națiunilor pe platforma solidarității intereselor lor strategice.

Atât cei care susțin că România ar trebui să renunțe la identitatea sa (inclusiv cea geostrategică) pentru a se topi, după modelul american, în creuzetul națiunilor europene și apoi euro-atlantice, astfel încât românii să devină europeni de nicăieri iar interesele lor în lume să se subordoneze intereselor lumii în România, cât și cei care insistă ca România să întoarcă spatele lumii, mai exact UE, devenindu-și autosuficientă într-un mare „sat universal” în care toate stau, de fapt, sub semnul interdependenței obiective, greșesc deopotrivă. România nu trebuie să iasă nici din istorie, nici din UE. După cum nu trebuie să fie nici colonia Americii nici colonia Asiei; nici sluga Nordului nici sluga Sudului. Nu acestea sunt alternativele.

Noi trebuie să rămânem în UE ca europeni români, în acelaşi timp și sub același raport, cerându-le să plece celor care nu ne vor așa. Aceasta înseamnă ca, împreună cu cei care au interese similare cu ale noastre și, pe cale de consecință, un mod de a simți, trăi și gândi similar cu al nostru (ex. Ungaria, Polonia, Bulgaria, Grecia, Slovacia, Cehia etc.), să impunem protagoniștilor, profitorilor și hegemonilor Europei franco-germane reforma UE, implicând revenirea la proiectul originar.

PREJUDECĂȚILE CRITICILOR UE

Întorcându-ne la ordinea fondatoare a UE sau la proiectul originar al UE, trebuie să combatem trei prejudecăți.

Prima prejudecată: UE este dușmanul statelor-națiune și intrarea în UE înseamnă dispariția ca națiune. Fals! Dimpotrivă, UE a fost concepută ca salvatoare a statelor-națiune europene atunci când criza de coeziune a acestora, subsecventă reducerii capacității guvernelor naționale de a garanta satisfacerea aspirațiilor legitime ale cetățenilor lor, în căutare de securitate personală (individuală), socială (colectivă) și internațională (geostrategică), a împins spre militarizarea politicii interne și externe deopotrivă. Coerența statului-națiune există numai atât timp cât cetățenii sunt convinși că statul le oferă suficiente satisfacții și suficientă securitate pentru a-i fi loiali, și cât nu au sentimentul că fericirea se găsește în afara granițelor lui. UE a fost creată tocmai pentru ca prin federalizarea intereselor și resurselor naționale, statele-națiune europene să își mențină coeziunea și coerența, Uniunea („unirea face puterea”) trebuind să le ofere nu numai securitate personală, socială și internațională, ci și securitate națională.

A doua prejudecată: intrarea în UE s-a realizat prin cedare de suveranitate, însemnând, deci, pierderea suveranității. Fals! Intrând în UE, cu scopul de a-și împlini până la capăt proiectul național, România, ca, de altfel, toate celelalte state membre, nu a cedat suveranitate (cesiune care, de principiu, este irevocabilă), ci a delegat exercițiul unor atribute ale suveranității sale unor instituții create în comun cu alții pentru a promova în comun interese comune. Interesele UE sunt cel mai mic numitor comun al intereselor naționale care circumscriu identitatea națională a statelor membre. Nu există interese UE care să nu fie și interese naționale ale tuturor statelor membre. Când congruența intereselor naționale, în vederea administrării cărora statele membre au delegat exercitarea dreptului de decizie UE, dispare, delegația poate fi retrasă. De aceea, în Tratatul UE (Tratatul de la Lisabona) s-a introdus un capitol special privind ieșirea din UE.

