Uniunea Europeană în fața problemelor proprii și provocărilor unei lumi în mișcare

Pe fundalul unei lumi tot mai explozive la nivel internațional și în plan intern sub presiune evenimentelor ce se succed într-un ritm tot mai trepidant arareori mai surprindem și ne oprim a reflecta asupra marilor repere ale istoriei și a crucialelor provocări ale prezentului și, deopotrivă, ale viitorului. Pierdem astfel din valențele euristice ale abordării evolutive a normei și instituțiilor și lipsim de beneficiul continuității cunoașterea lor. Este și cazul aniversării a trei decenii de actuală formulă a construcției europene și a situației sale pe o scenă internațională, convulsionată și în căutare de noi formule de reașezare.

Într-adevăr, la 1 noiembrie 2023 s-au împlinit trei decenii de la înființarea Uniunii Europene (prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht la 1 noiembrie 1993), marcând o nouă etapă în construcția europeană prefigurată în urmă cu un secol și concretizată mai ales acum 66 de ani prin Tratatul de la Roma de instituire a Comunităților Europene (1957). Născute din preocuparea asigurării păcii și în căutarea evitării declinului bătrânului continent, ideea și mișcarea europeană au evoluat și s-au adaptat meandrelor mersului istoric, ajungând acum la un nou moment de răscruce al exprimării și existenței lor, inclusiv instituționale. Uniunea Europeană (UE sau Uniunea) întruchipează consubstanțial ideea că popoarele Europei sunt legate între ele printr-o comunitate de destin, că ceea ce afectează pe unii are un impact și asupra celorlalți, că, în mod incomparabil, împreună suntem mai puternici.

Desăvârșit în procesul de reorganizare europeană în urma Primului Război Mondial și în zorii construcției europene, statul național unitar român s-a reintegrat instituțional civilizației occidentale postbelice după „suspendarea” forțată impusă de istorie în răstimpul 1947–1989 prin afilierea la Consiliul Europei (1993) și mai ales în urma aderării la UE în 2007. Și de această dată participarea românească a cunoscut particularitățile sale, survenind nu atât printr-o „lărgire” a Uniunii, cât mai degrabă o înglobare a noilor veniți și cu statutul nu de „stat integrat”, ci mai degrabă de unul „cu apartenență diferențiată” (diminuată). Dincolo de atari realități și de dimensiunile prezentului, putem, oare, scruta liniștiți ceea ce ne prefigurează viitorul?

1. O izbândă a dreptului. S-a afirmat, pe bună dreptate, și confirmat de fapte că Europa unită este și rămâne, înainte de toate, o construcție juridică și o comunitate de drept. Ea e rodul activității consecvente a juriștilor și a jurisprudenței Curții de Justiție de la Luxemburg spre a realiza o coeziune continentală, a afirma exigențele statului de drept, integrarea sub toate dimensiunile sale și a împărtăși speranțele de progres pașnic. Esențial în explicația unei atari situații este faptul că pentru a parveni la consensuri politice s-a recurs la strategia de a depolitiza mizele urmărite și promovate pentru a le prezenta și a le înțelege prin intermediul prismei juridice. Dacă rolul judecătorilor și al dialogului dintre structurile jurisdicționale (europene și naționale) exprimă pe larg acest tropism juridic al Uniunii, practica instituțională participă, la rându-i, la această abordare de juridicizare a provocărilor unional-europene în vederea rezolvării lor în sens comunitar. O atare tendință de abordare prin drept a chestiunilor la care trebuie să se răspundă în mersul construcției europene s-a dovedit a fi un motor eficient de integrare a drepturilor naționale, dar în același timp poartă în sine germenele limitelor sale. Este, poate, prima și cea mai importantă inovație și trăsătură originală a edificiului unional-european. Mișcarea de integrare continentală se desenează astfel în primul rând în sfera dreptului. Principiul cardinal al nediscriminării, cheia de boltă a dreptului unional-european, a constrâns statele să-și adapteze legislațiile și practicile lor administrative spre a le debarasa de restricțiile naționale tot mai izolatoare. El s-a prelungit și pe planul reprezentărilor: cetățenii care traversează frontierele trăiesc și muncesc într-un alt stat membru decât cel al lor și se bucură de plenitudinea drepturilor civile și sociale și de unele drepturi politice. Ei împărtășesc astfel în mod concret experiența națiunilor care rămân mândre de singularitatea lor, dar care sunt ospitaliere cu alții. Tot așa, coexistența Uniunii și a statelor produce rivalități și tensiuni, dar aceste opoziții sunt, din punct de vedere politic, mai virtuoase decât le gândim adesea. „Constrângerile” cu care dreptul european și cooperarea între guverne acționează asupra statelor, precum cele pe care viața socială le impune indivizilor, fac, în mod paradoxal, statele mai stabile. Împiedicate să cunoască o concurență prea brutală, încurajate să-și regleze conflictele de interese prin negocieri și/sau arbitraj judiciar, statele membre sunt mai puțin înclinate spre agresivitate. Obligate să-și epureze dreptul lor de practici discriminatorii, incitați să-și recitească istoria în lumina mai serenă a unui viitor comun, ele devin mai tolerante. Forțate să respecte principiile democrației și statului de drept sub atenta privire a partenerilor lor fac mai incerte derivele autoritare. Construcția Europei civilizează relațiile între națiuni și domesticesc statele.

