O dezbatere națională necesară. Există o identitate juridică unional-europeană? Dar una națională? O dilemă între explicații și implicații

Moștenitoare a unor tradiții juridice puternice, a însuși dreptului ca „ius” inventat de civilizația romană, Europa și mai apoi construcția europeană s-au afirmat mai ales în numele dreptului și prin intermediul valorilor statului de drept. La rândul său, ordinea juridică comunitară, devenită unional-europeană, a cunoscut o evoluție continuă, consistentă, în cele din urmă definitorie, până la recunoașterea formală a unei identități juridice proprii Uniunii. Referința din 16 februarie 2022 în adunarea plenară a Curții de Justiție a UE (CJUE, Curtea de la Luxemburg sau Curtea) la „identitatea însăși a Uniunii Europene ca ordine juridică comună” a declanșat  preocupări privind studiul noului concept și percepția unei evoluții ce exprimă emergența unei atari identități. De acum înainte ordinea juridică a UE nu mai e văzută și mai ales nu mai reprezintă pur și simplu noua ordine juridică din anii 1960 care trebuia să fie integrată în ordinile juridice ale statelor membre, ci se manifestă precum una comună, dar autonomă, care dispune de propria sa identitate, și care poate fi invocată ca atare de CJUE în exercitarea prerogativelor sale jurisdicționale. Implicațiile parvenirii și impunerii pe cale jurisprudențială a unui atare concept sunt majore, începând cu cele de ordin politico-juridic și dezbaterea emergenței și a semnificațiilor sale, dobândind o importanță excepțională, deopotrivă din punctul de vedere al poziționării și acțiunii politice, cât și din cel al reflecției teoretice. Dacă până mai recent marea majoritate a lucrărilor purtând asupra aspectelor pertinente aferente definirii conținutului identității juridice a UE rămâneau sectoriale și țintite, acum se tinde spre o abordare globală de percepere și afirmare a conceptului de justificare a demersurilor concrete pertinente. Un recent studiu apărut chiar într-o publicație specializată prefigurează o atare perspectivă (P. Zinonos, Émergence, contenu et mise en œuvre de l’identité juridique de l’Union: signe de maturité du „nouvel ordre juridique”?, „Revue de l’Union Européenne” nr. 676, mars 2024). Aflată încă la începuturi, dezbaterea doctrinară privind emergența și semnificațiile unei identități juridice unional-europene merită a pătrunde și în cadrele reflecției teoretice româneşti de profil, inclusiv din perspectiva rezonanțelor sale concrete.

1. Noua dezvoltare conceptual-practică unional-europeană are nevoie de o scurtă ancorare în contextul general pertinent. Din perspectiva unei „geografii retrospective” (Fernand Braudel) Europa (unită) nu reprezintă un (simplu) „expedient modern, economic ori politic” (Denis de Rougemont), ci fructul deopotrivă al unei istorii și al unei culturi. Ea se întemeiază, înainte de toate, pe o civilizație comună, dar, totodată, își poate revendica și invoca istorii și identități naționale; pe baza acestei duble recunoașteri își urmează drumul propriu construcția europeană. Filosofia sa e purtătoarea semnificațiilor și ne oferă explicații ale reperelor valorice aferente. Dincolo de succesiunea evenimentelor și particularitățile perioadelor și cadrelor lor de manifestare, Europa s-a constituit în serviciul individului și al dreptului. „Noi nu coalizăm state, unim oameni”, afirma tranșant unul dintre fondatorii săi, Jean Monnet (1888–1979), iar marele vizionar al proiectului european, Victor Hugo (1802–1885), îl prefigura încă din veacul al 19-lea ca „o unitate de limbă, unitate de monedă, unitate de meridian…”, dar și ca o „unitate de cod…”.

Ecuația celor două fundamente definitorii este perfect ilustrată de reperele constitutive ale spațiului civilizațional european, în succesiunea lor istorică. Aici și astfel s-au născut democrația și filosofia (secolele VI–V î.e.n.), s-a descoperit dreptul natural (secolele I–II), au avut loc: difuzarea creștinismului (secolele IV–X), cucerirea libertăților colective (secolele XII–XV), apariția umanismului (secolele XIV–XVI), propagarea teoriei separației puterilor (secolul al XVIII-lea), proclamarea Drepturilor omului (sfârșitul secolului al XVIII-lea), afirmarea dreptului popoarelor la autodeterminare (secolul al XIX-lea) ori cuceririle democratice (secolele XIX–XX). Apărută din preocuparea păstrării păcii și evitării declinului bătrânului continent ideea unității europene s-a concretizat instituțional după cel de-al Doilea Război Mondial în mod progresiv în virtutea tratatelor constitutive: de la Roma (1957), Actul Unic European (1986), de la Maastricht (1992), Amsterdam (1997), Nisa (2001), Lisabona (2007). Toate aceste evoluții au condus la cristalizarea și impunerea ca ipoteză identitară a Europei, într-un peisaj mondial al interdependențelor globale, pe cea de „putere normativă”, ale cărei specificitate și strategie de afirmare se întemeiază pe preferința pentru generalizarea unor reguli general acceptate, opozabile tuturor și legitimizate prin consens.