A treia prejudecată: ordinea federală exclude în mod obligatoriu suveranitatea națională; prin urmare, apariția Statelor Unite ale Europei ar însemna neapărat dispariția statelor-națiune europene. Fals! În accepțiunea cea mai simplă, federația este o construcție politică unitară (deci beneficiară de instituții decidente specifice / proprii) cu o structură internă complexă, formată din entități statale (deci tot construcții politice) care își păstrează autonomia și urmăresc scopuri comune. Pornind de la această definiție se pot concepe diferite tipuri de federație în diferențierea cărora esențiale sunt raporturile dintre statul federal și subiectele federației (statele federate). Din această perspectivă s-au deosebit federațiile asimetrice, în care, în limitele competențelor atribuite lor, autoritățile federale adoptă decizii obligatorii pentru statele federate, și federațiile simetrice, în care statele federate pot bloca deciziile statului federal sau se pot sustrage de la aplicarea lor, în raporturile din cadrul federației suveranitatea puterii federale fiind echipotentă cu cea a puterilor federate. Federațiile simetrice se plasează, ca nivel de integrare politică, între confederații și federațiile asimetrice. Cu observarea acestor distincții, mai departe organizarea în concret a fiecărei federații poate cunoaște un mare număr de variante, toate menite a concilia interesele exclusiv locale cu cele comune la nivel general, a asigura transparența și răspunderea instituțiilor federale față de comunitățile federate, și a permite controlul federației de către subiectele federației, precum și corectarea neconflictuală a deciziilor federale în funcție de dorințele entităților federate. În consecință, pot fi concepute și realizate federații de state suverane care își exercită suveranitatea prin intermediari (prin delegare) și prin metode atipice definite ad hoc.

O FEDERAȚIE SUI GENERIS

Funcționarea și chiar existența UE sunt afectate în prezent de un complex de crize care fiecare ar putea fi depășită, dar împreună și cronicizate pot deveni letale. Printre ele se găsește și criza de identitate.

Aceasta este o criză plurală, putându-se distinge criza de identitate culturală, criza de identitate geopolitică și criza de identitate juridică. La primele două m-am referit cu alte ocazii. Acum mă voi ocupa numai de criza de identitate juridică, având în minte observația că identitatea juridică sintetizează în termenii dreptului, adică ai regulilor de comportament obligatorii, pe celelalte două – identitatea culturală (modul de a trăi, a gândi și a crea – așa zisele „valori” specifice) și identitatea geopolitică (modul de a te delimita de restul lumii și a te raporta la aceasta, pornind de la realitățile geografice în care ești constrâns a trăi).

Întrebării „care este natura juridică a UE?” nu i s-a dat un răspuns clar și net până acum. Or, dacă nu știm ce este UE din punct de vedere cultural și, deci, care este modelul de viață pe care îl apără, și nu știm nici care sunt granițele politice pe care și le revendică și din spatele cărora se apără UE, nu știm și nu putem ști nici care este expresia juridică a acestora în ceea ce ele au esențial. Este UE o organizație internațională (interguvernamentală)? Este o confederație? Este o federație?

UE nu este o organizație internațională, chiar dacă ea a fost constituită prin tratate de drept internațional care nu pot fi modificate decât prin voința unanimă a părților semnatare devenite membri ai UE. Respectivele tratate au dat naștere unei persoane juridice distincte care, beneficiind de un buget propriu, adoptă norme de drept și politici prin decizia propriilor foruri constituite fie prin alegeri directe fie prin alegeri indirecte (membrii Consiliului UE sunt miniștri validați de parlamentele naționale). Chiar și instituțiile constituite pe criteriul reprezentării naționale (Consiliul european și Consiliul UE, precum și, într-o oarecare măsură, Comisia) sunt chemate să sintetizeze viziunile naționale ale membrilor asupra gestionării optime a patrimoniului comun, iar nu să ofere un cadru în care fiecare stat membru își promovează agenda proprie pe seama celorlalți.

Fără a intra în detalii și fără a argumenta aici și acum, afirm că UE este o uniune de state-națiune suverane și, totodată, o uniune de cetățeni, care gestionează, pe baze și cu metode federale, competențele pe care statele membre și cetățenii europeni le-au atribuit ei prin delegarea (parțială) exercițiului suveranității naționale. Astfel, UE are natura juridică a unei (cvasi) federații, care combină elemente specifice federațiilor simetrice și celor asimetrice. Ea poate fi privită ca o federație sui generis, o federație atipică.