2. Quo vadis Uniunea Europeană? Istoria destul de tumultoasă de până acum a construcției europene, realitățile prezentului și tendințele ce se prefigurează deja ne arată că viitorul său rămâne deschis și incert. Ea traversează astăzi o criză majoră, fără îndoială cea mai importantă de până acum[1]. Din punct de vedere instituțional, într-o perspectivă extremă e posibilă chiar o destrămare a Uniunii Europene, care ar iniția calea unei întoarceri la rivalități naționale intestine și la influența vechilor puteri externe (SUA, Federația Rusă) ori noi (precum China). Într-un scenariu mai moderat, dacă Brexitul va face emuli înfăptuitori, Uniunea va fi progresiv înlocuită/reamenajată într-o vastă zonă de liber schimb, un proiect recurent, dar cu modificări și reajustări substanțiale. Sau mergând până la o resetare totală, prin dezagregare a ceea ce există și refondare într-o „alianță a națiunilor”, mai cooperativă și o lume „multipolară, a păcii și dezvoltării durabile”. La polul opus, pistele de reformare avansate și probabile includ cu prioritate previzibila integrare diferențiată, cu un centru consolidat, în special pentru a compensa deficiențele democratice și de solidaritate constatate în timpul crizelor majore consecutive din ultimii ani.

Războiul din Ucraina prin implicațiile, complicațiile și mai ales rezonanțele sale pentru procesul în curs de reașezare a ordinii mondiale are un impact major deopotrivă în privința mersului istoric al construcției europene și (mai ales) în cea a stării și viitorului Uniunii Europene ca atare. Într-un plan mai general, „momentul ucrainian” este pe cale să pună capăt unei ere și cu precădere unei idei esențiale a reflecției juridice și practicii politice: cea a păcii prin drept care, sub o formă sau alta, a marcat dezvoltarea relațiilor interstatale în ultima sută de ani. Să ne amintim în acest sens de începuturile willsoniene ale proiectului unei „lumi sigure pentru democrație”, având ca expresie instituțională Societatea Națiunilor (1919), căruia România Mare (1918) i-a răspuns cu entuziasm și i-a rămas permanent fidelă, iar Constituția din 29 martie 1923 o replică internă în dimensiunile istorice ale timpului. După Al Doilea Război Mondial și în condițiile geostrategice de atunci, demersul s-a metamorfozat în formele consacrate de Carta Națiunilor Unite (1945) și suportul său instituțional reprezentat de sistemul ONU (în frunte cu Adunarea Generală și Consiliul de Securitate a căror reformare e de stringentă actualitate) care a imaginat și promovat aceeași viziune a organizării păcii prin reguli ferme și cu mecanisme menite să prevină transformarea conflictelor în războaie distrugătoare.