Uniunea Europeană, așa cum o cunoaștem, este, înainte de toate, o construcție juridică. Instituțiile sale și-au elaborat și pus în aplicare politicile comunitare sprijinindu-se pe tratatele fondatoare și căutând ca prevederile acestora să fie cât mai deplin aplicate, în litera și spiritul lor. Intruziunea și reflexele juridice ale dreptului unional-european se pot constata în ansamblul activităților statelor membre. Instituțiile de la Bruxelles veghează ca libera circulație a persoanelor, bunurilor, serviciilor sau a capitalurilor să fie neîngrădite și caută să înlăture măsurile cu efect echivalent. Europa unită nu s-a născut dintr-un război de independență, nu este efectul cuceririi puterii ori ocupării de teritorii. Nu este nici rezultatul adeziunii tuturor la aceeași cauză. Aceasta este și rămâne prin definiție o formulă născută din nevoia lărgirii și consolidării pieței, precum și o rezultantă a acțiunii juridice. Pentru a evoca cel mai nimerit rolul dreptului în construcția europeană, putem invoca mai ales fenomenul de europeanization through law (europenizare prin drept). Prin regulamentele, directivele, deciziile ori jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene s-au modificat substanțial cadrul juridic și sectoare întregi de activitate în statele membre. Fără poliție, armată, resurse bugetare majore, comparabile cu cele ale multora din statele membre, Uniunea Europeană s-a impus prin Drept. Ea este expresia majoră a victoriei și puterii Dreptului de a conduce Economia și Politica. Subordonarea juridicului de către politic tinde să devină o amintire. Dacă secolul al XX-lea a fost, prin excelență, unul politic, urmând unui mare veac juridic, poate cel mai mare pe care l-a cunoscut Lumea și Europa în această privinţă, ce va fi secolul al XXI-lea din această perspectivă? Pentru Europa și nu numai o atare provocare devine una esențială, ale cărei răspunsuri adecvate trebuie integrate contextului mai general al preocupărilor de reformare a construcției europene în consonanță cu noile date ale realității.

2. La nivelul discuțiilor doctrinale, identitatea juridică a UE nu e întotdeauna menționată și nici nu e înțeleasă ca fiind susceptibilă a forma un concept autonom. Fără îndoială, atât analiza efectelor juridice ale valorilor UE, cât și a mecanismelor excepționale pentru a asigura aplicarea lor efectivă sunt cruciale spre definirea conținutului material al acestei identități. Totodată, o apreciere mai globală în lumina sistemului juridic comun și a implicațiilor conceptului asupra raporturilor între ordinile juridice naționale și cea a Uniunii se impune în mod necesar. Și aceasta cu atât mai mult cu cât ar putea să constituie o etapă majoră în efortul de (re)conceptualizare necesară pentru remedierea în mod eficient a deficiențelor contemporane manifestate în mecanismele statului de drept european ori chiar spre a le defini mai precis. Desigur, din perspectiva autorului studiului evocat evoluția ordinii juridice și judiciare europene nu lasă nicio îndoială asupra nevoii de a clarifica efectele acestei identități asupra funcționării UE și în privința raporturilor cu statele membre. Cele câteva referințe exprese la identitatea UE rămân mute în privința procedurilor de prezervare și a efectelor privind articularea dreptului unional-european și a drepturilor naționale. Departe deci de a răspunde la chestiuni deja în suspensie asupra unei analize teoretice satisfăcătoare a pluralismului juridic al Uniunii ori chiar a articulării drepturilor naționale cu dreptul UE în special în caz de conflicte constituționale, recunoașterea expresă a identității juridice a Uniuni relevă totuși mizele în discuție. Într-adevăr, evoluția e operată într-un context în care Curtea de la Luxemburg s-a pronunțat în sensul că e exclus ca valorile comune enumerate la articolul 2 din Tratatul Uniunii Europene (TUE), concretizare, de asemenea, și în alte dispoziții, să afecteze în mod negativ „identitatea națională a unui stat membru, în sensul art. 4 alin. (2) TUE” ori că această din urmă dispoziție ar putea dispensa statele membre de obligația de a se conforma exigențelor ce decurg din dreptul Uniunii.

Varietatea chestiunilor fundamentale – enunțate mai degrabă decât rezolvate – cu emergența unei identități a UE ca ordine juridică comună, cheamă la prudență în definirea și analiza unui atare concept. S-ar cuveni în special, cel puțin pentru început, să nu se simplifice prea mult identitatea juridică unional-europeană, spre a se evita riscul de a se ajunge la un concept generic, în susținerea formală a anumitor poziții axiologice. În mod asemănător, se impune a nu se ajunge la formalizarea excesivă a acesteia, cu posibilitatea astfel de a o reduce la un concept vid ori la o simplă revendicare de autoritate a dreptului UE. Cu atari precizări și precauții și într-o analiză prospectivă, P. Zinonos ne propune o viziune complexă a noțiunii, în calitate de element al unui sistem juridic coerent. Confruntarea argumentelor avansate în jurisprudență, de doctrină și provocările juridice contemporane obligă la urmărirea unui dublu obiectiv, deopotrivă teoretic și practic Este vorba, pe de o parte, de preocuparea spre a oferi o contribuție la dezbaterea academică aferentă subiectului, subliniindu-se importanța unei abordări sistematice și globale, iar pe de alta, de a furniza instrumentele unei analize concrete pentru a permite practicienilor dreptului să facă operațional noul concept aflat în discuție. Din această perspectivă se optează pentru o prezentare a problemei în care, înainte de a studia originile și conținutul identității juridice a UE, să se analizeze sistemul Uniunii și ordinea sa juridică comună; urmează apoi evaluarea mizelor practice legate de funcționarea acestuia și a articulării respectivei identități juridice cu cele naționale ce ilustrează valoarea adăugată a acestui concept de drept unional-european. În fine, în cadrul concluziilor degajate, se subliniază inclusiv necesitatea și pertinența unui efort colectiv de cercetare prospectivă a conceptului pentru coerența globală a sistemului juridic comun.