Statele membre (federate) au atribuit competențe UE (federației) prin actul de ratificare parlamentară a tratatelor constitutive ale acesteia, ca și prin cel de ratificare a tratatelor de aderare la UE, care au recepționat convențional tratatele constitutive. Cetățenii europeni au făcut același lucru prin intermediul parlamentarilor naționali aleși de ei, care au votat ratificarea.

Fără ratificare UE nu avea legitimitate. Ratificarea a avut loc potrivit normelor constituționale ale statelor membre ale UE. Ea a fost posibilă numai în măsura în care tratatele respective erau conforme cu normele constituționale ale statului ratificant.

IDENTITATEA JURIDICĂ A STATELOR NAȚIONALE

La nivel național identitatea juridică a națiunii – adică expresia juridică a identității culturale și a celei geopolitice ale unei națiuni, care împreună circumscriu inclusiv modul de exercitare a puterii, ca și împărțirea puterii între autoritatea publică și cea privată, între stat și cetățeni, luați individual sau pe grupuri de diverse feluri (etno-culturale, socio-profesionale etc.) – este descrisă în Constituție, cu forță obligatorie.

Constituția este legea care a definit și creat statul ca entitate politică de sine stătătoare. Relativizarea Constituției înseamnă relativizarea statului. Renunțarea la Constituție înseamnă renunțarea la stat.

Renunțarea la stat prin renunțarea la Constituție nu se poate legifera prin revizuirea Constituției, potrivit regulilor prevăzute de aceasta pentru modificarea sa, ci pe calea deciziei unei adunări naționale cu puteri similare celor ale Adunării Constituante, alese de popor și mandatate să ia, ad referendum, o asemenea decizie lichidatoare.

Prin urmare, modificarea Constituției României în anul 2003, pentru a permite intrarea României în UE, nu putea adopta renunțarea la supremația Constituției în raport cu dreptul UE, fie că era vorba despre tratatele constitutive ale UE fie despre legislația infra-convențională adoptată de legislativul european.

IDENTITATEA JURIDICĂ A UE CA „NAȚIUNE COSMOPOLITĂ”

Identitatea juridică a UE decurge din Constituțiile statelor membre și sintetizează identitățile juridice naționale definite de Constituțiile statelor membre. Între dreptul UE și Constituțiile respective orice concurs este exclus. Ele nu se află pe poziții de egalitate, cel dintâi fiind obligat la conformitate cu cele din urmă, iar nu invers.

Identitatea juridică a UE nu este distinctă de cea a statelor membre, ci este sinteza lor; într-un anumit sens, numitorul lor comun.

Pentru coerența ordinii juridice a UE este necesară construcția unui sistem de drept european unitar format din reglementările adoptate de legislativul transnațional european, care reglementări, prin convenția statelor membre, capătă în fiecare dintre acestea „statut național”, adică aceeași putere cu legile naționale. În aceste împrejurări, nevoia de ordine juridică transnațională europeană cere ca în cazul unor contraziceri între normele adoptate de legislativul transnațional (european) și cele adoptate de legislativele naționale, cele dintâi să aibă prioritate. Altminteri, ordinea de drept în cadrul UE s-ar transforma în haos.

Pentru coerența identității juridice a UE, identitate din care decurg normele de drept ale UE, în condițiile obligației de a se păstra identitatea națională a statelor membre din care s-a extras identitatea lor juridică, normele de drept ale UE trebuie să fie conforme cu Constituțiile acestora. Obligația conformității există nu numai la data adoptării tratatelor constitutive ale Uniunii sau la cea a aderării la Uniune, ci și după aceea, în mod permanent.

Cu anumite excepții (a se vedea sistemul / instituția opt out), normele de drept ale UE nu pot fi aplicate de unele state membre și de altele nu, după cum nu pot fi interpretate într-un fel de unele state membre și în alt fel de altele. Curtea de Justiție a UE asigură interpretarea și aplicarea unitară a dreptului UE, verificând și conformitatea normelor infraconvenționale cu tratatele constitutive ale UE.