În pofida contradicțiilor și tensiunilor din perioada războiului rece și a conflictelor generate de diferite conjuncturi, inclusiv post-1989, sistemul ONU și-a dovedit utilitatea, iar dificultatea de a se ajunge la o altă formulă instituțională de gestionare a problemelor păcii și securității internaționale și până atunci măcar la o reformare a ceea ce există (a se vedea mai ales cea a Consiliului de Securitate), ne relevă complexitatea și greutatea unui atare obiectiv. Implozia URSS (1991) a dat lovitura de grație unei alte idei: cea a păcii în lume grație abolirii capitalismului prin „stadiul său ultim de dezvoltare, imperialismul”. Cu această ocazie și într-un atare context avea să se conceptualizeze teza „sfârșitului istoriei” și să se manifeste triumful democrației liberale, o iluzie întreținută de o mișcare amplă de raliere la acest model. Se lăsa să se întrevadă perspectiva că respectarea regulii de drept – un atribut al democrațiilor – ar ajunge la a afecta conduita statelor și în afara frontierelor. Curba s-a inversat însă în ultimii 15 ani. În prezent nu au mai rămas decât circa 30 de veritabile democrații în urma avansului regimurilor autoritare ori chiar de dictatură. În fine, o altă himeră dispare în urma acestui război, cea a „păcii prin comerț” emisă încă din 1910 de eseistul britanic N. Angell (1872–1967) care postula că interdependențele în special economice țesute între state ar dizolva antagonismele.

Pentru Europa unită, care și-a fondat proiectul său pe primatul dreptului și pe virtuțile multilateralismului ca garanție a păcii și a securității, conflictul ucrainean are un impact zguduitor. Ea se găsește astfel în fața mai multor provocări. Mai întâi, prin poziționarea sa geografico-istorică, UE se situează în prima linie a sistemului internațional în acest mod afectat. Apoi, apare chestiunea unei noi lărgiri, adusă pe ordinea de zi de agresiunea rusă, spre țări a căror securitate și chiar existență sunt determinate de raporturile cu Moscova, precum și de protecția strategică americană (în principal prin NATO). Această perspectivă care ar deschide calea spre o Uniune de circa 35 de state membre presupune o schemă de guvernanță și de decizie mai complexă decât cea acum în vigoare. Disensiunile manifestate în privința votului majorității calificate pentru probleme de politică externă pun în lumină o a treia mare provocare, cea a incapacității UE de a se transforma dincolo de statutul său de putere normativă, într-un actor geopolitic reprezentativ. În fine, asistăm și la o anumită erodare internă a unui model definit prin principiile democrației reprezentative și prin cele ale statului de drept. Această schemă, fundament al proiectului european, e pusă în discuție de dinamica euroscepticismului și de cea suveranistă, care duce la ascensiune și în UE a formațiunilor de inspirație populistă și iliberală, care acced la putere ori se apropie de zona exercitării ei, aspirând să demanteleze edificiul juridic al „ordinii unional-europene”. Respectarea dreptului și promovarea multilateralismului rămân esențiale în acest context.

3. O lume în schimbare. Interesante sunt și considerațiile reprezentanților UE asupra ultimelor date ale mersului vieții internaționale. Așa-zisul paradox al unei lumi multipolare, dar mai puțin multilateraliste denunțat de vicepreședintele Comisiei Europene și șeful politicii externe a UE, J. Borell, într-o conferință din septembrie 2023, pare a caracteriza cel mai bine starea actuală a vieții internaționale[2]. Cu cât lumea numără mai multe țări importante, de categoria mare și medie, cu atât mai puțin e guvernată de regula de drept, o traducere în termeni nediplomatici a acestei realități însemnând că se instalează legea junglei, cu atât mai mult cu cât ea nu a încetat niciodată să existe.