3. Trecerea de la o nouă ordine juridică la un sistem juridic comun. Relațiile dintre ordinea juridică a Uniunii și cea a statelor membre sunt structurate pe baza formulei extrase din jurisprudența Van Gend en Loos (din 5 februarie 1963) potrivit căreia Comunitatea „constituie o nouă ordine juridică de drept internațional, în profitul căreia statele au redus, chiar dacă în domenii limitate, drepturile lor suverane și al căror subiect sunt nu numai statele membre, ci și, de asemenea, resortisanții lor”. Precizate în hotărârea din cauza Costa (15 iulie 1964), în care noua ordine juridică e descrisă ca fiind integrată în ordinile juridice ale statelor membre, caracteristicile acestei noi ordini juridice au fost fasonate și au evoluat prin intermediul interacțiunilor dintre Curtea de Justiție de la Luxemburg și judecătorii naționali în cadrul deci al sistemului jurisdicțional comunitar. Relațiile dintre ordinile juridice naționale și ordinea juridică a Uniunii, pe cât posibil exprimate în limbaj juridic și în contextul procedurilor judiciare specifice nivelului național sau european, se întemeiau toate pe un echilibru determinat între sfera politică și cea juridică a construcției europene. Orice analiză a raporturilor dintre ordinile juridice implicate manifesta și, într-o anumită măsură, promova un echilibru specific între cele două sfere în prezență. Ca atare, într-un asemenea context interacțiunile în cauză nu se puteau limita la efectul direct al dispozițiilor dreptului comunitar, la primatul și interpretarea sa uniformă în toate statele membre. Ele priveau, în mod inevitabil, și principiul egalității între statele membre și reflectau astfel și pe cel mai larg al loialității sistemice. Pentru ca aceasta din urmă să se concretizeze prin orice principiu ori normă ale dreptului UE, relațiile între ordinile juridice constituind Uniunea trebuiau să fie sistemice; în afara unui atare sistem, nici egalitatea între statele membre nu putea să fie efectiv garantată, nici UE nu putea funcționa precum o platformă de coexistență juridică ordonată. Jurisprudențele naționale recente care pun în discuție principiul primatului dreptului UE, la rându-i acesta din urmă o altă concretizare a principiului de loialitate, sunt considerate tot atâtea ilustrații tangibile ale absenței unei înțelegeri sistemice în sânul Uniunii și care ar invita la acoperirea acestei lacune. Conexiunile radicale ce pot decurge din această absență, în termeni de coerență și de securitate juridică în sistemul juridic comun, adaugă mizelor conceptuale pe cele practice. Astfel, a clarifica contururile procesului de integrare ori, cel puțin, schițarea sistemului juridic comun e o etapă indispensabilă pentru a discuta relația între ordinile juridice implicate în Uniune și constituie una limitată a oricărei analize globale a identității sale. Mai întâi e apreciat ca esențial a se face o distincție terminologică între ordinea juridică a Uniunii și sistemul juridic al acesteia; în timp ce prima înglobează ansamblul conținuturilor și principiilor noii ordini juridice, secundul se referă la toate ordinile juridice implicate în Uniune, atât cea proprie, cât și cele naționale. O atare analiză a sistemului juridic comun și a procesului de integrare poate apărea oarecum nouă. Totuși, ea se înscrie în prelungirea jurisprudenței stabilite de CJUE. Tranziția de la noua ordine juridică spre un sistem juridic comun e deci mai mult decât o conștientizare crescândă, ori o evoluție radicală. O paralelă cu chestiunile prejudiciale rezolvate prin hotărârea Van Gend en Loos facilitează ilustrarea acestei teze. În consecință, respectiva procedură nu viza stabilirea capacității dreptului comunitar de a produce un efect direct în ordinea juridică națională, această problemă fiind tranșată de dreptul național, ci privea precizarea faptului dacă o dispoziție dată a tratatului producea un asemenea efect. Dincolo de a clarifica și preciza caracteristicile dispoziției în cauză și de a confirma că instanța de la Luxemburg e singurul organ competent să statueze în ultim resort asupra efectului direct al prevederilor dreptului comunitar, jurisprudența dată a stabilit capacitatea acestuia de a produce un efect direct în virtutea numai a respectivului drept, independent de opțiunile operate de ordinile juridice naționale privind dreptul internațional. Capacitatea generală a dreptului UE exprimă astfel nu numai principiul egalității între statele membre și regula pacta sunt servanda, ci sugerează, de asemenea, o legătură strânsă, dacă nu sistemică, între ordinile juridice ale statelor membre și noua ordine juridică unional-europeană.

Această legătură e considerată baza unei atari evoluții integrative. Fără a insista în amănuntele demonstrației autorului, să mai precizăm că efortul său de clarificare ordonată a relațiilor juridice în cadrul sistemului Uniunii și de definire, cel puțin parțială, a identității sale juridice se întemeiază pe o viziune specifică a respectivului sistem. Ea reflectă, înainte de toate, procesul de concretizare a principiului loialității prin intermediul diferitelor sale manifestări ale dreptului UE, precum principiile și dispozițiile de drept primar și derivat. Apoi, se propune o reprezentare piramidală a sistemului juridic al UE, sub forma unei structuri compusă din componente ale dreptului statelor membre și elemente ale ordinii juridice comunitare. Permițându-se sistematizarea coexistenței ierarhiilor concrete, modelizarea propusă exprimă concilierea pluralismului cu conceptul de ierarhie, care fondează orice ordine juridică și condiționează capacitatea sa de a coexista cu altele, precum și de a garanta în mod eficient un ansamblu de drepturi în profitul subiectelor sale.