Fără nici o excepție, identitatea juridică a UE ca una de sinteză, nu poate deroga de la normele Constituțiilor naționale care fixează identitatea juridică a statelor membre. Conformitatea dintre dreptul UE și acele Constituții este controlată, constatată și garantată de instanțele de contencios constituțional ale statelor membre.

Dacă CJUE constată neconformitatea vreunei norme adoptate de legislativul UE sau de legislativele naționale ale statelor membre cu tratatele constitutive ale UE, fie în totalitate fie numai cu privire la anumite posibile interpretări ale textelor, ea va dispune corecția necesară sau interpretarea corectă, urmând ca norma în cauză să fie aplicată potrivit deciziei sale de către toate statele membre.

Dacă o instanță națională de contencios constituțional constată neconformitatea unei norme de drept al UE cu Constituția statului respectiv, în totalitate sau într-o anumită interpretare, atunci norma europeană sau interpretarea în cauză se va modifica în mod corespunzător, pentru toate statele membre. Astfel standardul va fi oferit de Constituția națională cea mai „suveranistă” (cea mai restrictivă).

CONSTITUȚIILE NAȚIONALE ȘI DREPTUL FEDERAȚIEI DE STATE-NAȚIUNE

Dacă Parlamentul competent sau instanța națională de contencios constituțional constată, înainte de ratificare, că tratatul constitutiv al UE sau tratatul de aderare (care include și acceptarea acestuia) sunt neconforme cu Constituția națională, tratatele în discuție nu pot fi ratificate și atunci fie negocierea lor trebuie reluată fie legea fundamentală națională se modifică. Aceasta ține nu doar de texte, ci de logica dreptului. 

Legile privind ratificarea unui tratat constitutiv al UE sau de aderare la UE neconforme cu Constituția statului ratificant sunt lovite de nulitate absolută.

Dacă, ulterior ratificării, instanța de contencios constituțional constată nulitatea acesteia, înseamnă că tratatul constitutiv nu a intrat în vigoare, iar asta în raport cu toate statele membre, căci intrarea în vigoare este condiționată de unanimitatea ratificărilor (valabile).

Dacă nulitatea legii de ratificare privește un tratat de aderare la UE, efectul este că statul care a aderat încetează să mai fie membru, de principiu, cu efect retroactiv.

Dacă neconformitatea constituțională privește doar o interpretare a normei UE (tratat constitutiv, tratat de aderare) dintre mai multele posibile, atunci nulitatea lovește doar acea interpretare. Aceasta nu mai poate fi aplicată în dreptul UE în raport cu toate statele membre, iar nu doar cu statul în care a fost declarată nulitatea.

În raporturile dintre dreptul UE și dreptul național (în cadrul cărora deosebim ca fiind categorii cu forță juridică diferită, Constituțiile naționale, care sunt legea legilor naționale, și legislația națională infraconstituțională) acestea sunt efecte specifice ale constituirii unei entități politice complexe având natura juridică a unei „federații de state-națiune”.

În contextul controverselor actuale privind raportul dintre Constituțiile naționale și dreptul UE, controverse care în cea mai mare parte își au originea în abuzurile conjugate ale Comisiei europene, ale marilor profitori naționali ai UE și ale CJUE, verificarea ex post a validității legilor de ratificare a tratatelor constitutive ale UE și a tratatului de aderare a României la UE, prin prisma conformității cu Constituția României a interpretărilor date de CJUE instrumentelor juridice respective, se impune.

De lege ferenda, este de luat în considerare ideea creării unui Consiliu constituțional al UE, format din judecători desemnați de către instanțele de contencios constituțional ale statelor membre, care să fie împuternicit a verifica și, după caz, corecta eventualele neconformități ale deciziilor CJUE cu Constituțiile statelor membre, precum și a stabili identitatea juridică sau ordinea constituțională a UE prin identificarea standardelor suverane celor mai exigente prevăzute de către acele Constituții.

Prof. dr. Adrian Severin