În aceeași perspectivă a declinului, lumea occidentală nu mai e hegemonică; diseminarea instrumentelor de putere neutralizează progresiv preponderența vestică. Într-adevăr, Occidentul (Europa, America de Nord) a pierdut deja un număr din monopolurile sale; el trebuie să-și împartă bogăția, puterea militară, „povestea” asupra istoriei, capacitatea de a edicta ceea ce trebuie să fie „norma” în domeniile cele mai diverse: modul de guvernământ, drepturile omului, mediul etc. Tot așa, radiografia prospectivă anuală a stării planetei de către cercetătorii Institutului Francez de Relații Internaționale (IFRI) prezentată în publicația sa Ramses (Dunod/IFRI) ediția 2024, vorbește de o evoluție caracterizată prin „déprise occidentale” asupra lumii, semnificând o slăbire a influenței occidentale în viața planetei. Dar multipolaritatea nu înseamnă numai emergența Chinei și a Rusiei în concurență cu SUA și Europa, ci rezultă și din sosirea în forță alături de Brazilia și India, a unui număr de puteri medii care se impun în regiunea lor. Concluzia analizei IFRI, de exemplu, cum că „Viitorul Orientului Mijlociu se decide în Iran, în Turcia, în Arabia Saudită și în Israel și nu numai la Washington, Moscova ori Beijing. Multipolaritate, înseamnă astfel și relativizarea puterii marilor puteri, din faptul acestei evoluții”[3], este confirmată din plin de ceea ce se întâmplă acum în privința conflictului din Gaza. Ultima caracteristică a puterii în lumea de azi ar fi aceea că ea nu e bipolară; ea nu adună occidentalii în fața binomului China-Rusia, care ar fi raliat în poziția sa antioccidentală „Sudul global” (lumea a treia). Acesta din urmă, foarte compozit și independent alege câmpul său de intervenții în funcție de dosare și acționează mai degrabă à la carte.

Desigur, sporirea numărului actorilor pe scara internațională va impune (sau ar impune!), mai mult ca niciodată, existența de reguli ale jocului, explica Josep Borell în fața studenților Facultății de Drept a Universității din New York, în conferința anterior invocată. Ele, regulile, ar presupune mai mult „multilateralism” sau „mai mult de ONU”, dacă vreți, respectul de norme definite, acceptate în comun și observate în cadrul unei organizații interguvernamentale reprezentative precum cea a Națiunilor Unite. Înaltul Reprezentant pentru Politică Externă și Securitate al UE remarca, dimpotrivă, o tendință contrară: cu cât există mai multă polaritate, există și mai puțin multilateralism. Raportul de forță domină, regula de drept regresează. De ce? Întrucât marile puteri au contribuit, primele, la o decredibilizare a ONU, marea incintă a multilateralismului după 1945. Pentru a nu lua în calcul numai situația din secolul al XXI-lea, „sabotajul” a început în 2003 cu invazia, fără „focul verde” al ONU, a unei țări, Irakul, și a continuat și mai abitir prin agresarea Ucrainei de către Federația Rusă în februarie 2022! Două cazuri diferite, dar cu aceleași consecințe demolatoare asupra sistemului normativ-instituțional internațional existent.

O lume se șterge așadar: mari puteri mai puțin dominatoare; puteri medii à la manouvre; Occidentalii au o putere diminuată și totul pe fundalul unei lente disoluții a arhitecturii internaționale post-1945. Iată câteva noi evidențe. Sudul global, unit mai ales de un resentiment antioccidental și ațâțat de China și Federația Rusă, declară din ce în ce mai deschis că dorește să depășească această ordine internațională născută în 1945 sub influență americană. Dar propunerile pentru a o amenda ori înlocui nu se grăbesc să apară. În același timp, un fapt e tot mai evident: în fața conflictelor „mondializate” (nu mondiale!) precum cele în curs, ruso-ucrainean ori cel dintre Israel și Hamas, constatarea e aceeași: nu există „comunitate internațională” susceptibilă a impune o reglementare și cu atât mai puțin una în baza dreptului și în numele justiției internaționale!