4. Desigur, definirea identității juridice a Uniunii nu se limitează la simpla documentare, oricât de amănunțită și de articulată a apariției sale într-o jurisprudență relevantă și a cursului urmat ulterior, cu mai multă sau mai puțină consecvență. E, poate, și mai important a surprinde și expune funcțiile și caracteristicile sale înainte de a purcede la explorarea conținutului său material. Asociat tradițional înregistrării civile a individului, conceptul de identitate a fost arareori ales spre analiza unor raporturi normative și încă și mai puțin pentru studierea relațiilor dintre ordini juridice. Uneori noțiunea de identitate a fost invocată pentru a justifica teorii constituționale, fără a se sprijini exclusiv pe relații între norme. Atari teorii sugerează, în principiu, faptul că ansamblul normelor unei ordini internaționale trebuie să respecte identitatea sa, aceasta din urmă devenind astfel o condiție necesară a capacității lor să producă efecte obligatorii. Sprijinindu-se pe asemenea perspective teoretice și procedând la introducerea conceptului de identitate în sfera dreptului, jurisdicțiile naționale constituționale au contribuit la adăugarea acestei noțiuni și în domeniul dreptului UE. Conceptul respectiv a devenit în acest mod parte integrantă a relațiilor dintre ordinile juridice naționale și cea a Uniunii Europene. După cum ea e definită și percepută pe baza unui criteriu material sau a unuia literal (formal), momentul integrării sale în dreptul UE variază. Criteriul material se concentrează pe un conținut substanțial dat, precum drepturile fundamentale ori principiile de guvernanță. Așa se face că trecerea de la o concepție pur politică ori sociologică a noțiunii de identitate către un concept juridic trimite la o decizie a Curții Constituționale italiene din 27 decembrie 1973 (Cauza Frontini) ori cea a Curții germane de la Karßruhe din 29 mai 1974 (speța Solange). Criteriul literal se focalizează pe utilizarea explicită a expresiilor precum identitate, elemente fundamentale, principii fondatoare ori clauze de eternitate. Dintr-o atare perspectivă identitatea juridică devine un concept pertinent pentru dreptul comunitar mai recent, respectiv printr-o decizie a Consiliului Constituțional al Franței din 27 iulie 2006 (referitoare la legea DAVSI). Dincolo de atari aspecte noțiunea ce ne interesează reprezintă o prerogativă a ordinilor juridice ale statelor membre în raport ori chiar în opoziție cu ordinea juridică a Uniunii. Chiar dacă nu a fost inițial teoretizat în relație directă cu aceasta din urmă, conceptul de identitate a fost introdus în tratate sub influența obligației Uniunii de a respecta „identitățile naționale, inerente structurilor fundamentale, politice și constituționale (ale statelor membre), inclusiv autonomiei regionale și locale”. Așa se face că doctrina abundă în analize privind funcțiile și caracteristicile identităților juridice ale statelor membre în lumina noțiunilor de identitate națională ori constituțională. Totuși, conceptul de identitate nu a fost utilizat pentru a discuta în mod direct despre sistemul juridic propriu UE. În urma hotărârilor CJUE privind condiționalitatea legată de statul de drept, el a fost menționat într-o cerere prejudicială (C-225/22) privind interpretarea articolelor 2 din TUE și 19 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), dar foarte puține cercetări au fost antamate asupra noțiunii ca atare de identitate juridică a UE.

Așa cum ține să precizeze autorul invocat, efortul de definire și de conceptualizare a acesteia trebuie să depășească abordarea istoricistă și istorică, care e ancorată în perspective naționale, ca una restrictivă întrucât exclude rolul normativ al identității pentru ansamblul Uniunii. Conceptul de identitate proprie a Uniunii nu ar putea și nu ar trebui să fie considerat ca expresie formală a unui sentiment de apartenență „înrădăcinată într-un demos etnocentric și legată de memorii naționaliste”. În plus, nu s-ar cuveni percepută ca manifestare și prezervare a factorilor etnici a priori obiectivi, precum limba comună, cultura partajată și rădăcinile istorice comune. Faptul că UE nu e un stat ar justifica această distincție între identitate proprie a Uniunii și anumite concepții de identitate juridică a statelor membre. Cu toate acestea, justificarea teleologică a respectivei distincții este la fel de crucială și conduce la o definiție pozitivă a conceptului. Pentru a defini și conceptualiza identitatea Uniunii Europene s-ar impune să urmărim obiectivul său general, care constă în a asigura coexistența pașnică între statele membre, precum și între ordinile lor juridice. Un corolar esențial al acestei misiuni definitorii e garanția drepturilor înscrise în patrimoniul juridic al indivizilor, în particular al oricărui justițiabil aparținând competenței jurisdicționale a unui stat membru. Ca piatră unghiulară a relațiilor între ordinile juridice naționale și cea a Uniunii, acest obiectiv reflectă o caracteristică fundamentală a respectivelor raporturi: echilibrul între dimensiunile politică și juridică. Identitatea juridică a Uniunii devine astfel un instrument esențial pentru urmărirea scopului (telos) al UE. Așa se face că la un nivel ridicat de abstractizare, identitatea Uniunii se confundă cu principiul mai larg al loialității, subînțeles sistemului juridic comun, și toate concurând la realizarea obiectivelor UE. Într-un plan mai concret, el relevă două aspecte: material și formal, iar exprimarea acestei duble identități și definiții a conținutului său specific trebuie să se bazeze pe elemente tangibile, în special dispozițiile explicite ale tratatelor, dar și pe elemente de context, nescrise, istorice ori politice. Aspectul formal al identității Uniunii trimite la un conținut structural, punând accentul pe coexistența juridică în sânul sistemului și pe perenizarea sa. El e expresia voinței politice de apartenență la Uniune și ar trebui să fie reflectat în conținutul identităților juridice ale statelor membre. Căutând să garanteze perenitatea sistemului ca un fenomen juridic permanent, această componentă structurală devine elementul central al funcționării sale. Ea reprezintă în acest mod nu numai un instrument conceptual esențial, ci și o condiționare a aplicării aspectului material al identității juridice unional-europene. Spre deosebire de aspectul material, cel formal nu e intersectat și nu interacționează cu drepturile naționale. În pofida faptului că poate antrena consecințe specifice pentru ordinele juridice ale statelor membre, el e definit și aplicat numai în virtutea dreptului Uniunii. Principalele elemente ale sale includ principiile ce guvernează structura juridică și funcționarea UE. Se citează în acest sens, principiul cooperării loiale [art. 4 alin. (3) din TUE] și cel al legalității exprimat de regula pacta sunt servanda. Aspectul formal al identității juridice unional-europene justifică acțiunea Curții de Justiție spre a acoperi lacunele lăsate, în mod intenționat sau nu, de legislatorul comunitar și pot face să evolueze structura sistemului. Poziția instanței ca gardian al acestui drept, în sensul prevederilor articolului 19 alin. (1) din TUE și echilibrul constituțional rezultat din separația competențelor reglementare și jurisdicționale între Uniune și statele membre sunt tot atâția parametri ai structurii sistemului juridic comun cu o influență asupra conținutului ce va rezulta din exercițiul competenței CJUE. În situații ambigui, precum în cazul competenței materiale a Parchetului European axată pe infracțiuni relative la protecția intereselor financiare ale Uniunii, Curtea e chemată să definească și să delimiteze întinderea acestei competențe. Făcând aceasta, ea va concretiza echilibrul sistemic între diferiți parametri, precum eficiența dispozițiilor privind protecția intereselor financiare ale Uniunii și absența de armonizare în definiția materială a infracțiunilor. Aspectul material al identității Uniunii Europene nu e legat intrinsec de structura sa ca sistem. Conținutul său poate îngloba elemente care fac parte, de asemenea, și din identitatea statelor membre, precum valorile comunitare și drepturile fundamentale protejate în virtutea dreptului unional-european. Articolul 2 din TUE enumeră valorile fondatoare ale Uniunii și comune statelor membre în timp ce art. 52 și 53 din Carta drepturilor fundamentale a UE definesc multiplele surse de drepturi cu referințe explicite la ordinile constituționale ale statelor membre și la Convenția (europeană) pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Jurisprudența recentă a CJUE privind independența judiciară și valorile statului de drept confirmă că partajul valorilor ori protecția paralelă a drepturilor de către statele membre și Uniune pot ridica probleme atunci când standardele unional-europene intră în conflict cu cele naționale. Astfel, atunci când pluralitatea izvoarelor de valori și de drepturi fundamentale e recunoscută în dreptul primar, aplicarea lor paralelă devine, în unele cazuri, imposibilă. Hotărârile privind condiționalitatea legată de statul de drept au subliniat că această incompatibilitate potențială nu constituie numai un conflict de norme aplicabile, ci afectează însăși identitatea Uniunii. Rezolvarea unui atare conflict fundamental ne readuce la aspectul formal al sistemului, precum și la procesul de concretizare a principiului de loialitate. Într-adevăr, soluționarea unui atare conflict nu se bazează numai pe ordinea juridică unional-europeană și nici pe cea a unui stat membru; ea devine o chestiune de metodologie a mecanismelor și a regulilor concrete care, în cele din urmă, disting câmpurile de aplicare respective de standardele de protecție ale Uniunii și ale statelor membre.