4. De la dezordine la ordine. Cel puțin patru șocuri majore sunt considerate a fi lovit omenirea după 2020, făcând să explodeze marile echilibre ale globului: pandemia de Covid-19, agresiunea rusă contra Ucrainei, căreia i s-a adăugat recent conflictul din Gaza, creșterea tensiunilor chino-americane și accelerarea schimbărilor climatice. Primele trei, în plus, au antrenat un evident recul al mondializării și o fragmentare crescândă a relațiilor interstatale. În orice caz, întreaga evoluție a raporturilor internaționale în secolul al XXI-lea marchează un declin și favorizează apariția tensiunilor și provocarea de conflicte deschise, de naturi diferite și cu consecințe diverse. La întrebarea: în ce condiții o nouă ordine internațională durabilă ar putea să reiasă din dezordinea actuală, Thierry de Montbrial, fondatorul și președintele IFRI, sugera ca răspuns, în numele realismului revăzut, substituirea raporturilor de forță între puteri „cu un echilibru fondat pe recunoașterea intereselor fundamentale”, în care „fiecare dintre actori să recunoască legitimitatea intereselor considerate a fi cele mai importante pentru ceilalți”[4]. În acest mod s-ar lua act de eterogenitatea unei lumi în care greutatea Occidentului e în declin, cu riscul, totuși, de a favoriza relele derive ale noilor puteri autoritare de la Beijing, Moscova, Ankara ori de oriunde.

Dar care ar mai putea fi locul și rolul UE într-o lume atât de complexă și de contradictorie? Orientată în mod ontologic către pace și cooperare, care sunt însăși rațiunea sa de a fi, mesajul ei e unul singur, dar mai de nimeni luat în seamă: salvarea stă în reconciliere și nu în confruntare! Însă, așa cum remarca într-un recent editorial profesorul emerit de drept internațional public, Serge Sur, membru al Institutului Franței, „Uniunea e un erbivor între carnivore. Ea a dezarmat membrii săi fără a se înarma ea însăși”[5], devenind neutră, neputând să răspundă așa cum se cuvine amenințărilor securitare cu care se confruntă. În plus, UE e structural și total incapabilă să-și definească o politică exterioară comună și cu atât mai puțin o apărare autonomă, funcțională și eficientă. Chiar și atunci când statele membre se pun, în interior, de acord asupra unei poziții unice, votul lor se disipează în cadrul ONU sau al altor structuri internaționale de cooperare și de acțiune comună.

5. Statutul de factor al dreptului internațional aferent UE rămâne încă de studiat și de evaluat ca atare. El a stârnit interesul și face, de exemplu, obiectul investigațiilor proiectului consacrat dreptului internațional al organizațiilor internaționale regionale (OIR) inițiat și desfășurat în ultimii ani în cadrul International Law Association (ILA). Desigur, cauza avansului în termeni de organizare instituțională a regiunii europene este înainte de toate una de ordin istoric. Ea urcă la originile continentale ale dreptului internațional (jus publicum europaeum), continuă cu poziționarea juridică și instituțională a Europei în ordinea internațională de la sfârșitul secolului al XIX-lea și începutul celui următor, reflectând ceea ce a condus foarte rapid la extinderea sa în afara frontierelor continentului nostru, mai întâi din motive de „civilizație” apoi de „dezvoltare”. Această „internaționalizare” s-a desăvârșit prin extindere și la alte regiuni ale lumii și, în cele din urmă, la dorința de a adopta un drept internațional regional și de structuri instituționale adecvate proprii. A fost cazul mai întâi al Americii Latine, urmată de Africa, în lumea arabă și, în fine, în Asia. Percepută ca un instrument pentru o mai bună cunoaștere a instituționalizării reprezentării egalitare a statelor și a popoarelor lumii, precum și a culturii lor juridice, această idee a „lumii regiunilor”, văzută în raport cu ansamblul normativ internațional, poate conduce la concluzii care vor putea fi valorificate inclusiv din perspectiva viitorului juridic al construcții europene.