Definiția conținutului material al identității Uniunii demonstrează proximitatea între standardele legate de valori și drepturile și standardele corespunzătoare ale statelor membre. În acest sens, prin hotărârea sa din 16 februarie 2022  s-a statuat că „valorile conținute în articolul 2 din TUE au fost identificate și sunt protejate de către statele membre. Ele definesc însăși identitatea UE ca ordine juridică comună”. Acestea rezumă și reflectă „morala convențională” (T. Tridimas) a Uniunii în ansamblul său, subliniind continuitatea ideologică a ordinii sale juridice în raport cu ordinele juridice ale statelor membre. Valorile UE exprimă atunci tradițiile constituționale comune și corespund definiției principiilor după Ronald Dworkin. Acesta analizează un principiu ca o exigență de justiție, de echitate ori de o altă dimensiune a moralei. Două observații s-ar impune în privința definiției conținutului material al identității juridice unional-europene în raport cu prevederile art. 2 din TUE. În primul rând, formularea Curții nu e clară în a ști dacă valorile constituie singurul conținut al identității juridice a Uniunii. Absența clarității lasă suficient spațiu spre a reține că valorile comune formează conținutul material al identității Uniunii, dar nu singurul său element. În al doilea rând, valorile UE reprezintă un concept juridic neobișnuit (M. Cartabia) care trebuie definit el însuși, în afară de definirea celui de identitate. Pentru a fi pertinentă în practică, definiția valorilor unional-europene nu se poate reduce la recunoașterea caracterului lor juridic ori politic. Principala provocare rezidă în efectele juridice recunoscute conținutului atașat fiecăreia dintre ele. În afară de asta, operațiunea de definire constă mai puțin în a căuta gradul de specificitate al termenilor folosiți de redactorii tratatelor la art. 2 TUE, cât a identifica dispozițiile și principiile juridice mai specifice ce sunt reflectate în termenii respectivi. Din punct de vedere practic e esențial să se examineze procesul de identificare și delimitare a conținutului valorilor Uniunii, ceea ce, prin extensie, privește aspectul material al identității juridice a sa. La fel ca și recunoașterea principiilor relative la tradițiile constituționale comune CJUE e însărcinată să definească din punct de vedere juridic valorile UE. Convergența conținuturilor materiale în cadrul sistemului nu e rezultatul unei constatări de tendință în legislația statelor membre, ci mai degrabă autoritatea hotărârilor Curții. Este totuși important de notat că instanța nu definește în mod arbitrar respectivul conținut, urmărind parametrii și condițiile sistemului juridic al UE și conferind efect principiului loialității. Atunci când tratatele ori legislatorul unional-european introduc expresii concrete ale unei valori, CJUE trebuie să definească conținutul juridic al acesteia în coerență cu respectivele manifestări. În absența de expresii concrete competența instanței se limitează la garantarea unui nucleu absolut fără a putea efectua alegeri specifice privind definirea concretă a valorilor. Relația sinergică între puterea judiciară și legislație ar ilustra dubla natură a valorilor UE, una nu numai juridică ci, deopotrivă, și politică. Pe plan politic, ele impun obligații ale Uniunii și legislatorilor naționali de a preciza și aplica conținutul aferent. În sens juridic, ceea ce face parte integrantă din identitatea juridică a Uniunii, valorile înglobează două componente: un nucleu substanțial și un altul formal. Cel din urmă trimite la capacitatea justițiabililor de a contesta o violare prezumată în fața unui organ jurisdicțional. Cel substanțial, evocă garanțiile a căror absență ar face o valoare dată pur teoretică și iluzorie. Integrată în sistemul juridic al Uniunii și, în consecință, articulat cu principiul general al loialității niciunul dintre cele două nuclee – substanțial și formal – nu pot fi modificate în mod unilateral, inclusiv în caz de competențe legislative rezervate autorităților naționale. Chiar dacă numai dublul nucleu face parte din identitatea juridică a Uniunii sinergia între aspectele formale și materiale contribuie la evoluția dinamică a conținutului vizat. Nucleul formal al valorilor, legat de controlul jurisdicțional constituie o garanție minimală bazată pe funcționarea sistemului. Elementul substanțial reprezintă și el un nucleu minimal dar mai dinamic, reflectând interacțiunea între aspectele politice și cele juridice. Atunci când acțiunea legislativă conferă efect conținutului politic, cel juridic al valorilor se lărgește spre a îngloba, de asemenea, și nucleul principiilor și garanțiilor nou adăugate. Aici e important a se face o distincție între nucleul de valori al Uniunii și conținutul esențial al drepturilor fundamentale. Acesta din urmă pune accentul pe garantarea prerogativelor și intereselor individuale și nu poate fi în niciun caz limitat. Cel al valorilor cuprinde totuși aspecte sistemice corespunzătoare intereselor colective, nu numai din cauza economiei sale formale ci și din cea a dinamismului definiției componentei sale materiale care ține cont de acțiunea legislativă.

5. Concluziile articolului sunt relevante pentru scopul întregii construcții teoretice expuse cu insistență și arguție. Luând act de emergența conceptului de identitate juridică a Uniunii, ni se sugerează că aceasta „marchează maturitatea sistemului juridic comun și cheamă la o clarificare a structurii și funcționării sale, în particular în ceea ce privește raporturile între ordinile juridice naționale și cea unional-europeană”. Într-o analiză prospectivă și normativă vizând să ofere o înțelegere coerentă și imediat aplicabilă, sistemul respectiv e prezentat ca o structură multidimensională ce agregă ordinile sale juridice constitutive grație principiului loialității. Acesta din urmă, chiar abstract, ar juca un rol fundamental permițând analiza funcționării sistemului prin intermediul raporturilor circulare între principiile juridice, obligațiile, mecanismele procedurale și alte norme. Articolul susține, așadar, că fiecare principiu, procedură ori normă de drept ale UE concretizează principiul loialității și se articulează cu alte componente ale sistemului la diferite niveluri de abstracție. Referitor la conținutul identității juridice a Uniunii autorul se îndepărtează de tendința doctrinală care se concentrează exclusiv pe valoarea juridică a valorilor enumerate la art. 2 din TUE. Fără a pretinde la o identificare exhaustivă a conținutului acestuia se avansează teza că, la un nivel de abstracție ridicată, acesta înglobează principiul de loialitate. La unul mai concret ea comportă două aspecte: unul material (care privește valorile, principiile și drepturile fundamentale garantate în sistem) și altul formal (ce se raportează la buna funcționare a sistemului și la prezervarea sa ca fenomen juridic). Dintr-o perspectivă temporală, aspectul formal, înglobând principiile structurale și sistemul jurisdicțional al Uniunii, precede în mod logic aspectul material, caracterizat prin dinamismul conținutului său, precum și printr-o distincție între componentele sale politice și juridice. În pofida priorității teoretice acordate aspectului formal, articolul susține că cele două aspecte ale identității juridice a Uniunii generează o sinergie sistemică favorizând evoluția conținutului lor respectiv. O atare sinergie e identificată, de asemenea, între CJUE și judecătorii naționali, ale cărei interacțiuni permit să se definească parametrii concreți ai identității juridice unional-europene și să facă să evolueze conținutul său material. Ca atare, chiar dacă aspectul formal al respectivei identități ar fi analizat ca dependent exclusiv de dreptul UE, aspectul său material e văzut ca fiind imbricat și în interacțiunea cu drepturile naționale. Efortul de a distinge între componentele politice și juridice e constant. Analiza principiului loialității, ca o normă fundamentală abstractă, se manifestă la toate nivelurile sistemului prin expresii concrete și face din principiu o punte între angajamentele politice și conținuturile juridice (obligatorii). Apoi, justificarea aspectului formal al identității juridice a UE e căutată în voința inițială de a participa la sistem, în timp ce justificarea evoluției dinamice a aspectului său material e căutată în articularea coerentă între acțiunea legislativă și dispozițiile formale ale dreptului UE. Analiza duală a conținutului valorilor europene, cu un conținut politic larg și un nucleu juridic restrâns, care numai el face parte din identitatea juridică, ar permite ilustrarea acestei idei. Nucleul valorilor comportă un conținut substanțial legat de garanțiile ce împiedică ca acestea să devină teoretice și iluzorii și unul formal legat de controlul jurisdicțional. Este, de altfel, și metoda urmată de judecătorii însărcinați cu asigurarea respectării conținutului substanțial ce clarifică raporturile între politic și juridic, precum și posibilitatea evoluției dinamice a conținuturilor lor vizate. Magistrații responsabili cu asigurarea respectării conținutului juridic trebuie să definească ceea ce aparține acestuia. Metoda sistemică aferentă constă în a raporta dispozițiile relativ abstracte, precum cele ale articolului 2 al TUE, de cele ale dreptului primar ori derivat care exprimă concret una sau alta dintre valori, chiar dacă acțiunea specifică a legislatorului e posterioară dispozițiilor abstracte. Într-o atare schemă CJUE deține monopolul definirii autentice a conținutului valorilor și, în general, a identității juridice a Uniunii. Cu toate acestea, ea nu e singura competentă pentru a cunoaște litigiile relative la aspectul material al acestei identități și cu atât mai puțin a celor privind articularea sa cu identitățile juridice ale statelor membre. Judecătorii naționali pot, în cadrul competențelor lor, să meargă dincolo de Curtea de la Luxemburg în definirea nucleului juridic al valorilor Uniunii dacă există expresii concrete mai detaliate în propria lor ordine juridică. În plus, în cadrul dialogului între judecători, cu precădere în cazul unei trimiteri preliminare, ar putea fi adoptate de CJUE viziunile naționale extensive asupra nucleului valorilor. Aceasta ar fi facilitată dacă mai multe ordini juridice naționale aderă la interpretarea extensivă și permit astfel emergența unui consens constituțional susceptibil să îmbunătățească conținutul tradițiilor constituționale comune. Față de aceasta se consideră important a se nota distincția operată între nucleul de valori și tradițiile constituționale comune, chiar dacă acestea din urmă dau efecte valorilor. Nu ar exista deci automatism atunci când adoptarea extensivă a unui conținut legat de valorile UE ar aparține judecătorilor naționali. Totuși, rezultă că punerea în aplicare a identității juridice a Uniunii depinde de metodele utilizate de actorii sistemului și de modul în care judecătorii, naționali ori europeni, își exercită prerogativele lor jurisdicționale. Aceeași constatare ar fi valabilă și în privința articulării sistemice a identității juridice a Uniunii cu identitățile juridice ale statelor membre. O atare operațiune se impune întrucât viziunea pluralistă a sistemului ar fi incompatibilă cu admiterea disonanțelor jurisprudențiale asupra celor mai fundamentale aspecte ale ordinilor juridice implicate. Emergența unei identități juridice proprii Uniunii poate chiar să crească riscul de conflicte de identități, dacă judecătorii sistemului adoptă interpretări contradictorii ale conținutului lor legate deopotrivă de identitatea juridică unional-europeană și de cea a unui stat membru. Articolul sugerează că tehnica de aplicare paralelă a standardelor naționale și europene, în funcție de gradul de armonizare permite anticiparea unor atari conflicte, bazându-se pe acțiunea legislativului. Fără a ține seamă de cele anterioare, subtilitatea de apreciere a gradului de armonizare cere o legitimitate incontestabilă pentru ca un organ jurisdicțional să poată soluționa în mod eficient un conflict potențial, pronunțându-se asupra articulării specifice, într-un context factual dat, a elementelor contradictorii legate de cele două identități juridice aflate în sistem. Se consideră important de reținut că analiza sistemului juridic al Uniunii și a identității sale nu permite a prezuma că instanța de la Luxemburg are în prezent competența de a articula identitățile juridice ale statelor membre cu cea a UE. Ea întărește tehnicile de anticipare și conform logicii sistemice preconizate contribuie la rezolvarea conflictelor de identitate. Dar chiar dacă CJUE joacă un rol central, articularea identităților depinde de specificitățile sistemului și de acțiunea diverșilor actori. Este evident că nicio analiză teoretică, inclusiv cea propusă de autorul de față, nu e suficientă spre a garanta, fie ea cât de corectă și de precisă, buna funcționare a sistemului juridic comun. Fără acțiuni la nivelul Uniunii și probabil, tot așa, și la nivel național, pentru o mai bună articulare a identităților juridice ale sistemului, emergența conceptului permițător de identitate juridică a Uniunii ar putea rămâne o cochilie vidă ori ar deveni catalizatorul unei radicalizări a conflictelor normative în numele identităților.