În loc de a se teme de regionalizarea dreptului internațional cu riscul unei eventuale fragmentări a unui drept care se prezintă deja ca fiind universal, cum a fost cazul în perioada imediat următoare Celui de-Al Doilea Război Mondial, acum e pusă în discuție concertarea interregională și comparația în sensul construirii unui nou drept internațional care, eventual, apoi să pretindă o altă universalitate.

În fața unui șoc al civilizațiilor care dă dreptate lui Samuel Huntington speranța unei păci prin drept și prin piață devine caducă. Rămâne strategia uneia din rațiuni politice și prin echilibrul de forțe, într-un sistem multipolar ce trebuie să fie compatibil cu o remondializare care să permită să se acționeze asupra riscurilor globale. Regulile desfășurării raporturilor de guvernanță devin din ce în ce mai tehnice, evolutive, administrative și mai puțin juridice, constrângătoare așa cum ne obișnuisem în ultima sută de ani a civilizației umane.

În orice caz, departe de a se înscrie în tiparele aliniate ale dreptului internațional regional, cu rol coordonator și puternic interstatal, dreptul UE reprezintă un model unic, de integrare avansată, inclusiv juridică, și cu o formulă specifică de exercitare comună a suveranității, prima generatoare a noutății juridice.

*

*        *

Dincolo de asemenea proiecții preocupante există însă o formă de identitate europeană și chiar comunitară, dar mult mai puțin exprimată și evidențiată decât cea națională, pe care o completează fără însă cu cea mai mică putință de a o înlocui. Disensiunile și diviziunile interne sunt numeroase, cu profunzimi variabile și sub diverse forme de manifestare și de depășirea lor într-o comunitate pașnică și tolerantă constituie, în cele din urmă, o valoare majoră a construcției europene. Intrată într-o perioadă preocupantă în care catastrofei ecologice i se adaugă noi amenințări, construcția europeană are nevoie, mai mult ca oricând din această perspectivă, de o adâncire și de o diversificare a formelor sale de manifestare. Într-adevăr, în contextul internațional actual se emit idei de genul că înainte de a se extinde, Uniunea ar trebui mai degrabă să-și aprofundeze integrarea și, în orice caz, să-și apere valorile proprii în fața intereselor altora.

Indiferent de dificultățile cu care se confruntă și de ceea ce îi va rezerva viitorul, Uniunea Europeană rămâne drept cel mai mare proiect de integrare între state suverane din istorie, cu o monedă comună, toate cele 27 ajunse la a lua decizii importante împreună, fiecare cu istoria și geografia sa, temerile și speranțele sale, toate alături de diferențe ce unesc și nu dezbină.


[1] P. Martin-Genier, L’Europe a-t-elle un avenir? Une approche critique de la construction européenne, Editions Studyrama, Paris, 2023, p. 69.
[2] Alain Frachon, L’ordre international né en 1945 est obsolète. Mais les propositions pour l’amender ou le remplacer ne se bousculent pas, „Le Monde”, 5.10.2023.
[3] Marc Semo, L’édition „Ramses 2024” invite à refaire le monde, „Le Monde”, 29.09. 2023.
[4] Ramses (Rapport annuel mondial sur le système économique et les stratégies) 2024. Un monde à refaire, sous la direction de Thierry de Montbrial et Dominique David, Dunod/IFRI, Paris, 2023, p. XV.
[5] Serge Sur, Eviter la guerre est une affaire de puissance, non d’idéologie et seuls les Etats-Unis disposent de la capacité à réparer leurs propres erreurs, „Le Monde”, 9.11.2023.


Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române