6. Concluzii, semnale, teme de dezbatere. În mod evident, având în vedere momentul la care intervin, analizele și perspectivele propuse, sugestiile pe care le formulează și exprimă în mod direct și mai ales implicit, precum și implicațiile profunde, concrete politico-juridice pe care le poate genera urmarea concluziilor susținute, teza emergenței, conținutului și aplicării unei „identități juridice a Uniunii Europene”, ca semnal de maturitate a „noii ordini juridice”, se impune a fi tratată cu maximă atenție, spre deplină înțelegere și pentru aceasta dezbătută cu responsabilitatea cuvenită. Deși prezentate ca rezultat al cercetării în cadrul elaborării, susținerii și publicării unei teze de doctorat, cu titlul, în sine, la rându-i, semnificativ Identité(s) transnationale(s) de l’Union européenne. Analyse juridique pour un système de protection effective des droits, revigorate și actualizate în lumina considerentelor hotărârii CJUE din 16 februarie 2022, și într-o notă de subsol se menționează că „Toate opiniile sunt personale”, demonstrația și concluziile studiului evocat și comentat invită la o reflecție profundă asupra problemelor juridico-politice pe care le evocă. Surprinde, înainte de toate, radicalitatea afirmării tranșante a emergenței și deja afirmării unei „identități juridice a Uniunii” care ar marca „maturitatea sistemului juridic comun” și ar chema la o clarificare a structurii și funcționării sale în particular în privința „raporturilor între ordinile juridice naționale și cea a UE”. Și toate aceste evoluții, consolidări și noi certitudini sub tutela CJUE și a noilor sale tendințe jurisprudențiale. De remarcat că, cel puțin până acum, problema unei „identități juridice europene” în general, și cea legată de construcția europeană în special, era abordată cu multe precauții și multiple nuanțări, atunci când, pur și simplu nu era ignorată, cel mai probabil din motive de oportunitate și prematuritate. Cel mai adesea se sublinia că „identitatea națională rămâne principala figură de atașament colectiv”, cu mențiunea că „e totuși posibil a se identifica liniamente ale unei identități europene studiind componentele, valorile și caracteristicile sale occidentale” (L. Warlouzet, „Histoire de la construction européenne depuis 1945”, Editions La Découverte, Paris, 2022, p. 93). O atare construcție teoretico-practică și mesajul său trebuie privite și analizate, deopotrivă, în siajul Uniunii Europene ca o construcție instituțional-politică edificată preponderent prin utilizarea instrumentelor juridice, inclusiv a dezvoltărilor jurisprudențiale consecvente și a particularităților noului drept european. Ea se înscrie conceptual în ecuația acestuia din urmă de a fi un amestec între tradițiile continentale și cele de common law, între dreptul internațional și cel național, „o creatură stranie care se derobează de orice genealogie ori traiectorie clare” după cum îl caracteriza T. Herzog (în a sa A Short History of European Law, 2018). Cercetătorii problemei au păreri divergente în privința cauzelor acestor transformări (trecerea de la internațional la național, de la legislație la jurisprudență). Unii gândesc că puterile dobândite de CJUE nu erau prevăzute în tratatele fondatoare și ar fi mai degrabă fructul eforturilor unui grup de juriști care lucrau în instituțiile europene în anii 1970 și promovau cu fervoare integrarea europeană. Căutând să acopere lacunele importante ale tratatelor de la Roma din 1957, ei au pus la punct un mecanism eficient pentru a constrânge guvernele naționale să se supună reglementărilor unional-europene spre atingerea obiectivelor preconizate. Pe o atare linie de gândire am putea deduce că noua generație de „integraționiști” bruxellezi înțelege să actualizeze tradiția în noile condiții istorice și să consolideze în același timp construcția europeană precum o „unitate de drepturi” și o „comunitate de valori”. După cum transpare aici și viziunea mai generală, dar care tinde să generalizeze și practica în extindere ale utilizării justiției (jurisdicțiilor, mai exact) ca leviere (pretins juridice) de promovare a perspectivelor politice uniforme. Dincolo de aprecieri și observații posibile, este absolut necesar ca ecuația „identitate juridică a Uniunii” și identitățile juridice naționale (ale statelor membre) și raporturile dintre ele să fie puse în dezbaterea largă a specialiștilor, așa încât să se desprindă concluziile solide care să servească o poziționare în deplină cunoștință de cauză. În același timp, este o nouă provocare de a atrage atenția asupra certitudinii că doar înțelegerea deplină și implicarea activă în realizarea dreptului UE nu pot face să beneficiem de statutul de stat membru și să îl evităm pe cel de „stat spectator”, cu apartenență incompletă. Este principala menire a rândurilor de față.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române